Актуальные проблемы государственной политики
- -
- 100%
- +
Следствием этого различия стали разные типы «экспозиции» политики и управления в науке и даже просто в описании. Политика излагается на довольно хорошо формализованном языке, и массив литературы о ней (включая учебники) огромен. Об управлении пишут туманно и скупо. Тексты о нем обычно насыщены банальными суждениями, которые мало говорят о том, как в действительности протекает процесс управления. Чаще всего под титулом «управления» авторы излагают политические решения низших уровней.
Историческая иллюстрация
Вспомним нашу историю ХХ в. У нас много источников, чтобы представить политический ландшафт: установки, цели и решения монархии, политических партий и политизированной массы, Государственной думы и т.д. Но материалов о методологии и организации разработки и принятия решений в управлении очень мало. Многие критически важные решения в практике управления Империи остаются необъясненными. М. Вебер писал, что после 1905 г. царское правительство было «не в состоянии предпринять попытку разрешения какой угодно большой социальной проблемы, не нанося себе при этом смертельный удар». Как оказались в таком тупике?
Например, нет объяснения, почему монархия противилась попыткам учредить нормальное правительство, которое могло бы действовать как согласованное целое. Царь вызывал к себе министров по одному. После 9 января министр земледелия А.С. Ермолов подал царю записку, в которой писал: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры, но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Позвольте мне откровенно сказать Вашему величеству, что в настоящее время у нас правительства нет. Я имею счастье сидеть перед Вами и всеподданейше докладывать. Это и есть в данную минуту правительство, но завтра на это же место сядет другой министр и будет другое правительство, и этот другой министр может докладывать Вашему величеству дела в совершенно обратном направлении тому, как их докладывал его предшественник».
Много написано о роли Распутина, но это фигура символическая, он не мог перестроить все основные институты управления огромного государства. Обрывочны наши сведения о структуре и философской базе этих институтов – вот что создает неопределенность.
Точно так же нет развернутого объяснения принятой Временным правительством необычной доктрины непредрешенчества – отказа от создания дееспособной системы государственного управления, хотя прежняя система была ликвидирована в ходе Февральской революции. Какие доводы убедили правительство освободить всех заключенных и ликвидировать полицию, не имея никакой структуры, которая могла бы ее заменить? Анализ подобных решений был бы очень полезным учебным материалом для нынешней политологии. Реальность механизмов и методологии управления первого буржуазно-либерального государства в России нам практически неизвестна.
Образ системы управления в СССР был гораздо более прозрачным. В изучение этой системы были вовлечены несколько общностей наблюдателей. Прежде всего, возникшие сразу после Февраля органы самоуправления – фабзавкомы и советы, а через дискуссии с ними – профсоюзы и партии. После Октября формирование всех институтов управления Советского государства были предметом жестких фракционных дискуссий в самой правящей партии, они велись до 1934 г., когда было покончено с оппозицией в ВКП(б). До этого стенограммы съездов и пленумов ЦК публиковались и изучались в низовых организациях. Жгучий интерес государственное строительство СССР вызывало в эмиграции – и симпатизирующей (сменовеховцы, евразийцы, бывшие марксисты и либералы), и «белой» (например, ценные наблюдения об управлении красных оставили начальники Белой армии). Наконец, с разных точек зрения этот процесс стали изучать на Западе левые философы и историки, а затем и быстро растущее сообщество профессиональных советологов.
Но массив этих источников еще требует систематизации и интерпретации. Эта задача осложнена тем, что большинство авторов находились под сильным влиянием идеологий, а большинство научных материалов западных советологов малодоступны. Советские практики управления до середины 1950-х годов работали в чрезвычайном режиме с большими перегрузками и литературной деятельностью не занимались. Они опирались на неявное знание, не оформленное в текстах. В 1960-е годы произошла резка смена поколений и возник разрыв непрерывности в преемственности этого знания. Структуры управления, созданные за предыдущие 40 лет, по инерции работали, но их методы и приемы знали плохо. Это драматически сказалось на доктрине и практике реформ 1990-х годов. Множество иностранных экспертов, которые консультировали Правительство РФ, совершенно не понимали смысла структур и процедур советских производственных и социальных систем, а российские специалисты не могли им объяснить. Помимо теневых целей, незнание сыграло большую роль в углублении кризиса.
