La pregunta por el régimen político

Primera edición, fce Chile, 2021

Fontaine, Arturo

La pregunta por el régimen político. Conversaciones chilenas.

Ensayo / Arturo Fontaine. – Santiago de Chile : fce, 2021

ISBN: 978-956-289-225-4

1. Presidencialismo – Chile – Siglo xx 2. Chile – Historia política –

Siglo xx 3.Chile – Política y gobierno – Siglo xx 4. Ciencias políticas –

Chile – Siglo xx I. Ser. II. t.

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Le désir est bien forte, il engendre la croyance.

El deseo es bien fuerte, engendra la creencia.

Marcel Proust

All power, of whatever sort, is of itself desirable.

Todo poder, del tipo que sea, es en sí mismo, deseable.

Doctor Johnson

Un gouvernement libre, c’est-à-dire toujours agité, ne saurait se maintenir s’il n’est, par ses propres lois, capable de correction.

Un gobierno libre, es decir siempre agitado, no sabrá mantenerse, si no es por sus propias leyes, capaces de corrección.

Montesquieu

ÍNDICE

Primera Parte ¿Un parlamentarismo o semipresidencialismo para Chile?

Capítulo I El cambio del régimen político en la agenda

Desde hace un tiempo

Definiciones, objeciones y contestaciones

Capítulo II ¿Un parlamentarismo para Chile?

Palabras preliminares

Dificultades del parlamentarismo para Chile

Capítulo III Chile rumbo al semipresidencialismo o algo parecido

Semipresidencialismo y estabilidad

La lupa en el caso de Francia

La lupa en Polonia

Condiciones para que el semipresidencialismo funcione bien

La experiencia chilena con el semipresidencialismo (1891-1920)

A la caza de fórmulas híbridas

Conclusiones para Chile

Capítulo IV A propósito del presidencialismo y la fragilidad de la democracia

El tema de la ruptura de la democracia: de Linz a Cheibub

El problema de la legitimidad, grave y viejo problema latinoamericano

Segunda Parte La invención de la Presidencia

Capítulo V Pregunta: ¿Cómo surgió el régimen presidencialista?

Capítulo VI La experiencia histórica de los fundadores

Durante la Colonia en los Estados de Norteamérica

Durante la Confederación

Orígenes y propósitos de la Convención de Filadelfia de 1787

Capítulo VII El papel de George Washington y la legitimidad

Capítulo VIII “Patriotas realistas” en la Convención

Capítulo IX El debate en la Convención

Asuntos preliminares

Ejecutivo plural o singular

Consejo Ejecutivo nombrado por el legislativo

De cómo elegir al Presidente

La reelección

El veto

Capítulo X Algunos aspectos del debate durante el proceso de ratificación

Críticas

La defensa política de Hamilton

Gobierno del pueblo y colegio electoral

Una Presidencia vigorosa e independiente

La reelección

El veto

La Corte Suprema y el control de constitucionalidad de las leyes (“judicial review”)

La Presidencia, los jueces de la Corte Suprema y las FF.AA.

Una leve y sutil modificación de Morris

Reconstruyendo la lógica del consenso

Capítulo XI La libertad protege a la libertad o idea de la democracia y del régimen presidencialista

Los artículos de El federalista e idea de la democracia

El desafío de las facciones

Causas de las facciones

Control de las causas

Contrarrestar los efectos: gobierno de representantes

Control de los efectos: la república extensa

Discusión acerca de la teoría de la república extensa

Pesos y contrapesos

Imagen del poder como contraposición de fuerzas

La Constitución y el espejo

Ningún sistema democrático es inmune

Tercera Parte Tiempo presente

Capítulo XII Redes sociales y política

Capítulo XIII Cambió la corriente: autocracia con disfraz

La democracia retrocede

El fenómeno de la democracia plebiscitaria en la Hungría de Orbán

Democracias plebiscitarias, autocracias con disfraz

Capítulo XIV Tres sugerencias y comentarios finales

El proceso de deliberación legislativa en la práctica: cómo combatir la colusión

Una sugerencia: modificar el calendario electoral

Dos sugerencias sobre los partidos políticos

Elegir a los que elegirán quién nos gobierne versus elegir a quién nos gobierne

Anexos

Bibliografía

PRIMERA PARTE

¿Un parlamentarismo o semipresidencialismo para Chile?

