Образование в США и новаторская роль филантропии
- -
- 100%
- +
© Фридрих Фурман, 2024
ISBN 978-5-0062-0537-6
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Вступление [1]
Сфера образования, идущая вслед за религией – на втором месте и с большим отставанием – получила по данным обзоров Giving USA в 2009 году в качестве пожертвований почти 41 млрд. долл., что на 3,2% ниже предшествующего года (тогда имело место и более серьезное падение – на 9%). Это смотрится как вполне объяснимая реакция ее доноров, потерявших во время биржевого провала 2007—08 гг. очень большие деньги, и все же доля образования в эти годы оставалась той же – 13% от всех пожертвований. Если заглянуть вглубь полувекового периода тех же обзоров, то доля образования во всех пожертвованиях лишь в 90-е годы достигла уровня в 13—14%, а до этого она держалась на отметке 11—12%, отражая резкое и притом стойкое отставание интереса американских доноров к «сфере знаний» в сравнение со «сферой веры».
Объектами филантропии в образовании являются следующие учреждения: бесприбыльные и государственные школы – от подготовительных и элементарных до полных (с 12-летним сроком обучения); бесприбыльные или финансируемые государством профессиональные или технические школы, колледжи и университеты; бесприбыльные и публичные библиотеки; программы активного обучения, консультирования и наставничества (так называемые тьюторские программы); учреждения и программы образования взрослых (продолжающееся образование); ученические и студенческие службы и организации.
Если некоторые из приведенных данных воспринимать буквально, то они могут ввести в заблуждение. Так, если судить о месте образования в США лишь по соотношению благотворительных пожертвований в религию и образование (2,5:1), то может сложиться впечатление о США как стране религиозного фундаментализма («религиозного мракобесия» – как было принято писать в советское время), загнавшей светское образование в подполье. Если же судить только по перечню образовательных объектов филантропии, то можно прийти к выводу, что филантропия содержит всю огромную систему образования США.
Избежать подобных недоразумений можно, во-первых, рассмотрением, того, что собой эта система представляет и как она сложилась, а во-вторых, оценкой роли филантропии в ней.
Образование в США: масштабы, структура и финансы
В отличие от религии сфера образование в смысле информации о нем – просто райское место для исследователей. Изобилие, разнообразие и доступность этой информации предопределены тем, что сфера эта находится под опекой государства – школы почти полностью, колледжи и университеты в значительной части. На федеральном уровне действует Министерство образования США (U.S. Department of Education), сходные управленческие службы имеются в правительствах штатов и в местных органах власти. Это позволило создать централизованную государственную систему регулярно поступающей снизу наверх единообразной информации об американском образовании, к которой в той или иной мере присоединились и все бесприбыльные и частные учреждения. При Министерстве образования – под опекой его Института образовательных наук (Institute of Education Sciences) – действует федеральный центр статистики образования (National Center for Education Statistics – NCES), публикующий общие и специальные годовые обзоры по всем секторам светского образования в США. По контракту с этим Министерством и на основах самоуправления работает крупнейшая в США интернетовская библиотека исследований и информации по образованию – Education Resources Information Center – ERIC. Используя данные этих центров, попробуем дать обзор общей статистики светского образования в США.
Если говорить о школах, то в 2008—09 учебном году в США было 13800 школьных округов с почти 100 тыс. публичных школ, в том числе около 5 тыс. чартерных школ, имеющих право самоуправления. Помимо публичных школ в стране было около 34 тыс. частных школ, а в их числе чуть менее половины, или 16 тыс. – религиозные школы различных деноминаций, а из них больше всего, около 6 тыс. – католические школы.
