Öffentliches Recht im Überblick

Staats-, Europa- und Verwaltungsrecht

für Bachelor und Staatsexamen

von

Volker M. Haug

3., neu bearbeitete und erweiterte Auflage

www.cfmueller.de

Öffentliches Recht im Überblick › Autor

Ministerialrat a.D. Prof. Dr. iur. Volker M. Haug ist seit 2019 Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg. Außerdem lehrt er seit 2003 als Honorarprofessor an der Universität Stuttgart und ist als Prüfer in beiden juristischen Staatsprüfungen tätig. Vor dem Wechsel nach Ludwigsburg war er viele Jahre mit verschiedenen Leitungsfunktionen baden-württembergischer Ministerien und mit dem Aufbau der rechtswissenschaftlichen Abteilung an der Universität Stuttgart betraut. Seine Forschungsschwerpunkte liegen vor allem in den politiknahen Gebieten des Öffentlichen Rechts (Parlaments-, Gesetzgebungs-, Partizipations- und Föderalismusrecht) sowie im Hochschul-, Medien- und Internetrecht. Zu seinen Publikationen und Herausgeberschaften zählen die Lehrbücher „Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht“ und „Grundwissen Internetrecht“ sowie der Kommentar zur Landesverfassung von Baden-Württemberg und das Praxis-Handbuch „Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg“. Bibliografische

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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

ISBN 978-3-8114-9289-9

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Telefax: +49 6221 1859 598

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Vorwort

Dieses juristische Lehrbuch möchte alle Studierenden ansprechen, die bislang noch nicht näher mit „Jura“ in Berührung gekommen sind, sich nun aber mit dem Öffentlichen Recht (zum Begriff siehe Seite 6 f.) – beschäftigen wollen oder müssen. So wendet sich dieses Buch insbesondere an alle Studierenden nichtjuristischer Studiengänge (Bachelor oder Master) – z.B. in den Wirtschafts-, Politik-, Sozial-, Planungs- oder Ingenieurwissenschaften –, die öffentlich-rechtliche Inhalte haben. Genauso eignet es sich für Anfängerinnen und Anfänger im klassischen Jura-Studium, die einen verständlichen Einstieg in das Öffentliche Recht suchen. In beiden Fällen gilt: Wer (noch) nicht juristisch-fachlich sozialisiert ist, ist hier richtig.

Denn die ebenso zahlreichen wie guten „normalen“ Jura-Lehrbücher im öffentlichen Recht bilden bereits die hohe Komplexität des Faches ab, indem sie entweder sehr umfangreich, sehr anspruchsvoll oder aber auf viele Teilgebiets-Bücher aufgeteilt sind. Demgegenüber fristet das Angebot an eingängiger Einstiegs- und Überblicksliteratur – ohne deswegen oberflächlich oder völlig trivial zu sein – ein stiefmütterliches Schattendasein. Dem möchte ich mit diesem Buch entgegenwirken. Hier werden alle wichtigen Teilgebiete des Öffentlichen Rechts – vom Europarecht über das Staatsrecht bis hin zum Verwaltungsrecht – quasi aus einer Gesamtperspektive dargestellt. Dabei versuche ich, in einer möglichst „unjuristischen“ Sprache die Grundlinien und großen Zusammenhänge zu erläutern, ohne mich in juristische Fachdetails zu verlieren oder Vollständigkeit zu erreichen. Im Vordergrund steht daher ein Überblickscharakter, ergänzt durch die Darstellung ausgewählter, besonders relevanter Problemstellungen. Aus meiner mittlerweile über 25jährigen Lehrerfahrung ist mir auch bekannt, dass grafische und tabellarische Darstellungen das Verständnis oft mehr erleichtern, als lange Erläuterungstexte. Deshalb enthält dieses Buch – jedenfalls für die Verhältnisse juristischer Literatur – ungewöhnliche viele optische Lernhilfen und Tabellen. Und für den Fall, dass jemand mehr wissen will, enthält (fast) jeder Abschnitt einen vertiefenden Literaturhinweis auf ein jeweils einschlägiges Teilgebiets-Lehrbuch aus der Reihe „Start ins Rechtsgebiet“ oder „Schwerpunkte“ und teilweise auch andere weiterführende Hinweise. Die nunmehr dritte Auflage führt diese bewährte Konzeption in erweiterter Form fort, so dass nun alle wichtigen Grundrechte in dieser Überblicksdarstellung erläutert werden.

