Völkerrecht

III. Anwendungsbereich

Ein umfassendes Gewaltverbot ist erst nach dem Zweiten Weltkrieg in Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. aufgenommen worden. Die Vorschrift lautet: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“

1. Normadressaten

Das Verbot aus Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. gilt vertragsrechtlich ausdrücklich nur für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Aus dem völkergewohnheitsrechtlichen Verbot sind hingegen alle Staaten verpflichtet, d. h. auch solche, die nicht UN-Mitglieder sind. Auf eine → Anerkennung des Staates kommt es nicht an. Es macht zudem keinen Unterschied, wenn mehrere Staaten ihre Gewaltaktion gemeinsam im Rahmen einer → Internationalen Organisation (z. B. der → NATO) durchführen; neben die Verantwortlichkeit der einzelnen Staaten tritt dann allerdings zusätzlich die Verantwortlichkeit dieser Organisation. Das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot bindet zudem ein → stabilisiertes De facto-Regime; auch dieses kann sowohl gegen das Gewaltverbot verstoßen als auch Opfer eines Verstoßes werden. Nichts anderes gilt grundsätzlich für den failed state (→ Staatsgewalt), da dessen → Völkerrechtssubjektivität weiterhin besteht. Allerdings ist bei einer vom Territorium des failed state ausgehenden militärischen Aktion genau zu differenzieren, welche Gruppierung die Maßnahme zu verantworten hat – die noch residual vorhandenen staatlichen Einheiten oder organisierte nicht-staatliche Einheiten (Warlords). Nur für erstere ist die Zurechnung ihres Handelns zum (gescheiterten) Staat eindeutig. Bei Aufständischen, deren Rebellion letztlich erfolgreich durch Übernahme der Staatsgewalt oder Gründung eines eigenen Staates abgeschlossen wird, kommt es nach den Grundsätzen der → völkerrechtlichen Verantwortlichkeit zu einer „nachträglichen“ Zurechnung zu dem jeweiligen Staat (vgl. Art. 10 der GV-Res. 56/83 zur Staatenverantwortlichkeit).

Private (Personen und Organisationen) sind nicht Verpflichtete des universellen Gewaltverbotes. Das hat vor allem historische Gründe, da das (vorherige) Kriegsverbot an eine militärische Auseinandersetzung zwischen Staaten (Krieg) anknüpfte; die Handlungen Privater sind nur dann völkerrechtlich relevant, wenn sie einem Staat zugerechnet werden können. Die Zurechnung erfolgt grundsätzlich nach den Regeln der Staatenverantwortlichkeit (→ Verantwortlichkeit, völkerrechtliche). Im Nicaragua-Fall (Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, 14) hat der → IGH eine derartige Zurechnung unter der Voraussetzung vorgenommen, dass der Staat die „effektive Kontrolle“ über die Guerillakämpfer hatte. Angesichts der Terroranschläge vom 11.9.2001, die in ihrer Qualität durchaus einem militärischen staatlichen Angriff gleichkamen, ist zudem eine Zurechnung auf den Staat erfolgt, der den Terroristen einen „sicheren Hafen“ (safe haven) zur Vorbereitung ihrer Aktionen geboten oder ihnen nach den Gewaltmaßnahmen eine Rückzugsmöglichkeit und Unterschlupf gewährt hat. In diesem Fall sind die terroristischen Handlungen dem „Hafen-Staat“ zudem als → „bewaffneter Angriff“ zuzurechnen, so dass das → Recht zur Selbstverteidigung (Art. 51 UN-Ch.) des angegriffenen Staates ausgelöst wird. Die zunehmende Gewaltausübung im internationalen Bereich durch nichtstaatliche oder parastaatliche Organisationen, insbesondere durch Terrorgruppen, wirft vor dem Hintergrund der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten bei der Handlungszurechnung allerdings die Frage auf, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen auch Private als Verpflichtungsadressaten des universellen Gewaltverbotes in Betracht kommen sollten.