§ 5. Государственное управление в современной России
как кризисная система
Это первая причина, по которой политология так поверхностно и формально излагает проблемы управления сравнительно с политикой. Материал плохо формализован, а конкретные реальные ситуации не объясняются абстрактными моделями.
В 1960—1970-е годы в США были сделаны большие междисциплинарные усилия по описанию структур и методов управления (management). Было опубликовано много великолепных книг и статей социологов, психологов и видных управленцев. Таких возможностей советское обществоведение не имело, хотя эта литература помогла нашим специалистам, в СССР быстро сложилось научное сообщество, изучавшее и общие проблемы, и особенности отечественного управления. Началась работа и по формализации неявного знания о структурах и программах, созданных и начатых за предыдущие полвека.
Эту работу прервала перестройка, возникли новые проблемы, моментальная ликвидация прежних структур потребовала срочных разработок временных «шунтирующих» структур управления. В 1990-е годы, наблюдая разрушение и аварии прежних систем, российские специалисты накопили огромный массив знания. Это знание еще латентное, его надо обрабатывать и оформлять. Предстоит большой и непростой труд. Он чреват конфликтами интересов.
Важно!
А сейчас можно сделать следующий вывод. Нынешнее государственное управление в России – система кризисная, непохожая ни на советскую, ни на западную. Никакие канонические модели политологии ее не могут адекватно представить. Она – артефакт, возникший в процессе разгрома, а не реформирования большой системы управления СССР. Россия пережила тяжелый период 1990-х годов благодаря гибкости нашей культуры, полученным в наследство ресурсам и растерянности геополитических противников. Они только сейчас начинают свой поход, но самые слабые места Российского государства уже укреплены.
После 2000 г. были срочно «отремонтированы» жизненно важные элементы и узлы управления, начали вырабатываться проекты строительства новой системы. Но дать сейчас достоверную картину реальности этой «переходной» системы управления в понятиях политологии не представляется возможным. Любая система управления, даже в стабильный период, опирается на неформальные институты, которые очень трудно описать, поскольку они замаскированы. Но после радикальной «институциональной революции» 1990-х годов привычных стабильных формальных и дееспособных институтов практически не осталось – они стали «оболочкой», под которой действовали неформальные институты, а в «серых зонах» – теневые и преступные группы.
Важно!
В этих условиях неизбежно применение «ручного управления», множество компромиссов и вынужденная толерантность к коррупции. Такие системы можно описать и анализировать только спустя достаточно времени, уже как историческое явление. В режиме реального времени мы видим лишь вспышки скандалов и нарушений, рваную сеть связей между подобными эпизодами. Любой анализ такого эпизода приобретает политический, а не политологический характер: он или разоблачает действия скрытых институтов, или помогает скрыть их.
Сейчас дело политологов – изучать доступные эмпирические сведения о реальности, собирать их в систему и обдумывать варианты действий государства, которые в нашей ситуации являются меньшим злом – представляют оптимальное соотношение спасительного действия с ущербом.
Основные выводы
Под управлением понимают упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека.
Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Государственная политика – это сфера деятельности на стыке политической и государственно-управленческой, в рамках которой происходит выработка и согласование с основными политическими субъектами системы целей государственного управления в рамках всего государства или отдельных сфер государственно-управленческой деятельности, а также доведение этой системы целей до субъектов, осуществляющих государственное управление.
В политике ценности (как и цели) далеко не всегда формулируются явно, что заставляет нас вводить вспомогательную категорию: реальные и мнимые цели и ценности. Распознание реальных целей иногда является трудной задачей, которую приходится решать как в государственной политике (особенно при «разделении властей»), так и в управлении.
Разделение политики и управления – это абстракция, допустимая лишь в анализе. Разделить политику и управление невозможно и потому, что очень большая часть политических решений, поступающих для реализации в систему управления, выражена очень невнятно, в форме декларации, пожелания или даже грезы наяву.
Нынешнее государственное управление в России – система кризисная, непохожая ни на советскую, ни на западную. Никакие канонические модели политологии ее не могут адекватно представить. Она – артефакт, возникший в процессе разгрома, а не реформирования большой системы управления СССР.
Контрольные вопросы
Что понимают под управлением? Назовите три составляющих управления.