Capítulo I

El cambio del régimen político en la agenda1

Desde hace un tiempo

La Constitución vigente tiene un pecado original que afecta su legitimidad. A diferencia de lo ocurrido en muchos otros países, por motivos razonables y poderosos su ilegitimidad ha probado ser irredimible.2 Porque ha habido muchas constituciones originadas bajo regímenes no democráticos y que se han legitimado en su ejercicio (Ginsburg, 2014).3 El problema de la Constitución de 1980 reformada es que su origen está ligado a un gobernante que divide profundamente a los chilenos. De una u otra manera, quiérase o no, y más allá de sus virtudes y defectos, la Constitución de 1980 es un símbolo de la dictadura del General Augusto Pinochet. Por lo tanto, si bien pudo canalizar la transición a la democracia, no ofrecía un horizonte que nos convocara y reuniera a futuro. No estaban ahí —ni podían llegar a estarlo— los cimientos de nuestra casa común, de la casa de Chile. Su reemplazo pudo haber sido un poco antes o un poco después, el acuerdo pudo haber sido este o aquel, motivado por tales o cuales contingencias. Pero era inevitable reemplazarla.

Y ocurre que, desde hace un tiempo, el cambio de régimen político presidencialista está en la agenda en Chile. El proceso constituyente en marcha da al tema especial actualidad. Aunque hay quienes se inclinan por un régimen parlamentarista, el favorito parece ser el semipresidencialismo. Sin embargo, a veces pareciera que el semipresidencialismo es visto más bien como una vía hacia el parlamentarismo.

Parto reconociendo que siendo estudiante y, después, por bastante tiempo fui partidario del parlamentarismo. Los planteamientos de Juan Linz, de Arendt Lijphart, de Arturo Valenzuela, y de tantos otros expertos que recomiendan sin vacilar el parlamentarismo, me interesaron vivamente y me parecieron muy persuasivos. A lo que se añadían las ganas de alcanzar un régimen político que fuera la antítesis misma de cualquier autocracia, ganas liberales que en esos tiempos se explicaban solas. Esas ganas liberales no me han abandonado. Por el contrario, pesan hoy con mucha fuerza en mi manera de ponderar las ventajas y los riesgos de los distintos regímenes políticos.

Ya en el Centro de Estudios Públicos le pedí al profesor Arturo Valenzuela —después de múltiples, largas, entretenidas y, para mí, muy iluminadoras conversaciones con él— que escribiera para la revista Estudios Públicos un artículo acerca de un posible régimen parlamentario en Chile. Este trabajo de 1985 sería una de las bases de su estudio sobre el tema, publicado en el segundo tomo de la célebre antología que editó con el profesor Linz en 1994 (Linz y Valenzuela, 1994). Mis dudas comenzaron de a poco y más tarde, pensando no en la teoría misma o la experiencia internacional, sino en la viabilidad de estos regímenes en un país como Chile.

Son esas preguntas, esas dudas, esas lecturas, esas reflexiones, esas conjeturas y, quizás, hacia el final, algunas sugerencias las que quiero compartir a lo largo de este ensayo. Sigo, como antes, muy consciente de las dificultades del presidencialismo. Pero ahora veo también las dificultades y riesgos de los regímenes alternativos; que a menudo no son los mismos, claro, sino otros, pero no por eso menos dignos de ser examinados con tranquilidad. Por cierto, todo lo que digo y afirmo es revisable. No es que tenga a mano “la solución”. Tampoco creo poder dar argumentos contundentes y definitivos capaces de remover creencias muy asentadas. Me basta con que el lector convencido del parlamentarismo o del semipresidencialismo, confirme su posición, pero después de haber puesto en la balanza consideraciones como estas. Incluso puede ocurrir que un lector o lectora empiece a leer con una postura pro presidencialista y al terminar quede en la posición contraria. No solo hay parlamentaristas y semipresidencialistas por las razones equivocadas. Tomo aquí una posición, pero no he escrito en ánimo de hacer propaganda. Me son muy ajenas las actitudes dogmáticas y los fanatismos. Todos los regímenes políticos son imperfectos, todos tienen fallas. Son nuestro espejo y fallado, por ser hecho por seres con fallas de las que nunca, nunca podremos escapar. Espero que este ensayo ayude a analizar y sopesar las ventajas y desventajas de los diferentes regímenes, pensando en un régimen para Chile.