2. Anwendung/Androhung von Gewalt

Dem Begriff der Gewalt (force) kommt bei der Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs des Gewaltverbots eine zentrale Bedeutung zu. Die → Generalversammlung der Vereinten Nationen hat 1970 in der → Friendly Relations Declaration u. a. den Versuch unternommen, diesem Begriff klarere Konturen zu verleihen. Die Deklaration ist zwar rechtlich unverbindlich, spiegelt in Teilbereichen jedoch die Rechtsüberzeugung der Staaten wider. Neben der Friendly Relations Declaration kann auch die 1974 ebenfalls von der Generalversammlung verabschiedete Aggressionsdefinition (Definition of Aggression) als Auslegungshilfe für die Bestimmung des Anwendungsbereiches des Gewaltverbots herangezogen werde, obwohl diese Definition eigentlich den Begriff der Angriffshandlung (act of aggression) im Sinne von Art. 39 UN-Ch. näher bestimmen soll.

a) Beschränkung auf Waffengewalt

Nach den Erfahrungen aus der Zwischenkriegszeit hat man bei der Formulierung des Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. bewusst auf die Verwendung des Rechtsbegriffs „Krieg“ verzichtet, um einer Differenzierung zwischen „Krieg“ und „bewaffneter Repressalie“ von vornherein den Boden zu entziehen; das Verbot sollte jegliche Form der militärischen Gewaltanwendung in den zwischenstaatlichen Beziehungen verbieten. Erfasst werden von dem Verbot nicht nur sämtliche Formen von Waffengewalt in einem technischen Sinn, sondern auch bakteriologische, biologische und chemische Waffen.

b) Direkte/indirekte Gewalt

Der IGH hat im Nicaragua-Fall (ICJ Reports 1986, 14) neben der direkten Gewaltanwendung, die von in den jeweiligen Staat eingegliederten Einheiten vorgenommen wird, den Anwendungsbereich des Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. ausdrücklich auch auf Formen der indirekten Gewaltanwendung erstreckt, wie etwa die Entsendung von Banden, Gruppen, Söldnern oder Freischärlern, die in einem anderen Staat mit Waffengewalt agieren. Zudem kann die Unterstützung von Aufständischen durch eine direkte militärische oder logistische Hilfeleistung einen Verstoß gegen das Gewaltverbot darstellen, während die bloße Finanzierung die Schwelle zur Gewalt i. S. v. Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. noch nicht überschreiten soll (ICJ Reports 1986, 14/118 f.). Im Übrigen ist es nicht erforderlich, dass eine gewisse Gewaltintensität erreicht wird; selbst sog. measures short of war bzw. low intensity conflicts werden vom universellen Gewaltverbot erfasst.

c) Intervention auf Einladung

Äußerst umstritten in ihrer völkerrechtlichen Zulässigkeit ist die Intervention auf Einladung, bei der ein ausländischer Staat mit militärischen Mitteln auf Seiten der Regierung oder von Aufständischen in einen Bürgerkrieg eingreift. Liegt diesem Eingreifen ein ausdrückliches Ersuchen der Regierung zugrunde, dann ist darin kein Verstoß gegen das Gewaltverbot zu sehen, wie der IGH im Nicaragua-Fall (ICJ Reports 1986, 14/126) festgestellt hat. Die „legale“ Regierung ist nämlich befugt, anderen Staaten eine militärische Gewaltanwendung auf ihrem Staatsgebiet zu gestatten. Anders ist dies bei den Aufständischen, die nicht berechtigt sind, den Willen des betroffenen Staates auszudrücken und deshalb eigentlich einer gewaltsamen Intervention dritter Staaten nicht zustimmen können. Eine im Vordringen begriffene Ansicht geht allerdings davon aus, dass im Falle eines Bürgerkrieges auch die Einwilligung der Regierung nicht zum Ausschluss des Gewaltverbotes führt. Ob eine ausdrückliche Einwilligung vorliege, sei oftmals ebenso schwierig festzustellen wie die Qualifizierung einer bestehenden Regierung als „legal“. Angesichts derartiger Unklarheit käme es dann aber zu erheblicher Rechtsunsicherheit, die schon fast zu einer Art Dispositionsfreiheit einzelner Staaten über das universelle Gewaltverbot führe. Dies sei mit Sinn und Zweck dieses Verbotes nicht zu vereinbaren.

d) Androhung von Gewalt

Die Androhung von Gewalt ist der Anwendung von Gewalt gleichgestellt. Wird die Anwendung von militärischer Gewalt konkret in Aussicht gestellt, liegt also bereits ein Verstoß gegen das universelle Gewaltverbot vor. Dabei besteht die besondere Schwierigkeit darin, ggf. auch zu Zwecken der Abschreckung ergriffene allgemeine Rüstungsmaßnahmen von einer konkreten Androhung militärischer Gewaltanwendung abzugrenzen. Verallgemeinerungsfähige Abgrenzungskriterien sind nicht ersichtlich.