Если иметь в виду высшее образование, то согласно данным ЮНЕСКО по числу университетов и колледжей США находятся на втором месте в мире после Индии: в США примерно 5750 вузов всех типов, тогда как у Индии их 8400, а у Китая, находящегося в конце первой десятки стран, лишь немногим больше 1000 вузов [2]. По тем же данным, наибольшее в мире число студентов в мире – порядка 14,3 млн или 4,75% населения (у Индии – 6,1 млн и соответственно намного меньшая доля числа студентов в населении). Если же опираться на более строгие данные National Center for Education Statistics (далее – NCES, 2007—8 учебный год), который показывает лишь число вузов, присваивающих степени и без их филиалов, то оно будет меньше – лишь 4400, зато у них большее число студентов – около 19 млн [3].
Какие бы, однако, данные мы ни приняли во внимание, современное высшее образование в США по числу вузов и студентов – одно из самых мощных в мире, а если судить по недавним данным опросов Бюро цензов (2006), уровень «высшей образованности» населения страны достаточно высок: почти 20% учились в колледже, но не добивались получения степени; 7,4% имеют диплом двухлетнего колледжа associate’s degree; 17% – диплом 4-летнего колледжа со степенью бакалавра (bachelor’s degree); почти 10% населения имеют дипломы уровня «мастер» (graduate degree) или дипломы о профессиональном высшем образовании (professional degree), охватывающем широкий список профессий – от адвокатов и бухгалтеров до медицинских сестер, инженеров и зубных врачей.
Продолжая статистический обзор образования в США, рассмотрим данные о числе учеников, студентов и персонала.
В 2009 году 75,2 млн человек были учащимися школ и студентами колледжей и университетов, число их учителей и преподавателей составляло 4,7 млн, административный и обслуживающий персонал – 5,4 млн. Если обратиться к численности обучающихся по уровням образования и видам его учреждений, то картина будет следующей. Во всех школах (элементарных и средних) училось 55,6 млн. чел., в том числе в публичных – 49,8 (90%), в частных – 5,8 (10%). Во всех колледжах и университетах числилось 19,6 млн студентов, в том числе в публичных – 14,5 млн. (74%), в частных – 5,1 млн. (26%). Как видим, публичные, то есть контролируемые правительством того или иного уровня, учебные заведения господствуют в школьном образовании, они же занимают преобладающее место и в высшем образовании.
В 2008—09 учебном году расходы на все образовательные цели – от детских садов и подготовительных классов до вузов и докторантуры составили впечатляющую сумму – около 1,1 триллиона долл. [4]. Из них школы (элементарные и средние) израсходовали 661 млрд., высшие учебные заведения – 432 млрд. Доля образования в валовом внутреннем продукте составила в том году 7,6% (для сравнения – доля всей филантропии – 2,2%).
Если посмотреть на источники этих расходов в школьном образовании, почти полностью финансируемом налогоплательщиками, то есть из правительственных бюджетов разных уровней, то окажется, что главный источник этих расходов в последние полвека вовсе не федеральный бюджет (3,4% в 1945 году, 8% в последние годы), а бюджеты штатов и локальных властей, и эта тенденция присуща всей истории школьного образования в США. Однако, если в 1945 году (как, впрочем, и в предшествующие века), основное бремя расходов на школы (64%) несли местные власти, собирая с жителей школьных округов неуклонно растущие «образовательные налоги» (в основном, налог на недвижимость), то затем – в связи с растущим признанием роли образования в экономике и обществе – им на помощь пришли штаты. В последующие десятилетия доли штатов и местных властей постепенно сравнялись, а в последние годы штаты вышли вперед. В 2000 году штаты покрывали почти 50% расходов на школы, местные власти – 43%, в 2007 году их доли составили 48 и 44% [5]. То обстоятельство, что финансирование школ, как и их реформирование, издавна было заботой местных властей и, значит, местных жителей как налогоплательщиков, создавало мощный стимул для благотворительности на нужды школьного образования среди социально озабоченных и граждански настроенных богатых доноров. Однако, если налоги с населения – через местный бюджет – были источником содержания школ, то эти пожертвования вместе с грантами штатов шли, в основном, на цели реформирования всей местной, штатской или общеамериканской системы школьного образования [6]. Об этом подробнее будет рассказано в дальнейшем.
