Praxisleitfaden Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG)

3) Durchsetzung

Es gibt verschiedene Mechanismen zur Durchsetzung internationaler Menschenrechte. Diese richten sich in erster Linie an Staaten, die durch diese Menschenrechte verpflichtet werden. Dennoch sind sie auch für das LkSG von einer gewissen Bedeutung, denn die Begründung des Regierungsentwurfs weist ausdrücklich darauf hin, dass die Normen, auf die das Gesetz in § 2 verweist, durch langjährige Spruchpraxis der Vertragsausschüsse der UN konkretisiert worden seien.35

Die Verfahren zur Durchsetzung und Kontrolle internationaler Menschenrechte können in vertragliche und außervertragliche Mechanismen eingeteilt werden.36 Außervertragliche Mechanismen betreffen Verfahren vor politischen Organen, in nicht klar geregelten Verfahren, die häufig von politischen und dipolimatischen Erwägungen geprägt sind.37 Hier von Interesse sind die vertraglichen Verfahren. Diese sind in den jeweiligen Verträgen betreffend die Menschenrechte verankert.

Es gibt zehn Vertragsausschüsse, die zur Durchsetzung der menschenrechtlichen Verträge auf Ebene der Vereinten Nationen etabliert worden sind.38 Zu ihnen gehören der UN-Menschenrechtsausschuss, der die Einhaltung des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte überwacht; der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, der die Einhaltung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte überwacht; der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes, der die UN-Kinderrechtskonvention und ihre 3 Zusatzprotokolle überwacht und der UN-Ausschuss gegen Folter, der die Umsetzung des UN-Übereinkommens gegen Folter überwacht.

Die Ausschüsse sind zusammengesetzt aus unabhängigen Experten, die ihre Tätigkeit nicht weisungsgebunden ausführen und nicht als Repräsentanten der Länder angesehen werden, aus denen sie stammen bzw. die sie für ihre Position nominiert haben.39

Die Ausgestaltung der Überwachung und Kontrolle durch die Vertragsausschüsse hängt von den jeweiligen Verträgen ab. Grundsätzlich sind zwingende Mechanismen und freiwillige Mechanismen zu unterscheiden. Die zwingenden Mechanismen erkennt der Staat mit der Unterzeichnung des betreffenden Vertrages an; ein Staat kann also nicht den Vertrag unterzeichnen, ohne sich gleichzeitig dem Kontrollmechanismus zu unterwerfen. Dagegen sind freiwillige Mechanismen in (Fakultativ-)-Protokollen zu den jeweiligen Verträgen enthalten. Hier bleibt es dem Staat überlassen, ob er sich diesem Mechanismus unterwerfen will.

Ein häufiger zwingender Kontrollmechanismus sind Berichtspflichten.40 Staaten müssen regelmäßig (zumeist im Abstand von vier Jahren) darüber berichten, wie sie den Verpflichtungen nachkommen, die sich aus dem jeweiligen Vertrag ergeben. Der Vertragsausschuss prüft den Bericht und gibt gegenüber dem Staat Empfehlungen ab. Dabei greift er auch auf andere Informationen zurück, beispielsweise auf Berichte von Nichtregierungsorganisationen, die ebenfalls Berichte über die Situation in dem entsprechenden Land erstellen („shadow reports“).

Als freiwillige Kontrollmechanismen sehen viele Verträge die Möglichkeit einer individuellen Beschwerde bei dem jeweiligen Ausschuss vor. Dabei räumen Staaten Einzelpersonen die Möglichkeit ein, eine Beschwerde wegen der (angeblichen Verletzung von Rechten, die ihnen nach dem jeweiligen Vertrag zustehen, bei dem jeweiligen Auschuss einzulegen, der dann nach einem festgelegten Verfahren eine Entscheidung trifft.