Каковы особые свойства государственного управления? Дайте характеристику субъектов государственного управления.
Что понимают под государственной политикой? Как государственная политика соотносится с государственным управлением?
Что влияет на формирование целей государственной политики? Какие силы противостоят государству в политике?
Опишите процесс формирования государственной политики и ее реализации. Приведите исторические примеры.
Дополнительная литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления (любое издание).
Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учеб. пособие для вузов. М., 2004.
Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: Учеб. пособие для студентов вузов. М., 1996.
Государственная политика и управление: В 2 ч. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Ч. 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Отв. ред. Л.С. Сморгунов. М., 2006,
Anderson J.E. Public policymaking: An introduction. Boston, 2003.
Глава 4. Отношения между государством и индивидами
§ 1. Общности и индивиды
Субъекты общественных процессов – общности людей. Поэтому предметом политических решений и действий, а также политологии в основном являются не отдельные личности, а их группы, соединенные какими-то общими отношениями. Спектр связей, которые соединяют людей в сообщества, очень широк, велико разнообразие интересов и ценностей, консолидирующих социокультурные группы и обособляющих их друг от друга. Соответственно государство, взаимодействуя со всеми этими группами, представляет каждую группу как «воображаемый обобщенный индивид» с его особенностями – массой и силой, сознанием и языком, памятью и чувствами, чаяниями и предрассудками.
Таким образом, государство «упаковывает» население в пачки, на каждую пачку приклеивает ярлык и инструкцию («не кантовать», «перед употреблением взбалтывать» и др.). Выработаны способы выявить «типичные» признаки принадлежности человека к какой-то общности – часть их обязывает носить само государство в виде документов или элементов одежды, другие группы сами выставляют напоказ свои особые признаки, как панки или скинхеды.
Важно!
Стереотипизация позволяет власти и управлению изучить и понять язык, логику и поведение людей, собравшихся в конкретную общность. В свою очередь, власть и управление при взаимодействии с группами или их представителями могут выбрать при первом приближении подходящие язык, логику и поведение. В современном сложном и фрагментированном обществе без агрегирования населения на группы взаимодействие государство с обществом было бы невозможно. Обе задачи сложны, политики и чиновники нередко ошибаются, группы подданных или граждан тоже, но при наличии доброй воли обе стороны обучаются.
Но каждый человек, входящий в какую-то группу (обычно в несколько разных групп сразу), в свою очередь, обладает, помимо общих качеств его группы, многими своими качествами, особенностями, «багажом» идей и образов – их комбинации неповторимы. Назовем такого человека, входящего в группу, но не сливающегося с ней, индивидом. Это понятие ввел философ XVII в. Пьер Гассенди, «великий реставратор атомизма» – слово «индивид» – это перевод на латынь греческого слова а-том, т.е. неделимый. Уже затем атомистическая научная программа была развита естествоиспытателями Бойлем, Гюйгенсом и Ньютоном. Атом, по Гассенди, – неизменное физическое тело, «неуязвимое для удара и неспособное испытывать никакого воздействия… атомы наделены энергией, благодаря которой движутся или постоянно стремятся к движению». Таким виделся на Западе культурный тип человека Нового времени.
Важно!
Представления о человеке в разных культурах различаются (например, у русских предпочитают говорить «личность»). Вспомним, что главная трудность при попытке российских либералов в начале ХХ в. построить гражданское общество по западной модели заключалась в антропологии – ином представлении о человеке.
Цитата
В строгом смысле слова индивидуализм происходит от слова «индивидуум», а не «личность». Утверждение верховной ценности личности, защита ее свободы и права реализовать жизненные возможности, стремление ее к полноте не есть индивидуализм. О различии между индивидуумом и личностью было достаточно сказано… Индивидуализм есть изоляция части от целого или восстание части против целого… Индивидуалист есть, в сущности, человек социализированный, но переживающий эту социализированность как насилие, страдающий от нее, изолирующий себя и бессильно восстающий. Это есть парадокс индивидуализма. Например, ложный индивидуализм обнаруживается в либеральном социальном строе. В этом строе, который фактически был строем капиталистическим, индивидуум был раздавлен игрой экономических сил и интересов, он раздавлен сам и раздавливал других. Персонализм имеет тенденцию коммюнитарную, хочет установить братские отношения между людьми. Индивидуализм же в социальной жизни устанавливает волчьи отношения между людьми.