Высшему образованию, расходы которого в 2008—09 году составили 432 млрд, свойственна иная их структура: публичные институты потратили 271 млрд., или почти 63%, частные институты – 161 млрд., или чуть выше 37%. Соотношение расходов на высшее образование, в котором доля публичных институтов существенно выше доли частных, поддерживается лишь с конца 60-х гг. прошлого века, когда федеральное правительство и штаты при президентах Кеннеди и Джонсоне значительно увеличили финансирование научных исследований и высшего образования в целом, а публичных колледжей и университетов, в особенности. Правда, этот процесс постепенно начался в довоенный период, еще при президенте Рузвельте. В 1929—30 гг., на пороге Великой Депрессии, соотношение расходов публичных и частных вузов было не в пользу первых – 0,85:1, однако уже накануне войны (1940 г.) оно составило 1,1:1. Эта пропорция сохранилась и после нее (1950 г.), но при резко возросшем (в три раза) объеме затрат как публичных, так и частных институтов, которые тогда захлестнул поток студентов, получающих финансовую помощь на образование от государства по закону о правах ветеранов войны (G.I._Bill) [7].
Источники расходов институтов высшего образования в США различаются у трех их основных видов – публичных частных бесприбыльных и частных коммерческих (прибыльных) организаций [8].
Публичные институты (их число около 1700 из примерно 4400 всех вузов – 38%), как и положено по их статусу, не менее половины всех своих расходов, составивших в 2006—07 гг. 268,6 млрд., покрывают за счет финансирования штатов, федерального правительства и местных властей. Однако в последние 25 лет финансирование штатов резко упало (1980 – 62, 1990 – 54, 2000 – 35, 2007 – 27% общих расходов) при относительно стабильной доле федерального правительства (соответственно – 13, 10, 11, 13%) и местных властей (от 4% до 7% в указанные годы) [9].
Это вынудило публичные колледжи и университеты наращивать иные существующие и искать новые источники покрытия текущих расходов. Другими существенными источниками дохода являются оплата студентами своего обучения (tuition and fees) – с 13% в 1980 г. до 18% в 2000 г. и эта доля продолжала расти в последующие годы, чтобы перекрыть сокращение субсидий штатов, а также доходы от услуг и продаж, таких как услуги госпиталей, сдача в аренду общежитий, помещений и оборудования, стадионов и т.п., сбор роялти от патентов и лицензий и многих других – на уровне 20—25% в те же годы.
Серьезная поддержка текущих бюджетов и долгосрочного развития публичных вузов связана с филантропией (хотя и в меньшей степени, как мы увидим далее, чем у частных институтов) – дарениями их состоятельных, богатых и супербогатых выпускников, иных заинтересованных частных лиц и фондов, а также доходами от биржевых инвестиций за счет накопленных за прошлые годы вкладов этих доноров. Так, в 2006—07 учебном году при общей сумме доходов всех публичных вузов в 268,6 млрд сумма дарений составила 5,6 млрд., а их доля 2,1% (в предыдущие четверть века – от 2,5 до 5%). Доходы от инвестиций за счет накопленных прошлых вкладов доноров составили в том же году – пиковом для индексов биржи перед рецессией – 15,6 млрд или 5,8% всех доходов (в 1980—2000 гг. лишь от 0,5 до 1%). С вхождением США в рецессию и провалом биржевых индексов у публичных вузов, как и у всех инвесторов, образовались по этой статье доходов значительные убытки, вынудившие их свернуть ряд капитальных проектов, ужесточить их текущие бюджеты, искать иные источники, включая дальнейший рост платы за обучение и цен на услуги.
Частные бесприбыльные институты числом примерно равным числу публичных вузов (около 1600, или 37% от числа всех) в 2006—07 году израсходовали 182,4 млрд. Учитывая их, с одной стороны, приватный статус, то есть, слабую возможность опоры на деньги правительств всех уровней, помимо их финансовой помощи студентам, контрактов на исследования и целевых грантов, а с другой, бесприбыльный статус, дающий значительные налоговые льготы частным донорам, эти институты покрывают значительную часть текущих расходов филантропическими источниками.