No es que Chile sea una excepción, un “caso único” ni mucho menos. Sucede que no hay un régimen ideal aplicable en cualquier país como si fuere un molde y la sociedad, mera plasticina. No es posible deducir de la teoría lo que conviene. Discernir lo apropiado para un país determinado, aquí y ahora y con visión de su futuro, no es un juicio teórico, sino práctico. Se trata de dar con un marco para el ejercicio y regulación del poder en Chile. Esa adecuación de las teorías y lecciones de experiencias extranjeras al caso concreto supone tino, supone sensatez, supone racionalidad, también sensibilidad, imaginación e intuición. En una palabra, se trata de una decisión política. Aristóteles pensó que esa adecuación de un principio, de una norma general a las circunstancias concretas, al aquí y ahora requería inteligencia o sabiduría práctica, configuraba una virtud, la virtud de la frónesis [Φρόνησις]. Esa decisión política no la tomará un grupo de “expertos” o “técnicos” entre cuatro paredes o moviendo los hilos en las sombras, sino que una Convención Constituyente elegida democráticamente por la ciudadanía y que deliberará sobre el tema. El proyecto constitucional aprobado deberá ratificado en un plebiscito.

La simpatía por el semipresidencialismo, por cierto, no es un fenómeno local. La mayoría de los países que abandonaron el comunismo adoptaron regímenes semipresidencialistas. Muchos otros que no salían del comunismo siguieron el mismo camino. Eran años en los que la ola democratizadora parecía imparable e irreversible. El 2010 había 52 países con constituciones semipresidencialistas (Elgie, 2011).

Este proceso ha sido acompañado por una gran cantidad de estudios sobre el tema, tanto en el extranjero como en Chile.4 En el campo político, la idea semipresidencialista cobró importancia en Chile en enero del 2012,5 cuando los presidentes de los partidos Democracia Cristiana y Renovación Nacional, senadores Ignacio Walker y Carlos Larraín, dieron a conocer en el Congreso Nacional el documento conjunto “Un nuevo régimen político para Chile”.6 Posteriormente, muchos parlamentarios, de diversos colores políticos, han promovido alguna forma de semipresidencialismo.7

¿Y el parlamentarismo? Ignacio Walker, por ejemplo, exsenador y expresidente de la Democracia Cristiana, ha escrito en pro del régimen parlamentarista para Chile, planteando como segunda opción el semipresidencialismo. El profesor Rodrigo Correa también se ha manifestado en favor de dicho régimen.8 Adivino que algunos parlamentaristas se pliegan al semipresidencialismo con la esperanza de que desemboque en un régimen parlamentarista.

Un buen ejemplo de la acogida que tiene hoy en Chile el semipresidencialismo es la propuesta de Francisco Zúñiga (Zúñiga y Peroti, noviembre, 2020, p. 54 y sigs.). El planteamiento es significativo, pues refleja el pensamiento de una cincuentena de expertos del Grupo de Trabajo Constitucional de la Convergencia Progresista (alianza que incluye a los partidos Socialista, ppd y Radical). Se consigna solo una opinión disidente. El profesor José Antonio Viera-Gallo, exministro y expresidente del Tribunal Constitucional, manifestó que “[...] el sistema semipresidencial de gobierno, dado... el espectro político amplio propio de nuestra sociedad a lo largo de la historia desde el siglo pasado, podría llevar a experimentar diversas formas de gobiernos de cohabitación —como en Francia—, generando inestabilidad y falta de coherencia en la actividad gubernamental” (Zúñiga y Peroti, 2020, p. 54).

Se propone —como es propio del semipresidencialismo— separar las funciones del Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, “el primero con una legitimidad democrática directa y el segundo con una legitimidad indirecta dependiente de la relación fiduciaria o de confianza con la Cámara de Diputadas y Diputados” (p. 56).9 El Primer Ministro propone a los demás ministros, tiene la iniciativa en materia legislativa (presenta él, no el Presidente, los proyectos de ley) y poderes administrativos. Queda claro que se quiere fortalecer “el Gobierno” fortaleciendo la figura de un “Jefe de Gobierno”, quien, de veras, será quien gobierne. La Cámara baja puede censurarlo y en tal caso el Primer Ministro debe renunciar. A su vez, la Cámara podría ser disuelta por el Presidente o, como en los regímenes parlamentarios, formalmente por el Jefe de Estado, pero, de hecho, por decisión del Primer Ministro. Esto queda abierto. Pero, en suma, tal como se anuncia, se propone instaurar un régimen semipresidencialista propiamente tal.

