Правовые и экономические модели деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства
- -
- 100%
- +
© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2010
* * *Предисловие
В современном мире с переходом к постиндустриальному развитию городов и территорий формируется новая парадигма развития, связывающая экономику и культуру, включая экономические, культурные, технологические и социальные аспекты развития на макро- и микроуровнях. Все чаще говорят о новой экономике, где не только знания и доступ к информации, но и креативность генерируют новую, исключительно ценную добавленную стоимость и становятся, таким образом, важнейшими фактором экономического роста. Креативность в данном контексте означает не только формирование новых идей, но и их инновационное применение в искусстве, культуре, науке и технологиях. В основе используемого сегодня понятия «креативная экономика» делается акцент именно на экономических (и шире – практических) аспектах креативности, т. е. процессах инновационного создания и продвижения на рынок креативных товаров и услуг. Новизна подхода заключается даже не в самом взаимодействии экономики и творчества, а в плотности такого взаимодействия[1]. Задача креативной экономики состоит в создании условий для «взрыва» инновационной, творческой деятельности и развития предпринимательской активности, для превращения идей в творческий продукт и обеспечении материального благополучия не только его создателей, но и страны в целом. При этом креативность лежит в основе и творческой, и предпринимательской деятельности.
Выполнение первого условия предполагает создание определенной творческой среды, в которой могли бы генерироваться новые идеи. Это в первую очередь содействие развитию социально-политической атмосферы, которая обеспечивала бы возможность свободы творчества и самовыражения, свободный доступ к информации и лучшим мировым практикам, культурное многообразие и инновационность. Социально-экономическая и культурная политика государства, направленная на создание таких условий, помогает не только увеличению количества людей, способных создавать новое, но повышению качества так называемого человеческого капитала.
Развитию предпринимательской активности в первую очередь способствует наличие правовых и экономических инструментов по обеспечению деятельности и финансовой устойчивости творческих бизнесов. Это не только налоговые льготы, но и создание условий для инвестиций в творческие бизнесы, в том числе со стороны государства.
В данных условиях многократно возрастает значение сферы культуры как ключевого фактора развития творческой среды городов и территорий и повышения их конкурентоспособности. Это требует повышения эффективности существующих культурных институтов и расширения спектра их деятельности, а также создания и развития новых форм предпринимательской активности, в частности, сектора креативных индустрий, показывающего во всем мире небывалые темпы роста.
Современные культурные институты включают не только традиционные государственные организации культуры (клубы, театры, библиотеки, музеи), но также субъекты творческого предпринимательства, «индустрии, производящие культурный продукт» (англ. cultural productive industries)[2]: художественные галереи, архитектурные бюро, дизайн- и мультимедиа-студии, креативные агентства, творческие группы и отдельные арт-персоны. Каждый из перечисленных субъектов сферы культуры использует определенную правовую и экономическую модель деятельности, имеющую специфику не только отраслевую, но и связанную с организационно-правовым и финансовым положением данного субъекта.
Появление новых производителей культурных продуктов способствует развитию конкуренции между государственными и негосударственными организациями культуры за спрос со стороны потребителей соответствующих услуг, за источники финансирования и основные двигатели экономического роста – трудовые ресурсы. Кроме того, благодаря проводимой в России реформе бюджетной сферы, предполагающей расширение организационно-правовых форм государственных учреждений и переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, повышается конкуренция внутри государственного сектора. Такая конкуренция между организациями в сфере культуры, а также сложные правовые и финансовые механизмы взаимодействия между ними требуют от менеджеров культуры дополнительных профессиональных компетенций.
Востребованными навыками современного менеджера культуры становятся: понимание современного контекста развития экономики и общества, способность осуществлять профессиональную деятельность в новых условиях и ориентироваться в правовых и экономических моделях ведения такой деятельности, способность проектировать такие модели и управлять ими, а также использовать различные правовые и экономические инструменты для повышения их устойчивости. Необходимость подготовки квалифицированных специалистов-практиков для органов управления (местных, региональных федеральных) в сфере культуры и для самих культурных институтов различных форм собственности определяет актуальность и перспективность данного учебного пособия с учетом запросов современного рынка.