Trotz aller Bemühungen ist nichts so gut, dass es nicht noch besser werden könnte. Egal, ob Sie wichtige Inhalte vermissen, ob Sie Ideen für eine bessere Darstellung haben oder ob Sie auch nur (unvermeidliche) Druck- und Schreibfehler entdecken – ich freue mich über jedes Feedback (mail@volkerhaug.de). Besonders bedanken möchte ich mich bei allen, die durch Hinweise, Diskussionen und Kritik zum Gelingen des Werkes beitragen haben. Ebenso danke ich Christian Lenz vom C.F. Müller Verlag für die gute Betreuung. Gewidmet ist dieses Buch – wie die Vorauflagen – meiner Mutter, die daran vermutlich bemängelt hätte, dass es keinen Spannungsbogen enthält. Dennoch (oder erst recht) wünsche ich allen, die mit diesem Buch arbeiten, eine gute Bewältigung des eventuellen „Kulturschocks“ bei ihrer ersten Begegnung mit dem (wie ich finde) sehr spannenden Fach „Recht“ und viel Erfolg im Studium!

Ludwigsburg, im Januar 2021 Volker M. Haug

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abbildungen

Einführung

I. Konzeption des Buches

1. Ziele

2. Inhalt und Aufbau

a) Europarecht (Kap. 1)

b) Staatsrecht (Kap. 2 und 3)

c) Verwaltungsrecht (Kap. 4 und 5)

II. Standort des Öffentlichen Rechts

1. Jura ist überall!

2. Struktur der Gesamtrechtsordnung

a) Abgrenzung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht

b) Zwischen- und überstaatliche Ebene

c) Nationale Ebene

d) Normenhierarchie

Erstes Kapitel Europarecht

I. Grundlagen der EU

1. Entstehungsgeschichte

a) Gründung der drei europäischen Gemeinschaften (1951–1957)

b) Vertrag von Maastricht (1992), insbesondere Gründung der Europäischen Union

c) Vertrag von Nizza (2001) und starke Erweiterung der Union

d) Vertrag von Lissabon (2007)

e) Zusammenfassende Übersicht

2. Grenzen des Integrationsprozesses

a) Brexit

b) Rechtsprechung des BVerfG

3. Rechtscharakter

4. Unionsbürgerschaft

5. Abgrenzung zum Europarat

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

a) Einzelne Ausprägungen

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

b) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt und Solidaritätsprinzip

c) Übrige Ziele

III. Organe der Union

1. Überblick

2. Europäisches Parlament

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Parlamentsrechtliche Eckpunkte

aa) Wahlrecht

bb) Abgeordnetenrecht

cc) Geschäftsordnung

c) Hauptfunktionen

aa) Rechtssetzungsfunktion

bb) Budgetfunktion

cc) Kreationsfunktion

dd) Kontrollfunktion

ee) Fazit

3. Europäischer Rat

4. (Minister-)Rat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Vorsitz

bb) Mehrheitserfordernisse

c) Hauptaufgaben

aa) Koordinierung

bb) Rechtssetzung

cc) Budget

dd) Organisation und Personal

ee) Kontrolle

ff) Außenvertretung

5. Kommission

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Hauptaufgaben

aa) Exekutivfunktionen

bb) „Hüterin der Verträge“ (Kontrolle)

cc) Rechtssetzung

dd) Außenvertretung

c) Regierungsähnlicher Charakter

6. Gerichtshof der Europäischen Union

a) Aufgabe und Struktur

aa) Begriff

bb) Instanzenzug

cc) Zuständigkeiten

dd) Besetzung

b) Verfahrensarten

7. Europäische Zentralbank

8. Rechnungshof

9. Problem Demokratiedefizit

IV. Unionsrecht

1. Kategorien des Unionsrechts

a) Primärrecht

aa) Inhalt

bb) Verfahren

cc) Wirkung

b) Sekundärrecht

aa) Inhalt

bb) Handlungsformen

(a) Verordnung

(b) Richtlinie

(c) Beschluss

cc) Verfahren

c) Tertiärrecht

2. Rechtssetzung

a) Kompetenzordnung

b) Verfahren

3. Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht

a) Vorrangstellung des Unionsrechts

b) Begründung des Unionsrechtsvorrangs

c) Problem der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

V. Grundfreiheiten

1. Allgemeine Grundsätze

a) Funktion

b) Anwendungsvoraussetzungen

aa) Markt- bzw. Wettbewerbsbezug

bb) Grenzüberschreitender Charakter

c) Schutzbereich

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Keine Bereichsausnahme

d) Eingriff

aa) Maßnahme eines Verpflichteten

bb) Diskriminierung

cc) Beschränkungsverbot

dd) Schutzpflichten

e) Rechtfertigung (Schranken)

f) Untersuchungsaufbau

g) Folgen bei einem Verstoß gegen eine Grundfreiheit

2. Warenverkehrsfreiheit

3. Personenverkehrsfreiheiten

a) Arbeitnehmerfreizügigkeit

b) Niederlassungsfreiheit

4. Dienstleistungsfreiheit

5. Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

a) Kapitalverkehrsfreiheit

b) Zahlungsverkehrsfreiheit

VI. Grundrechte-Charta

1. Historische Entwicklung

2. Wesentliche Inhalte

3. Anwendbarkeit

a) Vielfalt der Grundrechtskataloge

b) Anwendbarkeit der verschiedenen Grundrechtsordnungen

aa) Grundrechte-Charta und GG

(a) Durchführung des Unionsrechts ohne nationale Spielräume

(b) Durchführung des Unionsrechts mit nationalen Spielräumen

bb) EMRK

cc) Übersicht:

Zweites Kapitel Staatsordnung

I. System des Staatsrechts

II. Staatsziele

1. Überblick: Staatsstrukturprinzipien und Staatsprogrammsätze

2. Demokratieprinzip

a) Volkssouveränität

b) Politisch-kommunikative Freiheiten

c) Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

d) Legitimationsgrundlage der Staatsgewalt

e) Wehrhaftigkeit

3. Rechtsstaatsprinzip

a) Materieller Rechtsstaat

aa) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz:

bb) Rechtssicherheit:

b) Formeller Rechtsstaat

aa) Gewaltenteilung

bb) Gesetzmäßigkeitsprinzip

4. Föderalismusprinzip

a) Eigenstaatlichkeit der Länder

b) Bundestreue

5. Sozialstaatsprinzip

6. Republikprinzip

7. Staatsprogrammsätze

a) Umwelt- und Tierschutz

b) Europäische Integration

c) Gleichberechtigung

III. Verfassungsorgane

1. Die Staatsorganisation im Überblick

2. Bundestag

a) Bedeutung, Wahlrecht und Zusammensetzung

aa) Wahlrechtsgrundsätze

bb) Mandatsverteilung

cc) Diskontinuität

b) Arbeitsweise

aa) Binnenstruktur

bb) Stellung der Abgeordneten

cc) Beschlussfähigkeit und Geschäftsordnung

dd) Mehrheitsbegriffe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) Budget

cc) Kreation

dd) Kontrolle

3. Bundesrat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Verwaltungsdominanz und politische Instrumentalisierung

bb) Kontinuitätsprinzip

cc) Imperatives Mandat

dd) Gebot der einheitlichen Stimmabgabe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) EU-Angelegenheiten

cc) Verwaltung

4. Bundesregierung

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Bestellung und Abberufung

aa) Regelfall der Kanzlerwahl

bb) Konstruktives Misstrauensvotum als Sonderfall der Kanzlerwahl

cc) Ernennung der Bundesminister als Abschluss der Regierungsbildung

dd) Beendigung der Amtszeit der Regierung

c) Vertrauensfrage

aa) Grundprinzip

bb) Funktionen in der politischen Praxis:

(a) Unechte („auflösungsgerichtete“) Vertrauensfrage

(b) Vertrauensfrage als Disziplinierungsmittel

d) Arbeitsweise

aa) Regierungsprinzipien

(a) Kanzlerprinzip

(b) Kabinetts- oder Kollegialprinzip

(c) Ressortprinzip

bb) Koalitionsvertrag

e) Hauptfunktionen

5. Bundespräsident

a) Bedeutung

b) Wahl und Amtsverlust

c) Bindungen und eigene Spielräume

aa) Gegenzeichnungspflicht

bb) Verfassungsorgantreue

cc) Prüfungsrecht

d) Hauptfunktionen

aa) Staatsnotar

bb) Repräsentant

cc) Orientierungsgeber

dd) Krisenmanager

6. Bundesverfassungsgericht

a) Bedeutung

b) Zusammensetzung und Struktur

c) Verfahrensarten

7. Sonstige Verfassungsorgane

a) Gemeinsamer Ausschuss

b) Vermittlungsausschuss

c) Bundesversammlung

IV. Gesetzgebung

1. Gesetzgebungskompetenzen

a) Träger der Gesetzgebungskompetenzen

b) System und Arten der Gesetzgebungskompetenzen

aa) Länderkompetenzen

bb) Geschriebene Bundeskompetenzen

cc) Ungeschriebene Bundeskompetenzen

2. Gesetzgebungsverfahren

a) Einleitungsverfahren

b) Hauptverfahren

aa) Parlamentarisches Verfahren

bb) Bundesratsverfahren

cc) Vermittlungsverfahren

dd) Abschließende Befassung von Bundestag und Bundesrat

c) Schlussverfahren

V. Verwaltung

1. Kompetenzrechtliches Grundprinzip

2. Einzelformen des Gesetzesvollzugs

a) Vollzug von Landesgesetzen

b) Regelfall beim Vollzug von Bundesgesetzen

c) Ausnahmefälle beim Vollzug von Bundesgesetzen

aa) Durch die Länderverwaltung im Bundesauftrag

bb) Durch bundeseigene Verwaltung

d) Sonderfragen

VI. Rechtsprechung

1. Bedeutung

2. Verfassungsgerichtsbarkeit

3. Fachgerichtsbarkeiten

VII. Finanzordnung

1. Bedeutung

2. Ausgabenhoheit

3. Ertragshoheit und Finanzausgleich

4. Besteuerungshoheit

Drittes Kapitel Wertordnung

I. Überblick

1. System der Grundrechte

2. Objektives und subjektives Recht

a) Objektives Recht

b) Subjektives Recht

aa) Abwehrfunktion („status negativus“)

bb) Teilhabe- und Leistungsfunktion („status positivus“)

cc) Teilnahmefunktion („status activus“)