Н. Бердяев. О рабстве и свободе человека
Из истории политической науки
Н.А. Бердяев (1874—1948)
Русский философ, представитель экзистенциализма.
Основные сочинения: «Философия свободы» (1911), «Философия неравенства» (1923), «Русская идея» (1946)
Индивидуализм – недавнее приобретение Запада, до Реформации и Европа была общинной. Французский историк
Ж. Дюби так описывал болезненный переход от традиционного уклада к городскому буржуазному обществу Нового времени:
«В городе добивались успеха не все. Городское богатство было приключением, везеньем, то есть нестабильностью. В игре один выигрывали, другие теряли. На новом социальном пространстве возникало небывалое, сотрясающее душу явление – нищета в неравенстве. Уже не та нищета, что обрушивалась поровну на всю общину, как при голоде в тысячном году. А нищета одного, отдельного человека. Она была возмутительна, потому что соседствовала с неслыханным богатством. Такая бедность стала сбрасывать на дно часть индивидов, внезапно лишившихся поддержки общины».
Но здесь не будем углубляться в смыслы разных моделей, проблема отношений государства к обособленному человеку возникла в античной Греции и до сих пор актуальна как фундаментальная тема философии и обществоведения под названием «Государство и индивид». Так и будем ее называть.
Эта проблема была одной из главных уже в политической философии Платона. Он представлял государство целостностью, единством, которому в политике противостоит сложное множество индивидов. Полис (город-государство) олицетворяет Космос и порядок, а каждый индивид несет в себе большую или меньшую зону хаоса. Платон разными способами подходит в вопросу, почему государство, такая сложная сущность, едино, а индивид – множество. Почему полис – великан по сравнению с индивидом – легче изучить, чем индивида. Получалось даже, что полис как единство и есть неделимость, а отдельные индивиды – лишь его искаженные копии.
Платон считал, что несовершенный индивид несет в себе элементы государства. Он писал: «Мы сперва исследуем, что такое справедливость в государствах, а затем точно так же рассмотрим ее и в отдельном человеке, т.е. подметим в идее меньшего подобие большего».
Из истории политической науки
Платон (428/78—348/7 до н.э.)
Древнегреческий философ, ученик Сократа, учитель Аристотеля
Основные сочинения: «Апология Сократа» (399 до н.э.), «Государство» (360 до н.э.), «Законы» (354 до н.э.)
Это оптимистическое и даже утопическое представление. В отличие от животных, подчиняющихся программам инстинктов, жестко записанных в биологических структурах, человек обладал разумом и воображением – он создал искусственный мир культуры, и она подавила инстинкты. Человек жил не только в мире природы, но и в виртуальном пространстве мыслей, образов и чувств. Дисциплина рациональности не вполне господствовала в этом мире. Поэтому государство, управляя массой индивидов, каждых в чем-то неповторимых, непрерывно сталкивалось с вызовом малых или больших бунтов иррациональности. Индивиды преступали рамки рационально установленных законов – а управлять общностями, как известно, можно только на основе идеи или закона, принятых критической массой индивидов.
Была ли справедливость государственных законов задана богами или была следствием неизменных законов природы, об этом философы спорили изначально, но было очевидно, что обстоятельства жизни массы индивидов менялись. Именно политическая практика государства должна была непрерывно приводить в соответствие изменения в социальной сфере с инерцией законов – без мудрого правления законы теряют эффективность.
Важно!
Гармонизация политического и социального периодически давала сбои – возникали кризисы, волнения, бунты и революции. В ходе этих драм и катастроф не действовали оптимистические модели взаимодействия государства с индивидами – и Платона, и Просвещения ХVIII в. Индивиды переставали быть «копиями государства» и отвергали его идеи и законы. Происходили более или менее мирные или кровавые трансформации, в ходе которых менялись понятия, идеи, критерии справедливости, структуры политической и социальной систем.
Но под воздействием этих драм и катастроф какая-то часть индивидов заходила в своем бунте иррационального гораздо дальше других. Особенности их мышления, чувств и воображения в стабильное время могли быть незаметны, и даже сами эти люди не подозревали о них. Они выпадали из общества и в успокоившемся государстве становились чрезвычайной проблемой.