Подготовка таких специалистов будет способствовать скорейшей адаптации сферы культуры к новым экономическим условиям.
Сегодня многие российские образовательные учреждения, занимающиеся подготовкой менеджеров в сфере культуры, ввели отдельные курсы, посвященные частным аспектам правовых и экономических вопросов, связанных с культурной деятельностью. Как правило, эти курсы сконцентрированы на деятельности только в государственном и / или некоммерческом секторах, не затрагивая коммерческий сектор, либо на работе организаций культуры отдельного профиля (кино, театры, библиотеки). Несмотря на то что вопросы экономики и права в процессе генерирования идеи, создания творческого продукта, его продвижения на рынок и получения экономического эффекта тесно переплетены, они, как правило, освещаются в различных курсах и дисциплинах, что затрудняет формирование целостного представления о специфике такого рода деятельности и препятствует практическому применению полученных знаний. Именно практический аспект связывает экономику и культуру в единое целое. В этой связи можно процитировать Фила Вуда[3]: «Творческие идеи хороши, но ими нельзя оплатить счета»[4]. Для этого необходимы люди, обладающие управленческими компетенциями.
Предлагаемое учебное пособие носит инновационный характер, поскольку его содержание нацелено на подготовку специалистов-практиков как для государственных, так и для негосударственных некоммерческих и коммерческих организаций, а также для менеджеров коллективов и отдельных творческих профессионалов с целью реализации творческой идеи в конкретный продукт или услугу. Читатели познакомятся не только с правовыми и экономическими основаниями, но и с различными организационными моделями культурной деятельности, а также получат набор инструментов для создания и управления ресурсами организации – материальными, финансовыми, трудовыми и интеллектуальными.
Пособие рассчитано на широкую аудиторию, включающую: студентов магистерского уровня, обучающихся по направлениям, связанным с менеджментом в сфере культуры, государственным (муниципальным) управлением сферой культуры и др.; слушателей курсов повышения квалификации, в том числе руководителей и сотрудников организаций культуры разных форм собственности; представителей органов власти и местного самоуправления, курирующих вопросы культуры; представителей творческих профессий, работающих самостоятельно или в командах по проектам; предпринимателей в сфере культуры и в области творческих инду-стрий, а также тех, кто планируют ими стать.
Глава 1
Государственное регулирование в сфере культуры и творческого предпринимательства
1.1 Административно-правовое регулирование в сфере культуры и творческого предпринимательства
1.1.1. Государственное регулирование. Понятие и сущность административно-правового регулирования
Государственное управление – сложный и многогранный процесс, направленный на осуществление государственной политики в различных сферах, реализуемой государственными органами, образующими механизм управления. Помимо государственных органов управления общей компетенции, отраслевых и функциональных органов управления в данном процессе участвуют органы управления различных организаций и предприятий, группы граждан и отдельные граждане, образуя единую функционирующую систему.
Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, поскольку регулирование – элемент управленческой деятельности, одна из ее функций. В простом смысле регулирование выражается в подчинении тех или иных действий определенному порядку. Фактически речь идет о разном удельном весе участия государства в процессе развития экономики и управления: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет[5]. Государственное регулирование в широком смысле представляет собой установление общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировку в зависимости от меняющихся условий. В узком смысле государственное регулирование – одна из функций государственного управления, направленная на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, их предпринимательской активности без вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Сегодня данная функция приоритетна в управлении не только экономикой, но и социально-культурной сферой, т. е. исполнительная власть, в государственно-управленческом понимании, в некоторых позициях отказывается от функции непосредственного управления, заменяя ее функцией регулирования, предоставляя относительную самостоятельность (в известных пределах).
Переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, требующий от организаций культуры использования многоканального финансирования для повышения финансовой устойчивости, развитие сектора творческих индустрий, приводит к возрастанию роли предпринимательства в деятельности как организаций культуры, так и отдельных творческих профессионалов. В связи с этим продолжаются изменения в институте административного права и в административно-правовом регулировании, предполагающие новые формы экономического и правового взаимодействия между участниками рынка.