3. Problemfälle des Gewaltbegriffs

Dass Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. ausschließlich auf militärische Gewalt bezogen ist, wird immer wieder mit dem Argument bestritten, dass es auch andere Mittel der Einflussnahme auf einen Staat gibt, die in ihrer Wirkung nicht hinter der Anwendung militärischer Gewalt zurückbleiben.

a) Wirtschaftlicher/politischer Zwang

Die Frage, ob auch wirtschaftlicher oder politischer Zwang, der nicht mit militärischen Maßnahmen einhergeht (z. B. die Verhängung von → Wirtschaftssanktionen), dem universellen Gewaltverbot unterfällt, wird ganz überwiegend negativ beantwortet. Die h.M. folgert aus dem systematischen und teleologischen Kontext des Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch., dass allein bewaffnete Formen der Gewaltanwendung gemeint sein können. Zudem spricht die Entstehungsgeschichte gegen eine Einbeziehung wirtschaftlichen oder politischen Zwangs. Auch der IGH hat sich im Nicaragua-Fall indirekt gegen eine Ausweitung des Schutzbereiches auf wirtschaftliche Maßnahmen ausgesprochen, indem er diese Problematik nicht im Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen das Gewaltverbot erörterte (ICJ Reports 1986, 14/116). Zudem wird dieses Ergebnis durch die Friendly Relations Declaration (vom 24.10.1970) gestützt, die Formen wirtschaftlichen und politischen Zwangs nicht dem Gewaltverbot, sondern dem → Interventionsverbot zuordnet.

b) Nichtmilitärischer physischer Zwang

Diese Fallgruppe kann in sehr unterschiedlichen Konstellationen auftreten. Eine typische Situation ist das Herbeiführen einer verheerenden Überschwemmung in einem Staat (Unterliegerstaat) durch einen höher gelegenen Staat (Oberliegerstaat) durch das unkontrollierte Ablassen des Wassers aus einem Staudamm. Stellt man mit der h.M. allein auf das angewendete Mittel ab, dann fehlt es an dem Erfordernis militärischer Gewalt, so dass Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. nicht verletzt ist.

c) „Cyber attacks“

Ein gänzlich neues Bedrohungsszenario bilden Angriffe auf Computernetzwerke, wenn diese von staatlicher Seite initiiert und durchgeführt werden, um z. B. über E-Mails Computerviren in den Verteidigungsnetzwerken eines anderen Staates zu installieren und dessen militärische Infrastruktur dadurch auszuschalten, zumindest aber zu beeinträchtigen. Ganz überwiegend werden „cyber attacks“ bislang nicht als Anwendung militärischer Gewalt angesehen, weil sie nicht mit Waffen im herkömmlichen Verständnis ausgeführt werden. Doch zeigt gerade diese Fallgruppe, dass insb. neuartige technische Handlungsformen möglicherweise eine Anpassung des Begriffs der militärischen Gewalt erforderlich machen. Auch der Einsatz von Computerviren – oder die gezielte Herbeiführung einer Überschwemmungskatastrophe (s. o.) – lässt sich durchaus als Einsatz einer „Waffe“ bzw. als „militärische Maßnahme“ qualifizieren; er steht zumindest in der Intensität seiner Zerstörungskraft nicht hinter einem bewaffneten Angriff zurück. Damit wäre auch das Selbstverteidigungsrecht (Art. 51 UN-Ch.) des beeinträchtigten Staates aktiviert, so dass dieser ggf. mit militärischen Mitteln reagieren dürfte. Geht man diesen Schritt nicht, dann verstoßen insb. cyber attacks zwar gegen das → Interventionsverbot (Art. 2 Ziff. 1 UN-Ch.); die Möglichkeit des beeinträchtigten Staates zu → Gegenmaßnahmen sind jedoch von vornherein begrenzt, weil eine militärische Antwort völkerrechtlich nicht zulässig wäre.

4. Zwischenstaatliche Dimension

Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. stellt zudem klar, dass das universelle Gewaltverbot für die Normadressaten nur „in ihren internationalen Beziehungen“ zur Anwendung kommt. Es bedarf also stets eines grenzüberschreitenden Sachverhalts. Innerhalb der eigenen Grenzen (→ Staatsgebiet) kann sich der Staat hingegen auf das ihm zustehende (innerstaatliche) Gewaltmonopol berufen. Er kann auf diese Weise seine → Gebietshoheit auch mit militärischer Gewalt durchsetzen. Dasselbe gilt für das → stabilisierte De facto-Regime. Deshalb wird ein Bürgerkrieg, solange er nicht auf andere Staaten übergreift, nicht vom universellen Gewaltverbot erfasst.