Ein weiterer Mechanismus, der zur Klarstellung des Inhalts und der Reichweite bestimmte Rechte beitragen kann, sind die „Special Procedures“ des Menschenrechtsrats der Vereinten Nationen. Der Menschenrechtsrat hat die Möglichkeit, unabhängige Experten als Berichterstatter zu bestimmten Themen zu benennen. Das Mandat der Berichterstatter betrifft entweder die menschenrechtliche Situation in einzelnen Ländern oder ein bestimmtes Thema. Die Berichterstatter veröffentlichen dann Berichte, in denen Informationen gesammelt dargestellt werden. Beispiele sind der Sonderberichterstatter über das Recht zur Entwicklung oder der Sonderberichterstatter über das Recht auf Nahrung.

Für die Interpretation von Übereinkommen betreffend Arbeitsstandards spielen die Mechanismen der ILO zur Überwachung der Einhaltung von ILO-Abkommen eine wichtige Rolle. Die ILO entwickelt Übereinkommen und Empfehlungen. Übereinkommen sind nach Ratifizierung durch die Mitgliedsstaaten für diese rechtlich bindend; Empfehlungen können nicht ratifiziert werden, sondern enthalten Hinweise bezüglich der Gesetzgebung, politischer Maßnahmen und Praxis.41 Übereinkommen werden im Wesentlichen von der Konferenz, einem der Organe der ILO entwickelt, das aus Vertretern der Mitgliedsstaaten zusammengesetzt ist (Art. 2 1 a) der ILO-Verfassung).

Staaten informieren die ILO, wenn sie ein Übereinkommen ratifiziert haben (Art. 19 Abs. 5 d) der ILO-Verfassung). Die Ratifikation bringt die Verpflichtung mit sich, Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Inhalte des Übereinkommens wirksam werden (Art. 19 Abs. 5 der ILO-Verfassung); dies umfasst insbesondere die Umsetzung in nationales Recht. Sie sind darüber hinaus verpflichtet, gegenüber der ILO jährlich zu berichten, welche Maßnahmen sie zur Umsetzung des Übereinkommens getroffen haben (Art. 22 der ILO-Verfassung). Der Berichtszeitraum ist abhängig von dem Übereinkommen, um das es geht. Bei besonders wichtigen Übereinkommen, beispielsweise betreffend Kinderarbeit, beträgt er drei Jahre. Die Prüfung dieser Berichte ist dem Sachverständigenausschuss für die Anwendung von Übereinkommen und Empfehlungen (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations) übertragen. Dieser hat 20 Mitglieder, die in der Regel hoch anerkannte Juristen sind. Der Sachverständigenausschuss erstellt einen jährlichen Berichte, der auf der Webseite der ILO veröffentlicht wird. Diese Bericht enthält Stellungnahmen zu Themen, die aus Sicht des Ausschusses von allgemeinem Interesse sind. Vor allem aber besteht er aus Anmerkungen zur Praxis der Umsetzung von Übereinkommen in bestimmten Staaten.

Darüber hinaus gibt es Ausschüsse, die sich mit individuellen Beschwerden befassen. Einer davon ist der Ausschuss für die Vereinigungsfreiheit (Governing Body Committee on Freedom of Association). Verbände, die Arbeitgeber oder Arbeitnehmer vertreten, können dort Beschwerden bezüglich Verletzungen der Vereinigungsfreiheit einlegen. Der Ausschuss prüft dann den Fall und informiert den „Governing Body“ der ILO über seine Auffassung. Der Governing Body ist eines der Organe der ILO. Er ist aus Vertretern von Regierungen der Mitgliedsstaaten sowie Arbeitnehmer und Arbeitgebervertretern zusammengesetzt (Art. 2 i.V.m. Art. 7 der ILO-Verfassung).