Административно-правовое регулирование является частью общего государственно-правового регулирования. Основой правового регулирования служит нормативный аспект, т. е. разработка и юридическое закрепление (установление) норм и правил поведения людей и деятельности организаций. Юридические нормы должны быть социально обусловлены, системно организованы и практически реализованы. Качество нормативного аспекта правового регулирования зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы[6]. Реализация юридической нормы опирается на соответствующие организационные (государственные) структуры и обеспечивается их возможностями. Таким образом, административно-правовое регулирование есть деятельность государства по изданию юридических норм (правил), обязательных в исполнении, которая обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.
Рассматривая систему государственного управления, выделяют несколько подсистем, а именно институциональную, нормативную, коммуникативную и культурную подсистемы[7].
Основные элементы системы государственного управления в сфере культуры.
1. Государственные органы, определяющие и реализующие культурную, социальную и экономическую политику (институциональная подсистема).
2. Законодательные и нормативные акты, определяющие правовую основу деятельности в сфере культуры и предпринимательства в данной сфере, формы взаимоотношений и механизм правового регулирования и правовой ответственности участников отношений (нормативная подсистема).
3. Система формальных и неформальных связей и отношений между государственными органами управления и объектами управления (государственные, негосударственные, коммерческие и некоммерческие организации культуры, творческие коллективы и отдельные творческие профессионалы), общественное мнение (коммуникативная подсистема).
4. Культура и профессионализм субъектов управления (культурная подсистема).
В рамках данного курса важно рассмотреть два первых элемента государственной системы управления.
1.1.2. Государственные органы, определяющие и реализующие культурную, социальную и экономическую политику
Институциональная подсистема управления, в том числе в сфере культуры, подразделяется на органы управления:
– общей компетенции;
– отраслевые;
– организаций.
Значительное место в управлении сферой культуры принадлежит Правительству РФ. В соответствии со ст. 13–17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» правительство осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Кроме того, правительство реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
В сфере культуры Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия.
В сфере экономики, куда относится предпринимательство в сфере культуры, а также вопросы федеральной собственности, правительство обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.
Специализированное (отраслевое) государственное управление в сфере культуры осуществляет Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России). Структура управления сферой культуры неоднократно менялась. Последние изменения произошли в 2008 г., когда из сферы ведения были выведены средства массовой информации и массовых коммуникаций (телерадиовещание и др.).
В настоящее время данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет выработку государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав и нормативно-правовое регулирование (за исключением охраны культурного наследия и осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав).
Структурные подразделения Минкультуры России по основным направлениям деятельности министерства являются департаменты:
– современного искусства и международных культурных связей;
– кинематографии;
– культурного наследия;
– науки и образования;
– нормативно-правовой;
– экономики и финансов.
Кроме того, Минкультуры России выполняет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.
Минкультуры России уполномочено устанавливать своими нормативными актами:
1) перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и вывозу из Российской Федерации;
2) положение о национальном фильме и порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и исходных материалов кинолетописи;
3) порядок формирования, учета, сохранения и использования Музейного фонда, а также деятельности музеев в РФ;
4) правила и условия деятельности государственных, муниципальных и других архивов РФ;
5) нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, осуществляемой в соответствии со ст. 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
6) перечни документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерные номенклатуры дел и др.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального архивного агентства, а также Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия.
Федеральное архивное агентство, оказывая государственные услуги в архивном деле, организует:
– исполнение запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и свобод, оформление в установленном порядке архивных справок, направляемых в иностранные государства; – информационное обеспечение граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов архивного фонда РФ и других архивных документов, а также публикацию и экспертизу документов архивного фонда. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны культурного наследия, осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав.
Проблема управления сферой культуры заключается в том, что Минкультуры России руководит исключительно ведомственными учреждениями, в большинстве своем бюджетными. Это традиционные культурные институты – музеи, театры, библиотеки, клубно-досуговые учреждения и т. п. Негосударственный некоммерческий сектор, а тем более коммерческий, не попадают в поле зрения органов управления культурой и не задействованы в реализации культурной, социальной и экономической политики государства. И это происходит несмотря на то, что организации негосударственного сектора культуры и творческого предпринимательства по творческому потенциалу, разнообразию и качеству услуг не уступают государственным учреждениям, а по количеству занятых, по вкладу в экономику страны, по популярности (особенно среди молодежи) превосходят бюджетные учреждения.