Algo similar ocurre en las filas de Chile Vamos, la coalición que apoya al Presidente Piñera. En efecto, un documento del instituto de estudios Horizontal, ligado al partido Evópoli, propone incorporar “instituciones y mecanismos del semipresidencialismo”.10 Así, se propone “separar las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, incorporando la figura del Primer Ministro, propuesto por el Presidente de la República y ratificado por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara de Diputados”. El Presidente de la República es el Jefe de Estado, “electo por sufragio popular”. El Primer Ministro nombra a los ministros de Estado (salvo a dos) y tiene la iniciativa en materia de proyectos de ley (Horizontal, octubre, 2020, p. 44).

Las propuestas parlamentaristas y semipresidencialistas se han planteado en Chile, en general, como respuesta a los problemas del presidencialismo. Y los problemas que se señalan son, fundamentalmente, dos. Primero, como sostiene Juan Linz, bajo el presidencialismo hay dos poderes que se originan y sostienen de manera independiente y, por tanto, tienen legitimidades independientes. Si chocan, ese encontronazo de dos legitimidades, de dos soberanías, tiende a socavar la estabilidad de las democracias presidencialistas (Linz, 1994).

Segundo, se da —de hecho en Chile se ha dado muy a menudo— que el Presidente no cuente con mayoría en el Parlamento o la pierda o no logre disciplinar a los parlamentarios díscolos de su propio partido, lo que puede conducir a postergaciones, trabas e, incluso, a una parálisis legislativa. Lo que resulta del hecho de que —en contraste con el parlamentarismo— no habría estímulos para formar y sostener en el tiempo coaliciones de gobierno. Bajo el presidencialismo, las “coaliciones son excepcionales y con frecuencia insatisfactorias para los participantes” (Linz, 1994, p. 19). El multipartidismo, al no haber incentivos para la formación de coaliciones, solo hace más probable el bloqueo legislativo. Así, los presidentes no pueden materializar sus proyectos. Es el argumento anti-presidencialista clásico. Lo planteó ya Walter Bagehot en 1867: “El ejecutivo queda tullido al no obtener las leyes que necesita, y el legislativo se malcría al tener que actuar sin responsabilidad; el ejecutivo no está a la altura de su nombre, pues no puede ejecutar lo que decide; la legislatura es desmoralizada por la libertad, al tomar decisiones cuyos efectos recaerán sobre otros (y no sobre ella misma)”.11 Difícil decirlo mejor y de manera más concisa.

Linz —que nunca dejó de favorecer el parlamentarismo— sin embargo, entre el semipresidencialismo y el presidencialismo se inclinaba por este último. En Chile lo puso en estos términos: “Es decir, si me ponen entre la espada y la pared, pues digo: sigan ustedes con lo que tienen, no ha funcionado, pero puede que lo hagan funcionar, pero no intenten este sistema mixto que en el fondo va a ser presidencial, pero sin las ventajas de la claridad que tiene este sistema presidencial” (Linz, 1989, p. 44). En otras palabras, para Linz si el parlamentarismo por alguna razón no es posible, es preferible optar por el presidencialismo; no por el semipresidencialismo. Retomaré el tema en el capítulo iii.

Los dos problemas del presidencialismo, ya señalados, emanan directamente del concepto de pesos y contrapesos propio de los regímenes presidencialistas, que buscan limitar el poder del gobernante. Para cambios legislativos que no susciten acuerdo mayoritario en el Parlamento, se requiere sostener en el tiempo la mayoría popular que apoya al Presidente y sus proyectos hasta que ella se refleje en las elecciones presidenciales y parlamentarias siguientes. Es un mecanismo diseñado para poner obstáculos al poder de mayorías circunstanciales, como examinaré en la segunda parte de este ensayo. Su contracara son las dos características señaladas.

No pretendo examinar aquí estos argumentos. Volveré sobre ellos en el capítulo iv. Por ahora los asumo sin más, porque son los que se formulan habitualmente para justificar la necesidad de un cambio de régimen político.

A lo anterior se añade un tercer factor: la Constitución vigente, como señalé, tiene un pecado original que afecta su legitimidad. Ahora bien, como ella es presidencialista, resulta atrayente pensar que la nueva Constitución instaure un régimen político opuesto, no presidencialista.