5. Irrelevanz der Merkmale „territoriale Integrität“ und „politische Unabhängigkeit“

Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. verbietet die militärische Gewaltanwendung mit der Maßgabe, dass diese „gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates“ gerichtet „oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbar“ ist. Bei einem unbefangenen Wortlautverständnis lassen sich diese Kriterien durchaus als tatbestandliche Einschränkungen des Gewaltverbotes deuten. Diesem Verständnis widersprechen jedoch der historische Entstehungszusammenhang sowie Sinn und Zweck des Gewaltverbotes: Die Einfügung dieser Textpassage geht nämlich auf einen Vorschlag kleiner und mittlerer Staaten auf der Konferenz von San Francisco zurück, die sich davon eine klarstellende Wirkung versprachen, da es sich bei der territorialen Integrität und der politischen Unabhängigkeit um besonders schutzbedürftige Ausprägungen der staatlichen Souveränität handelt. Eine Ausgrenzung von mit einer anderen Absicht verbundener militärischer Gewaltanwendung aus dem Verbotstatbestand war hingegen nicht beabsichtigt. Das ergibt sich schon aus der nachfolgenden Formulierung „oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt“. Zu den „Zielen der Vereinten Nationen“ gehört insb. das Gebot der → friedlichen Streitbeilegung (Art. 1 Ziff. 1, Art. 2 Ziff. 3, Kap. VI UN-Ch.), das durch jede Form militärischer Gewaltanwendung konterkariert wird.

IV. Ausnahmen

Nach Maßgabe der UN-Charta bilden Zwangsmaßnahmen des → Sicherheitsrates nach Kapitel VII UN-Ch. (→ System kollektiver Sicherheit) sowie Maßnahmen individueller und kollektiver → Selbstverteidigung (Art. 51 UN-Ch.) die ausdrücklichen Ausnahmen vom universellen Gewaltverbot. Die „Feindstaatenklauseln“ (Art. 53 und Art. 107 UN-Ch.), welche die dritte Ausnahme vom Gewaltverbot darstellten, sind durch den Abschluss von Friedensverträgen nach dem Zweiten Weltkrieg und die Aufnahme der ehemaligen Feindstaaten in die UNO rechtlich obsolet geworden.

Ob darüber hinaus weitere Ausnahmen vom Gewaltverbot bzw. Rechtfertigungsgründe für die Androhung und Anwendung militärischer Gewalt bestehen, ist äußerst umstritten. Diskutiert wird dies insb. für die → humanitäre Intervention. Unklar ist die Rechtslage zudem bei der Rettung eigener Staatsangehöriger im Ausland. In dieser Konstellation entsendet ein Staat militärische Einheiten zu einem gezielten, punktuellen Einsatz auf fremdes Staatsgebiet, um sich dort befindende eigene Staatsangehörige – ggf. auch die Angehörigen befreundeter Staaten – aus einer gefährlichen, regelmäßig sogar lebensbedrohlichen Situation zu befreien. Das ist dann völkerrechtlich zulässig, wenn insoweit die ausdrückliche Einwilligung des von der Intervention betroffenen Staates vorliegt. Derartige Einsätze hat es bereits häufiger gegeben (z. B. Rettung deutscher und anderer Staatsangehöriger in Albanien durch die Bundeswehr im Rahmen der Operation Libelle 1997). Liegt keine Einwilligung vor, dann ist grundsätzlich von einem Verstoß gegen Art. 2 Ziff. 4 UN-Ch. auszugehen (wie bei der Aktion israelischer Militäreinheiten 1976 in Entebbe (Uganda), bei der Passagiere eines von Terroristen entführten Flugzeuges befreit wurden). Das Selbstverteidigungsrecht (Art. 51 UN-Ch.) scheidet als Rechtfertigungsgrund aus, da die Bedrohung eigener Staatsangehöriger im Ausland keinen bewaffneten Angriff gegen den intervenierenden Staat darstellt. Allerdings hat die Staatengemeinschaft solche offensichtlich der Rettung von Einzelpersonen dienenden Maßnahmen bislang weithin akzeptiert, also nicht den Vorwurf der Verletzung des universellen Gewaltverbotes erhoben. Mit diesem politischen Akzeptieren einer für alle einsehbaren militärischen Notwendigkeit geht jedoch noch nicht die Begründung eines neuen, im → Völkergewohnheitsrecht wurzelnden Rechtfertigungsgrundes einher. Dafür fehlt es insb. am nötigen Rechtsbindungswillen der Staaten. Außerdem wäre ein solcher Rechtfertigungsgrund in seinen inhaltlichen Anforderungen kaum zu präzisieren, wodurch die Gefahr des politischen Missbrauchs deutlich gesteigert würde.

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