Частные пожертвования и гранты в последнее десятилетие покрывали от 11 до 14% расходов (в 2001 году на пике интернетовского бума почти 20%), а доходы от инвестиций за счет накопленных филантропических вкладов доноров – от 22 до 31%, но только в успешные биржевые годы, в годы крупных биржевых провалов этот источник приносил серьезные убытки. Покрывая этими источниками в лучшие годы до 40% текущих расходов, эта группа американских вузов опирается также на плату студентов за свое обучение (около 25% расходов в успешные годы последней декады со скачком вверх в годы спада и рецессии, в 2001-м, например, до 38%), доходы от услуг и продаж – от 14 до 17%, правительственное финансирование – до 13%.
Наконец, частные прибыльные институты, составляющие относительно новый и быстро растущий сектор американского высшего образования и работающие исключительно на коммерческих началах – они предлагают услуги образования ради получения прибыли. Статистика о них впервые появилась в 70-х годах прошлого века с числом 55 институтов, в 80-х они исчислялись двумя-тремя сотнями, на рубеже веков их было уже почти 800 и в 2009 г. их число превысило 1000.
Школьное образование и филантропия
Реформа американских школ и роль филантропии
Хотя школьное образование с колониальных времен было заботой, главным образом, местных властей, а с созданием США также и правительств штатов, филантропия всегда была активной в этой важной для страны сфере. Ее роль состояла, с одной стороны, в партнерстве с властями, когда последние обращались к местным богачам и предпринимателям, религиозным и общественным деятелям за финансовой и организационной поддержкой традиционного развития школ, а с другой – в выдвижении и публичном обсуждении новаторских идей, инициатив и проектов реформирования системы школьного образования и последующем «пробивании» их на том или ином властном уровне.
И все же исторически роль филантропии в школьной сфере была в целом менее значительной, чем в высшем образовании, создание, развитие и реформирование которого вплоть до 1945 года было одним из ее важнейших приоритетов – пока федеральное правительство не отодвинуло ее затем на вторые роли. Активность «школьной филантропии» стала особенно нарастать после Гражданской войны, когда многие либеральные доноры с Севера, взявшись за образование освобожденных негров в южных штатах, особенно в эпоху Реконструкции Юга, стали строить и содержать здесь не только десятки «черных колледжей», но и сотни элементарных школ. В последовавшую затем эпоху индустриализации, массовой иммиграции и урбанизации заботой филантропов, подталкивавших к кардинальным решениям и местные власти, стало школьное и профессионально-техническое образование в крупных индустриальных центрах Севера и Востока, куда стекались в поисках работы массы малообразованных иммигрантов из Европы и полуграмотных негров с Юга.
Поскольку власти несли основное финансовое бремя строительства и содержания школ, филантропия в этой сфере взяла на себя миссию их реформирования. Как саркастически замечают исследователи, весь путь «школьной филантропии» в США буквально усеян общими докладами и малоэффективными проектами преобразований системы. Вплоть до конца 19-го века эти проекты настаивали на малопродуктивном для страны в целом использовании опыта реформы школ в Германии, Франции и Британии, учитывая ключевое различие политических систем в США и этих странах —централизацию власти в последних, основанную на монархиях и сильном центральном правительстве и ее децентрализацию в США. Будучи демократической федерацией из полусотни штатов, каждый из которых предпочитал собственную школьную политику (на Юге это была расовая сегрегация школ, отмененная лишь в середине прошлого века), США вплоть до наших дней не смогли провести централизованную школьную реформу. Лишь с 1890 года разработку проектов реформирования школ в стране и в какой-то мере их реализацию стала координировать Национальная Ассоциация Образования (National Education Association – NEA), объединившая деятелей школьного образования еще в 1857 году. С самого начала она пыталась внедрить общие стандарты обучения в средних школах и требования к поступающим в вузы, но они не смогли стать общепризнанными из-за раздробленности системы школ между штатами, а в их пределах школьными округами.