1.1.3. Законодательные и нормативные акты, определяющие правовую основу деятельности в сфере культуры и культурного предпринимательства
Правовая система России исходит из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ и поэтому включает международные акты и действующее законодательство РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора[8].
Международные документы, регулирующие отношения в сфере культуры:
– соответствующие позиции Устава ООН (1945, ст. 1 п. 3, ст. 55, 57) и Устава ЮНЕСКО (1945, ст. 1), Всеобщей декларации прав человека (1948, ст. 22, 27), Конвенции о правах ребенка (1989, ст. 13, 31), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966, ст. 15);
– конвенции, декларации и рекомендации ЮНЕСКО (Конвенция Юнеско «Об охране всемирного и природного наследия» (1975);
– Европейская культурная конвенция Совета Европы (1991);
– Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Заключительный акт, п. 3. Сотрудничество и обмены в области культуры) и др.;
– Конвенции, соглашения и договоры по авторскому праву и интеллектуальной собственности:
• Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений;
• Всемирная конвенция об авторском праве;
• Женевская конвенция об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства;
• Мадридское соглашение о международной регистрации знаков;
• Международная конвенция по охране прав исполнителей, изготовителей фонограмм и вещательных организаций (Римская конвенция);
• Соглашение о сотрудничестве в области охраны авторского права и смежных прав стран СНГ;
• Конвенции об охране прав исполнителей, производителей фонограмм и вещательных организаций;
• Договор ВОИС по авторскому праву (ДАП, 20 декабря 1996 г.);
• Договор ВОИС по исполнениям и фонограммам (ДИФ, 1996);
• Соглашение о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности.
Согласно Всеобщей декларации прав человека, каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях[9]. Участие в культурной жизни является неотъемлемым правом каждого гражданина. Для поддержания человеческого достоинства необходимо широкое распространение культуры и образования среди всех людей на основе справедливости, свободы и мира[10]. Свободный доступ к культурным объектам и ценностям, которые по своему статусу являются достоянием всего человечества, должен быть гарантирован законами, устраняющими политические, экономические и таможенные барьеры.
В международных документах культурное сотрудничество, межкультурный диалог рассматриваются как залог справедливости и демократии, что является условием предотвращения международных и межэтнических конфликтов, насилия и войн. В соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (1954) культура обладает правом на международную защиту в ситуации войн и конфликтов.
Государства – участники международных соглашений, конвенций, пактов, касающихся культуры, признают свои обязанности в поддержке культуры со стороны государства, в обеспечении равенства возможностей и условий культурного развития граждан, в определении направлений, содержаний и формы государственной поддержки культуры с учетом национальных традиций, уровня политического и экономического развития общества.[11]
Действующее российское законодательство в сфере культуры и культурного предпринимательстваСтатья 44 Конституции РФ устанавливает основы государственной политики в области культуры. Нормы данной статьи закрепляют право каждого человека на свободу творчества, на участие в культурной жизни и пользование услугами учреждений культуры, на доступ к культурным ценностям. Реализация культурных прав граждан и исполнение конституционных обязанностей не могут осуществляться без активного участия государства и соответствующих органов и учреждений.
В Конституции РФ разграничиваются полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов в части регулирования культурной деятельности. Так, к ведению Российской Федерации относятся становление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития, правовое регулирование интеллектуальной собственности[12].
В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся охрана памятников истории и культуры и общие вопросы образования и культуры[13].
Указанные задачи решаются совместно в связи с необходимостью наиболее полного учета региональных условий и особенностей. Таким образом, обеспечивается культурная целостность России и самобытность регионов.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Признаваемое особой формой власти местное самоуправление обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий[14].
По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Так, в ст. 71 дан исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Непосредственное отношение к культуре в широком, не отраслевом смысле имеют законы о гербе, флаге, гимне России (ст. 70).