4) Menschenrechte der ersten, zweiten und dritten Generation

In der Debatte um Menschenrechte wird häufig zwischen Menschenrechten erster, zweiter und dritter Generation unterschieden. Als Menschenrechte der ersten Generation gelten dabei Freiheitsrechte oder Abwehrrechte gegen den Staat; Menschenrechte der zweiten Generation sind in dieser Terminologie ökonomische und soziale Rechte, die Gewährleistungspflichten oder positive Pflichten des Staates beinhalten. Rechte der dritten Generation sind komplexe zusammengesetzte Rechte wie das Recht auf eine saubere Umwelt oder das Recht auf Frieden.42

Diese Terminologie ist insofern irreführend, als sie eine zeitliche Abfolge suggeriert, die es in dieser Form nicht gibt. Vor allem die Debatte über die Rechte der ersten und zweiten Generation erfolgte parallel und der „Zivilpakt“ und der „Sozialpakt“ der UN wurden im gleichen Jahr verabschiedet. Dennoch ist die Unterscheidung griffig und trägt dazu bei, grundsätzliche Unterschiede zwischen verschiedenen Kategorien von Rechten deutlich zu machen.

Die bürgerlichen Freiheitsrechte der ersten Generation sind unmittelbar umsetzbar und können rechtlich durchgesetzt werden. Staaten erfüllen ihre Pflicht, indem sie rechtswidrige Eingriffe in die Rechte unterlassen. Dagegen sind wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte nicht ohne weiteres einklagbar; denn ihre Umsetzung hängt in vielen Fällen davon ab, ob Ressourcen vorhanden sind und bzw. wie diese verteilt werden.43 Staaten trifft daher eine Pflicht zur fortschreitenden Verwirklichung („progressive realisation“) dieser Rechte (vgl. Art. 2 Abs. 1 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte- jeder Staat verpflichtet sich, Maßnahmen zu treffen (..), um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen“).

14 Bingham, The Rule of Law, S. 56. 15 Lesaffer, Vienna and the Abolition of Slave Trade, Oxford Public International Law https://opil.ouplaw.com/page/498#:~:text=But%20on%208%20February%201815,in%20%27all%20civilised%20nations%27. 16 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 12. 17 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 10. 18 Tomuschat, Human Rights, S. 17. 19 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 13. 20 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 13. 21 Bates, History, in: Moeckli/Shah/Sivakumaran, International Human Rights Law, S. 30. 22 Tomuschat, Human Rights, 21. 23 Shaw, International Law, S. 23; Crawford, Brownlie’s Principles of International Law, S. 635. 24 Kaelble, Massenarmut, soziale Ausgrenzung, Ungleichheit: Die soziale Frage, in: Welt- und Kulturgeschichte, S. 487. 25 Teil XIII – Arbeit – Abschnitt 1 – Organisation der Arbeit. 26 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 33. 27 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 34. 28 Tomuschat, Human Rights, S. 23. 29 Schabas, The European Convention on Human Rights, S. 1. 30 Banteakas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 16. 31 Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights, S. 39. 32 Chinkin, in: International Human Rights Law, S. 106. 33 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 15. 34 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 6; Schabbas, The European Convention on Human Rights, S. 1. 35 BT-Drucksache 19/286649, S. 34. 36 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 232. 37 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 232. 38 Schabas, Nowak’s CCPR Commentary, S. 838. 39 Schabas, Nowak’s CCPR Commentary, S. 838. 40 Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz, S. 369. 41 ILO, Handbook of procedures, S. 3. 42 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz, S. 36. 43 Bantekas/Oette, International Human Rights Law and Practice, S. 400.

IV) Die Debatte über Wirtschaft und Menschenrechte

Nach herrschender Auffassung sind Unternehmen keine direkten Träger menschenrechtlicher Pflichten. Menschenrechte wurden historisch gegen die Ausübung staatlicher Gewalt erkämpft; daraus resultiert ein Fokus auf eine Verpflichtung des Staates aus den Menschenrechten.44 Im internationalen öffentlichen Recht (Völkerrecht) gelten Unternehmen nicht als Rechtssubjekte. Sie sind daher weder aus internationalen Verträgen direkt verpflichtet, noch gilt für sie das völkerrechtliche zwingende Recht45, zu dem Teilbereiche der internationalen Menschenrechte wie das Folterverbot, das Verbot von Diskriminierung aufgrund der Rasse oder das Verbot der Sklaverei zählen.46 Menschenrechtliche Verträge sind traditionell von Staaten als Katalog staatlicher Pflichten verfasst und das entsprechende Kontrollsystem auf die hergebrachten Regeln staatlicher Verantwortung abgestimmt.47