La necesidad de abandonar el presidencialismo porque puede encontrarse con frecuencia en minoría es, quizá, el argumento sobre el cual hay en Chile mayor acuerdo entre quienes se han ocupado del tema. Se busca evitar esa situación permitiendo la disolución del Parlamento. Así, por ejemplo, el profesor Francisco Zúñiga afirma que el “cambio de régimen político tiende a fortalecer el Gobierno y la Administración, no tiende a fortalecer al Congreso Nacional. La idea de un nuevo régimen político es asegurar la gobernabilidad del país porque lo que tenemos en los últimos años es un presidencialismo minoritario, es decir, un presidencialismo con un presidente o presidenta impotente” (Zúñiga y Peroti, 2020, p. 55). El punto parece ser que —contra lo que se dice a menudo— el “hiperpresidencialismo” es, en verdad, una ilusión, pues lo que tenemos es “un presidente o presidenta impotente”. ¿Por qué? Porque muchas veces tiene un Parlamento con una mayoría de oposición. Y el parlamentarismo o el semipresidencialismo se postulan, entonces, como modo de evitar esa situación. ¿Cómo? Con un “Jefe de Gobierno”, elegido por la Cámara de Diputados (o equivalente).

La idea de que lo que hay en Chile es sin más un “hiperpresidencialismo” está siendo seriamente cuestionada por diversos estudios académicos recientes. Aunque no es tema de estas páginas, conviene dejar constancia del asunto. Carlos Huneeus, por ejemplo, termina su estudio al respecto sosteniendo que “podemos concluir que el Presidente, desde el punto de vista de su autoridad, no es fuerte, aunque en términos de poder puede serlo, especialmente por su posibilidad de influir en la agenda pública a través de los medios de comunicación o la posibilidad de detener o dificultar la marcha del gobierno por debilidades de su liderazgo”. Huneeus pone el énfasis en los contrapesos al poder presidencial que provienen de diversas instituciones, aparte del Congreso como tal. Menciona al Banco Central, a los poderes que hoy tiene el Senado en materia de nombramientos —respecto del Banco Central, el Consejo Nacional de Televisión, ministros y fiscales de la Corte Suprema, consejeros del Servicio Electoral (Servel)— a la Alta Dirección Pública (que incluye la Fiscalía Nacional Económica, el Instituto Nacional de Estadísticas (ine), el Servicio Nacional del Consumidor (Sernac), entre muchos otros servicios), en fin, la Contraloría General de la República. Esto no era así en la Constitución del 80. “El mandatario se encuentra en el sistema no solo frente al Congreso, como lo resaltan politólogos y constitucionalistas, sino también ante otras instituciones, con las cuales debe estar de acuerdo para tomar decisiones o que controlan las decisiones del gobierno. Hay una mayor complejidad institucional que repercute en la autoridad del Presidente, que antes no existió, que le plantea enormes desafíos a su liderazgo” (Huneeus, 2018, p. 368).

Por otra parte, varios estudios comparados señalan que el Presidente de Chile es menos poderoso que muchos de sus pares latinoamericanos (Pérez-Liñán et alia, 2018; Basabe-Serrano, 2017; Martínez, 2020b). Christopher Martínez sostiene que la hipótesis del hiperpresidencialismo se basa en un examen de los solos “poderes formales”, pero “ese enfoque es incompleto, sesgado e incluso engañoso”. Según Martínez, la idea del “hiperpresidencialismo ha pasado sin mucho escrutinio”. Sin embargo, la realidad es otra. Incluso, en materias de gasto público —pese a la iniciativa exclusiva del Presidente— los parlamentarios influyen y, de hecho, modifican los proyectos presupuestarios del Presidente (Arana, 2013 y 2014; Villarroel, 2012). Martínez plantea “cuatro obstáculos que no permiten apoyar la hipótesis de que en Chile existe un hiperpresidencialismo” (Martínez, 2020b). En especial, a su juicio, al comparar con otros países el análisis de las prácticas legislativas —que muestran un Congreso activo—, el papel de partidos políticos institucionalizados y el grado de influencia de la Presidencia en otras instituciones, queda desmentido el supuesto hiperpresidencialismo chileno.

El presidencialismo se vive en Chile, como es natural, con conciencia de sus imperfecciones y deficiencias, sintiendo el desgaste de lo próximo y acostumbrado. En cambio, ese nuevo régimen parlamentarista o semipresidencialista solo se imagina a la distancia. “El pasto siempre es más verde en la casa del vecino”. A veces se razona como si dados los problemas del presidencialismo, lo que lo reemplace será inevitablemente mejor. Pero como se verá en las páginas que siguen, dichos regímenes tienen ciertas ventajas, pero también acarrean sus propias dificultades —problemas nuevos que el presidencialismo no tiene— y que conviene sopesar antes de implantarlos en Chile.