Praxisleitfaden Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG)

3) Der UK Modern Slavery Act

Der „UK Modern Slavery Act“ gehört im Wesentlichen zu den Gesetzen, die zum Schutz vor Menschenrechten durch die Erhöhung von Transparenz und die Information von Verbrauchern beitragen sollen. Verbraucher und Nichtregierunsorganisationen sollen in die Lage versetzt werden, Druck auf Unternehmen auszuüben, damit diese effektive Maßnahmen gegen moderne Sklaverei und Menschenhandel ergreifen.94 Er verpflichtet bestimmte Unternehmen, über die Risiken moderner Sklaverei in ihren Lieferketten zu berichten und die Maßnahmen zu beschreiben, die sie ergreifen, um diese Risiken abzumildern bzw. moderne Sklaverei zu verhindern.

Darüber hinaus führt das Gesetz jedoch auch die Straftatbestände Menschenhandel, Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit ein. Des Weiteren enthält es Regelungen zur Einziehung von Vermögenswerten bestimmter Straftäter, zum Umgang mit Opfern moderner Sklaverei, zur Zuständigkeit bei Straftaten auf See und zur Schaffung des Amtes eines Anti-Sklaverei-Kommissars.

Seine Verabschiedung diente damit auch der Umsetzung internationaler Verpflichtungen95 nach der „Council of European Convention on Action against Trafficking in Human Beings“, nach der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05. April 2011 zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer (2011/36/EU) sowie des Palermo Protokolls.96 Die Einführung spezifischer Delikte, die Sklaverei und Leibeigenschaft unter Strafe stellen, war auch eine Reaktion auf das Urteil des EGMR im Fall C. N. gegen das Vereinigte Königreich, in dem der Gerichtshof geurteilt hatte, dass die Gesetze im Vereinigten Königreich keinen hinreichenden strafrechtlichen Schutz gegen Verletzungen des Verbots von Sklaverei und Zwangsarbeit nach Art. 4 EMRK boten.97

Dementsprechend verweist Section 1 Abs. 2 des UK Modern Slavery Acts hinsichtlich der Definition der Begriffe Sklaverei und Leibeigenschaft auf Art. 4 EMRK. Nach Section 1 Abs. 1 macht sich strafbar, wer eine andere Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft hält, unter Umständen, unter denen der Täter wusste oder wissen musste, dass die andere Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten wird. Bei der Beurteilung, ob eine Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten wird, kommt es auf alle Umstände des Einzelfalles an (Abs. 3). Das Gesetz nennt beispielhaft den Umstand, dass es sich bei der betroffenen Person um ein Kind handelt, ihre familiären Verbindungen und jede physische oder geistige Krankheit, die sie verletzlicher als andere Personen machen.

Ein weiteres Kerndelikt des UK Modern Slavery Act ist das des Menschenhandels („human trafficking“). Die Straftat des Menschenhandels begeht, wer eine Reise einer anderen Person arrangiert oder durchführt, um die Ausbeutung dieser Person zu ermöglichen. Diese Definition unterscheidet sich von den Definitionen des Palermo Protokolls und der EU-Anti-Menschenhandel-Richtlinie insofern, als die Letztgenannten das Erfordernis der „Reise“ nicht nennen (siehe unten S. 64). Die britische Regierung ging jedoch davon aus, dass das Erfordernis der Reise im Palermo-Protokoll impliziert sei.98 Eine unabhängige Überprüfung des Gesetzes und seiner Umsetzung, die die Regierung in Auftrag gegeben hatte, kam zu dem Ergebnis, dass die Definition des Menschenhandels angepasst werden sollte.99

Der für Zwecke dieses Buches wichtigste Bereich ist die Berichtspflicht: Section 54 des UK Modern Slavery Acts verpflichtet Unternehmen einer bestimmten Größe, ein „modern slavery statement“ betreffend die Risiken von Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich oder ihrer Lieferkette zu veröffentlichen. Öffentliche Stellen oder Behörden sind also nicht berichtspflichtig. Dies wird häufig kritisiert.100

Zur Erstellung eines Modern Slavery Statement verpflichtet sind:

 – Kommerzielle Organisationen, gleich welcher Rechtsform und unabhängig von ihrem Sitz oder dem Ort ihrer Registrierung

 – die ein Geschäft oder einen Teil ihres Geschäftes im Vereinigten Königreich betreiben

 – die Güter oder Dienstleistungen anbieten

 – die einen jährlichen Gesamtumsatz von 36 Millionen Pfund oder mehr erzielen.

Gesamtumsatz bedeutet dabei der Umsatz der Organisation oder ihrer Tochterunternehmen, der durch die Veräußerung von Gütern oder Dienstleistungen erzielt wird, die zu den normalen Aktivitäten dieser Organisation oder ihrer Tochtergesellschaften gehören, nach Abzug von Umsatzsteuer, anderen Steuern und Rabatten.101 Das Fehlen einer Definition des Begriffs „Geschäftstätigkeit“ („carrying on a business“) erschwert es in einigen Fällen, festzustellen, ob ein Unternehmen der Berichtspflicht unterfällt. Nach den Hinweisen, die die Regierung zur Umsetzung des Gesetzes gibt, sind Kriterien, die auf eine Geschäftstätigkeit im Vereinigten Königreich hindeuten, eine Registrierung im UK Companies House, Geschäftsräume im Vereinigten Königreich, die Erbringung von Dienstleistungen im Vereinigten Königreich, das Erzielen von Einkommen im Vereinigten Königreich.102 Die Umsatzgrenze ergibt sich nicht aus dem Text des Gesetzes; sie wird auf Grundlage des Gesetzes vom Innenministerium festgelegt.