Когда в начале 20—го века в средние школы пришли в огромном числе малообразованные дети из бедных семей иммигрантов, прибывших в Америку из разных стран и представляющих здесь разные культуры, NEA была вынуждена подготовить в 1918 году «Кардинальные принципы образования». В них большей частью говорилось о подготовке учеников к исполнению обязанностей гражданина, работника и члена семьи в плюралистическом и свободном обществе. Тогда – перед реальной угрозой импорта вместе с потоком европейских иммигрантов идей и практики социалистической революции – было важнее обеспечить эффективность процесса «плавильного котла» и цели образования в демократическом обществе, чем разработку и внедрение эффективных школьных программ и стандартов усвоения и контроля основ знаний. В 30-е годы NEA подготовила еще несколько докладов и программ реформ столь же общего и необязательного характера, которые ввиду глубокого кризиса и начавшейся затем войны не имели серьезного влияния. Принципы и практика школьного образования по-прежнему формировались с привлечением идей и денег филантропов в штатах и округах – везде по-своему, где-то лучше, а где-то хуже, но всегда исходя более из региональных и местных, чем общенациональных интересов. Сразу после войны, но особенно в послевоенный период, идеи реформирования школ были более связаны с обеспечением равного доступа к образованию, чем с его качеством – подход, достигший апогея в 60-е годы, когда развернулось массовое движение за гражданские и социальные права бедных, чернокожих, женщин и других меньшинств, включая борьбу за расовую десегрегацию школ. Именно тогда федеральное правительство спонсировало наиболее важный доклад тех лет под именем «Равенство образовательных возможностей» (1966), в котором на примере обследования 4000 школ с 600 тыс. учащихся было показано, что исходный уровень образования и социо-экономический статус семей учеников важнее для достижений в учебе, чем качество преподавания. В очередной раз нужда в решении социальных проблем школьного образования заслонила становившуюся все более жгучей задачу радикального улучшения его качества. Лишь в 1979 году, при президенте Картере, под давлением NEA – к тому времени не только крупнейшей профессиональной ассоциации, но и ведущим профсоюзом учителей – а также губернаторов многих штатов и общественности, встревоженных плачевным состоянием образования в школах, было создано федеральное Министерство образования.
Все названные выше, а также последовавшие далее, вплоть до 80-х гг. проекты реформы образования в школах носили, в основном, характер исследований его роли в американском обществе и культуре, завершались выявлением проблем и выработкой общих рекомендаций. Это был скорее, как пишут историки, «риторический и символический контекст к реформе», чем ее реальный проект, который обязан быть осуществлен повсеместно и в заданные сроки. Если учесть, что федеральное правительство еще в конце 50-х в ответ на запуск советского спутника взялось за кардинальную реформу высшего образования, то реформа его школьного фундамента явно запоздала. Здесь уместна язвительная реплика У. Черчилля об американцах, сказанная им, правда, по другому поводу: они все сделают правильно, но после того, как перепробуют все остальные варианты.