Это явление описано в древней истории. Философ С. Московичи писал: «Римляне завещали нам выражение “враги рода человеческого” для обозначения этих людей, того, что вынуждает всех других с ними бороться. Нужно уловить глубокий смысл этой формулы для того, чтобы почувствовать, что она излучает страх и жестокость». В русском языке таких людей называли изверг – их извергло общество.
Люди в таком состоянии тянутся друг к другу и образуют необычные сообщества. Московичи писал о важной идее М. Вебера, который обдумывал процесс возникновения нового общества как формирующейся системы. По словам Московичи, «этнологи и историки заметили, что именно тогда появляется очень плотная и напряженная сфера отношений, которую Вебер называет in statu nascendi (т.е. в состоянии возникновения). Здесь возникает нечто “совершенно другое”, несоизмеримое по своей природе с тем, что существовало раньше; нечто, перед которым люди отступают, охваченные страхом».
Эти новые группы (Вебер называет их характер «харизматическим»), имеют не историческую природу – «не осуществляются обычными общественными и историческими путями и отличаются от вспышек и изменений, которые имеют место в устоявшемся обществе». Люди, «порожденные» катастрофой, действительно необычны и своими идеями и действиями разрушают прежний порядок, а зачастую и новый и часто гибнут.
Московичи проводит такую аналогию: «Харизма подобна своего рода высокой энергии, materia prima, которая высвобождается в кризисные и напряженные моменты, ломая привычки, стряхивая инерцию и производя на свет чрезвычайное новшество». Более того, он считает, что такие вспышки и изменения в обществе мотивируются не экономическими интересами, а ценностями: «Харизма – это “власть антиэкономического типа”, отказывающаяся от всякого компромисса с повседневной необходимостью и ее выгодами… харизма обнаруживает эмоциональную нагруженность, напор страстей, достаточный для того, чтобы выйти из непосредственной реальности и вести иное существование».
Из истории политической науки
Серж Московичи (1925—2014)
Французский психолог, специалист в области социальной психологии.
Основные сочинения: «Общество против природы: возникновение человеческих обществ» (1976), «Век толп» (1981), «Изобретение общества: психологические объяснения социальных феноменов» (1988)
Хотя эти явления, предполагающие выполнение важных функций во взаимодействии с индивидами, были известны и описаны уже в древности, позитивистская мысль Просвещения уповала на достижение всеобщей универсальности политических систем и государств, населенных рациональными индивидами. Эта утопия была разрушена в ХХ в., так что и сам М. Вебер, создававший идеальные модели рационального государства и бюрократии, строго следующей рациональным законам и инструкциям, наблюдая после Первой мировой войны массовые сдвиги индивидуального сознания, стал обдумывать механизмы возникновения в условиях глубоких кризисов совершенно новые и необычные сообщества, не имеющие исторических оснований.
Это было время войн и революций, высвобождавших колоссальную энергию. Происходила и революция в науке – классическая наука, опиравшаяся на модели равновесных и обратимых процессов в природе и обществе («наука бытия»), дополнилась «наукой становления», исходившей из картины мира, где идут неравновесные и необратимые процессы, происходят переходы «порядок – хаос», кризисы и катастрофы. В исследовании таких процессов в природе и технике наука продвинулась, а в изучении сознания и поведения людей отстала.
В ходе разрушения СССР и последующего системного кризиса государства и население почти всех постсоветских республик понесли большие потери и жертвы из-за действий необычных групп индивидов, «выбитых из общества» и ставших террористами, грабителями, боевиками радикальных движений под иррациональными лозунгами. Государства, возникшие на пепелище СССР, еще не готовы ни вести диалог, ни усмирять таких индивидов, особенно при поддержки их внешними силами.
Важно!
Понятно, что именно в периоды смут, катастроф и войн государство вынуждено непосредственно призывать индивидов выполнить свой гражданский долг – по совести и по закону. В этой ситуации взаимодействие с классами, сословиями, партиями и другими общностями представляет собой массивный и медлительный процесс, а к индивиду лично власть обращается в форме приказа. Индивид получает повестку именно как индивид – в ней обозначены его имя и фамилия, час и место пункта сбора. Если он не подчинится, за ним придет патруль, если он спрячется, его найдут и расстреляют. Между властью и индивидом в этой ситуации нет никаких посредников.