3. Verfassungsbeschwerde

a) Bedeutung

aa) Zulässigkeit

bb) Begründetheit

b) Zulässigkeitsvoraussetzungen

aa) Ordnungsgemäßer Antrag, Beteiligtenfähigkeit und Frist

bb) Tauglicher Beschwerdegegenstand

cc) Beschwerdebefugnis

dd) Rechtswegerschöpfung/Subsidiarität

c) Prüfungsschema

II. Grundrechtsträger und -verpflichtete

1. Das Grundrechtsverhältnis

a) Grundsatz des Bürger-Staats-Verhältnisses

b) Sonderfall der mittelbaren Drittwirkung unter Privatpersonen

aa) Keine unmittelbare Bindung von Privatpersonen an die Grundrechte

bb) Mittelbare Bindung von Privatpersonen

2. Grundrechtsträger (Grundrechtsberechtigung)

a) Natürliche Personen

b) Juristische Personen

aa) Juristische Person im verfassungsrechtlichen Sinn

bb) Inländischer Charakter

cc) Wesensmäßige Anwendbarkeit

3. Grundrechtsgebundene (Grundrechtsverpflichtung)

III. Einteilung und Anwendung der Grundrechte

1. Grundrechtsarten

2. Anwendungsfragen

a) Betroffenheit der nationalen Grundrechte

b) Grundrechtskonkurrenz

aa) Spezialitätsgrundsatz

bb) Parallele Geltung

3. Aufbau einer Grundrechtsprüfung

a) Anwendbarkeitsvoraussetzungen

b) Betroffenheit des Schutzbereichs

c) Eingriff

aa) Klassischer Eingriffsbegriff

bb) Moderner („kollateraler“) Eingriffsbegriff

d) Rechtfertigung

aa) Schranken bei Freiheits- und Justizgrundrechten

bb) Rechtfertigung bei Gleichheitsgrundrechten

e) Schranken-Schranke

f) Prüfungsschema

g) Differenzierung zwischen Rechtsgrundlage und Einzelfallanwendung

aa) Rechtsgrundlage des Eingriffs

bb) Konkrete Einzelfallanwendung

IV. Menschenwürde und Persönliche Freiheitsgrundrechte

1. Menschenwürde (Art. 1 GG)

a) Bedeutung

b) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personell

bb) Beispiele:

cc) Eingriffe

2. Freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Schrankentrias

c) Schranken-Schranke

3. Allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG)

a) Bedeutung

b) Fallgruppen

c) Abwägung durch die Sphärentheorie

4. Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Leben

bb) Körperliche Unversehrtheit

cc) Objektive Dimension

b) Eingriff und Rechtfertigung

5. Freiheit der Person und Freizügigkeit (Art. 2 II 2, 11 GG)

a) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Eingriff

b) Rechtfertigung

6. Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 4 GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

cc) Gewährleistungen

b) Eingriff und Rechtfertigung

7. Ehe, Familie und Kindererziehung (Art. 6 I-III, 7 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlicher Schutzbereich der Ehe

cc) Sachlicher Schutzbereich der Familie

dd) Sachlicher Schutzbereich des elterlichen Erziehungsrechts

b) Eingriff und Rechtfertigung

aa) Ehe und Familie

bb) Elterliches Erziehungsrecht

8. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)

a) Schutzbereich

aa) Sachlich

bb) Personell

b) Eingriff und Rechtfertigung

V. Politisch-kommunikative Freiheitsgrundrechte

1. Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Art. 5 I, II GG)

a) Schutzbereiche

aa) Personell

bb) Meinungsfreiheit

cc) Informationsfreiheit

dd) Medienfreiheiten (Presse, Rundfunk, Film)

b) Eingriffe und Rechtfertigung

aa) Schrankenregelung des Art. 5 II GG

(a) Allgemeine Gesetze

(b) Jugendschutz

(c) Ehrschutz

bb) Schranken-Schranken

(a) Wechselwirkungslehre

(b) Zensurverbot

2. Kunstfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

3. Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

4. Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Rechtfertigung

5. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Eingriff und Rechtfertigung