Гром грянул в начале 80-х, уже при Рейгане, когда представительная комиссия Министерства образования выступила с прорывным докладом «Нация в опасности: повелительное требование реформы образования» (A Nation at Risk: The Imperative for Educational Reform – 1983 год). В нем было прямо сказано, что США допустили политически немыслимое «одностороннее разоружение» в сфере образования, что «волна посредственности затопила американские школы» и что, если бы подобный провал наших школ организовала иностранная держава (с намеком на СССР – противника в холодной войне), его «следовало бы считать актом войны, объявленной США». «Но поскольку, – говорилось далее, – мы допустили этот провал собственным небрежением, следует срочно и последовательно провести кардинальную реформу американских школ под эгидой федерального государства». Президент Рейган поначалу отказался придать этой комиссии статус президентской, считая, что федеральному правительству нечего подменять власти штатов в этом исконно их деле. Однако затем, встревоженный, как и многие в стране выводами комиссии, сделал общенациональную реформу школ одним из ключевых пунктов программы своего переизбрания на второй срок. Она стала тем более актуальной, что в стране, особенно в деловой и академической среде, сложилось четкое убеждение в том, что на фоне экономического кризиса 80-х гг. потеря Америкой ведущей в мире роли в торговле и технологии вызвана чуть ли не в решающей степени ее отставанием в сфере школьного образования. Упомянутый доклад иллюстрировал это отставание и его опасности для экономики и конкурентоспособности США на мировых рынках обширным списком индикаторов. Среди них выделялись худшая успеваемость школьников в учебе по сравнению с их сверстниками за рубежом и высокий уровень функциональной неграмотности взрослых и молодежи старше 17 лет (при ней затруднена не только повседневная жизнь, но и выполнение трудовых функций, определяемые способностью читать, писать и понимать документы, инструкции и иные официальные тексты). Упоминались также растущее число студентов колледжей, проходящих курсы повторного переобучения по школьным предметам, увеличение расходов бизнеса и армии на подобную переподготовку новичков, крайне бедная программа обучения в школах, зацикленная на чтении и вычислениях, но упускающая развитие таких важных способностей как понимание, анализ с выводами и решение проблем, низкие требования к подготовке учителей, качеству преподавания и объему домашних работ школьников, наконец, весьма заниженные выпускные критерии школах и требования для поступающих в вузы. Заключая этот разгромный анализ, комиссия утверждала, что впервые в американской истории уровень образования современного поколения не только не превзошел, но даже не был равен уровню своих предшественников, и это произошло в период, когда постиндустриальной экономике нужны были рабочие и специалисты все более высокой квалификации. Чтобы исправить провальную ситуацию в школах, авторы «Нации в опасности» предложили следующие меры:
– ввести в обязательную школьную программу пять новых базовых предметов с удлиненным сроком их изучения: английский язык (4 года), математика (3 года), основы естественных наук – Science (3 года), основы гуманитарных и общественных наук – Social Studies (3 года), основы компьютерной техники (полгода);
– ввести более строгие и измеримые стандарты в обучении и его контроле;
– увеличить длительность учебного года, школьного дня и объем домашних заданий, чтобы качественно освоить пять новых предметов;
– усилить качество преподавания усилением подготовки со стороны учителей и их профессионализации;
– ввести в школьное образование специальные стандарты ответственности, подотчетности и санкций.
Публикация доклада «Нация в опасности» вызвала шок в стране и подвигла общество на всех его уровнях потребовать решительных действий для возрождения американских школ. Одними из первых откликнулись штаты и их губернаторы и с тех пор эта проблема стала одной из наиболее политически популярных позиций в программах не только губернаторов, но также президентов и членов Конгресса, независимо от партийной принадлежности и идеологической приверженности. Особой активностью отличалась Национальная Ассоциация Губернаторов (NGA), ведомая прежде всего губернаторами южных штатов (среди них и Б. Клинтон из Арканзаса), которые, опубликовав свой остро критический доклад и выступая на всех форумах с «призывом к оружию», как бы повели всю страну к реформированию школ. В дело активно включились и лидеры деловой Америки, озабоченные низким образовательным уровнем «синих воротничков» на предприятиях и «белых воротничков» в организациях в условиях обострившейся конкуренции на мировых рынках и начинающейся высокотехнологической революции. Многие из них стали филантропами нового «карнегианского» поколения, активно взявшиеся продвигать реформу не только своими крупными пожертвованиями, но и мощным давлением на политических лидеров штатов и страны, чтобы понудить их к законодательному и финансовому обеспечению реформы. Все эти акции, сопровождавшиеся массовой поддержкой прессы и общественности, явились мощным толчком к началу в США продолжающейся до сих пор эпохи реформирования американских школ, именуемой в литературе Excellence Era