Allerdings sind viele transnationale Unternehmen einflussreiche „global players“. Der Jahresumsatz einiger dieser Unternehmen geht oft über das Bruttoinlandsprodukt der meisten Staaten hinaus und ihre Wirtschaftskraft versetzt sie in die Lage, innerstaatliche politische Entscheidungen zu beeinflussen.48 Große Unternehmen beeinflussen in erheblichem Umfang internationale Regeln über den Handel, Investitionen oder Telekommunikation.49 Hieraus wird teilweise hergeleitet, dass mit dem großen Einfluss auch die entsprechende Verantwortung korrespondieren müsse.50 Es komme nicht in erster Linie darauf an, wer aus den Menschenrechten verpflichtet sei, sondern darauf, dass die Menschenrechte für alle Menschen jederzeit gewährleistet werden müssten.51 Darüber hinaus sei es widersprüchlich, dass Unternehmen beispielsweise nach der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zwar Träger von Menschenrechten – und damit Opfer von Menschenrechtsverletzungen – sein könnten,52 aber umgekehrt nicht aus den Menschenrechten verpflichtet sein sollten.53 Auch gebe es Fälle, in denen nicht-staatliche Akteure aus Normen des internationalen Rechts verpflichtet seien. Dies gelte beispielsweise bei Piraterie oder, wie der Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien im Fall Karadzic entschieden habe, bei bestimmten Verstößen gegen die Genfer Konventionen.54

Trotz dieser Argumente geht die herrschende Meinung weiterhin davon aus, dass Unternehmen nicht direkt aus den international anerkannten Menschenrechten verpflichtet werden. Die Frage der direkten Verpflichtung ist aber zu unterscheiden von indirekten Pflichten. Dabei geht es um Pflichten, die Staaten Unternehmen oder anderen nichtstaatlichen Akteuren auferlegen, um ihren eigenen Verpflichtungen nach internationalem Recht gerecht zu werden. Es ist anerkannt, dass dies möglich ist.55 Einige Autoren vertreten sogar die Auffassung, dass Staaten aufgrund ihrer Bindung an menschenrechtliche Verträge verpflichtet sein können, entsprechende Gesetze zu erlassen.56

Die Diskussion über derartige gesetzliche Vorschriften zur Regulierung menschenrechtlicher Pflichten von Unternehmen im weiteren Sinne reicht bis in die siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts zurück.57

In einigen westlichen Demokratien gab es Befürchtungen, der Einfluss transnationaler Unternehmen auf die Wirtschaft könne überhandnehmen.58 Die International Confederation of Free Trade Unions bemühte sich, die ILO zu bewegen, den sozialen Folgen der Aktivitäten transnationaler Unternehmen mehr Aufmerksamkeit zu schenken.59 Der Versuch der US-amerikanischen International Telephone and Telegraph Company (ITT), mithilfe der CIA die Wahl Salvador Allendes zu verhindern bzw. einen Staatstreich in Chile zu initiieren60 rief öffentliche Empörung hervor und war ein Schlaglicht auf die politische Dimension transnationaler Unternehmen.

Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (UN Economic and Social Council) verabschiedete 1972 eine Resolution, in der er den Generalsekretär der Vereinten Nationen aufforderte, eine Gruppe anerkannter Personen („eminent persons“) zu ernennen, um die Rolle multinationaler Konzerne im internationalen Recht und ihren Einfluss auf den Entwicklungsprozess von den Ländern zu analysieren.61 Die Gruppe veröffentlichte einen Bericht, in dem sie die Schaffung einer Kommission empfahl, die sich mit den Aktivitäten transnationaler Unternehmen befassen sollte. Aufgrund dieser Empfehlung wurden das „Center on Transnational Corporations“ (UNCTC) und die „Commission on Transnational Corporations“ gegründet. Dieses hatte unter anderem die Aufgabe, ein Regelwerk für das Verhalten transnationaler Unternehmen zu entwickeln.62 Das UNCTC verfasste in den Jahren 198363, 1988 und 1993 drei Entwürfe für einen „Code of Conduct“; alle sahen vor, dass die Pflichten, die sich aus dem internationalen Recht der Menschenrechte ergeben, auf Unternehmen anwendbar sein sollten.64 Diese Entwürfe stießen auf großen Widerstand aus Wirtschaftskreisen.65 Gleichzeitig bewirkte die Hinwendung zum Glauben an die freien Kräfte des Marktes, insbesondere in den USA unter Reagan, dass die politische Unterstützung für das Projekt bindender menschenrechtlicher Pflichten für Unternehmen schwand. Auch einige der sich entwickelnden Länder legten ihr Augenmerk in der Schuldenkrise der 80er Jahre eher darauf, ausländische Direktinvestitionen anzuziehen als Unternehmen zusätzliche Pflichten aufzubürden.66 1992 wurde das UNTCT abgeschafft.

Trotz des schlussendlichen Scheiterns des verbindlichen Code of Conduct hatten die Entwürfe, die das UNTCT verfasste, und die Analysen der Konsequenzen des Verhaltens transnationaler Unternehmen großen Einfluss auf die Diskussion über Ausgestaltung menschenrechtlicher Pflichten (oder Verhaltensrichtlinien) von Unternehmen.

Auch andere Richtlinien und Empfehlungen wurden in den 70er Jahren aufgrund eines gestiegenen Bewusstseins für die sozialen Folgen wirtschaftlichen Handelns verabschiedet. Die International Chamber of Commerce veröffentlichte 1972 erstmals die ICC Guidelines for international Investment; die OECD publizierte 1976 ihre „Guidelines on Multi-national Enterprises“ und die ILO verabschiedete 1977.die „Declaration of Principles Concerning Multi-national Enterprises and Social Policy“.

Trotz des Scheiterns des verbindlichen „Code of Conduct“ bekamen Bestrebungen, die sozialen Folgen wirtschaftlichen Handelns – vor allem großer Unternehmen – zu regulieren, in den 90er Jahren erneut Aufwind. Ein Schlüsselereignis war dabei die Hinrichtung des nigerianischen Journalisten Ken Saro Wiwa und acht weiterer Personen aus seinem Umfeld und die Rolle, die Royal Dutch Shell nach Meinung vieler Beobachter dabei spielte. Saro Wiwa stammte aus dem Volk der Ogoni, das im Nigerdelta ansässig ist. Shell und andere internationale Unternehmen fördern seit den 50er Jahren Öl im Nigerdelta; dies hat dort zu erheblichen Umweltschäden geführt und beeinträchtigt die Lebensgrundlagen der Anwohner. Saro Wiwa war der Kopf einer Bewegung, die sich dafür einsetzte, die Unternehmen für die Schäden verantwortlich zu machen und die Bewohner des Nigerdeltas an den Einnahmen aus der Ölförderung zu beteiligen, des „Movement for the Survival of the Ogoni People (MOSOP)“. Die nigerianischen Behörden versuchten, MOSOP zu unterdrücken. Es kam zu gewaltsamen Konflikten; Saro Wiwa wurde verhaftet, in einem Schauprozess zum Tode verurteilt und trotz internationaler Proteste hingerichtet. Zahlreiche Kritiker, darunter große internationale Menschenrechtsorganisationen warfen Royal Dutch Shell vor, für die Eskalation und die Hinrichtung der MOSOP-Angehörigen mitverantwortlich zu sein. Royal Dutch Shell habe die nigerianischen Behörden angehalten, gegen die Proteste vorzugehen und sie dabei logistisch unterstützt.67 Die Witwe Saro Wiwas, Esther Kiobel, initiierte Klageverfahren gegen Royal Dutch Shell in den USA und später auch in den Niederlanden, die zum Teil noch andauern.