Der Bericht muss in jedem Geschäftsjahr veröffentlicht werden. Er muss, abhängig von der Gesellschaftsform, von der Führung des Unternehmens unterzeichnet sein, also etwa vom Vorstand im Falle einer Aktiengesellschaft oder von einem „General Partner“ im Fall einer „Limited Partnership“ (Section 54 Abs. 6).

Das „Modern Slavery Statement“ kann Informationen enthalten über (Section 54 Abs. 5)

 – die Struktur der Organisation, ihr Geschäft und ihre Lieferketten

 – ihre Herangehensweise („policies“) bezüglich Sklaverei und Menschenhandel

 – ihre Prozesse zur Ausübung der Sorgfaltspflicht bezüglich Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich und in ihren Lieferketten

 – die Teile ihres Geschäftsbereichs und ihrer Lieferketten, in denen es Risiken von Sklaverei und Menschenhandel gibt und die Schritte, die sie eingeleitet hat, um diese Risiken einzuschätzen und mit ihnen umzugehen

 – die Effektivität dabei, sicherzustellen, dass Sklaverei und Menschenhandel in ihrem Geschäftsbereich oder in ihren Lieferketten nicht stattfindet, auf Grundlage der Indikatoren, die sie für angemessen hält

 – das Training, das sie ihren Mitarbeitern über Sklaverei und Menschenhandel anbietet.

Berichtspflichtige Organisationen müssen das „Modern Slavery Statement“ auf ihrer Webseite veröffentlichen und deutlich erkennbar verlinken, wenn sie über eine Webseite verfügen (Section 54 Abs. 7); andernfalls müssen sie es auf Anfrage zur Verfügung stellen (Section 54 Abs. 8).

Es gibt keine öffentliche Stelle, bei der die Berichte eingereicht oder deponiert werden müssen. Zunächst sammelten Nicht-Regierungsorganisationen die Modern Slavery Statements und stellten sie auf Webseiten zur Verfügung, um den leichten Zugriff zu ermöglichen und die Vergleichbarkeit zu erleichtern. Inzwischen stellt die britische Regierung eine solche Webseite (Modern Slavery Registry) zur Verfügung.103 Die Einreichung der Berichte auf dieser Webseite ist aber freiwillig. Die Nicht-Regierungsorganisationen haben daher ihre entsprechenden Webseiten geschlossen.104 Das Archiv mit früheren Berichten, Analysen der Berichte usw. ist aber weiterhin zugänglich.

Das Gesetz sieht keine echten Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht vor. Der zuständige Minister kann bei einem Gericht eine Anordnung beantragen, ein Modern Slavery Statement zu erstellen, wenn ein Unternehmen gegen die Berichtspflicht verstößt (Section 54 Abs. 11). Diese Vorschrift ist aber bislang nie angewandt worden,105 obwohl nach Berichten von Nicht-Regierungsorganisationen 40 % der berichtspflichtigen Unternehmen seit Inkrafttreten des UK Modern Slavery Acts konsistent gegen ihre Berichtspflicht verstoßen haben.106 Als Reaktion auf Berichte über Zwangsarbeit durch Uiguren in Xinjiang kündigte die britische Regierung im Januar 2021 an, künftig finanzielle Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht einzuführen.107

Die britische Regierung hat eine Handreichung zur Anfertigung der Modern Slavery Statements veröffentlicht.108 Dennoch ist es ein häufiger Kritikpunkt, dass die Berichte nach dem UK Modern Slavery Act nicht zu einer echten Information über die Risiken moderner Sklaverei in Lieferketten und über die Maßnahmen dienen, die Unternehmen ergreifen.109

4) Der Australische Modern Slavery Act

In Australien trat am 01.01.2019 der Modern Slavery Act in Kraft. Er lehnt sich in wesentlichen Punkten an den UK Modern Slavery Act an.110 Das Gesetz erlegt also bestimmten Einheiten die Pflicht auf, über die Risiken moderner Sklaverei im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit und in ihren Lieferketten zu berichten; dabei müssen sie auch darlegen, welche Maßnahmen sie ergreifen, um diese Risiken zu vermeiden bzw. abzumildern.

Wie der UK Modern Slavery Act, zielt also der Australische Modern Slavery Act darauf ab, durch Berichtspflichten die Transparenz zu erhöhen und so Verbraucher und andere Gruppen in die Lage zu versetzen, Druck auf die Einheiten auszuüben, die das „modern slavery statement“ erstellt haben.

Gleichzeitig versuchte der Gesetzgeber jedoch, erste Erfahrungen bei der Umsetzung des britischen Vorbildes zu berücksichtigen und dabei hervorgetretene Defizite zu vermeiden.111 Dies betrifft vor allem das Fehlen von Sanktionen für Verstöße gegen die Berichtspflicht, den Kreis der verpflichteten Organisationen und die Qualität der abgegebenen „modern slavery statements“.112

Die Berichtspflicht trifft „Einheiten“, die in Australien ihren Sitz haben, registriert oder dort tätig sind und einen Umsatz von mindestens 100 Millionen australischer Dollar erzielen (Section 3). Der Begriff der Einheit umfasst dabei nicht nur Unternehmen, sondern auch Behörden oder nicht profitorientierte Organisationen. Dies ist eine Reaktion auf eine verbreitete Kritik, dass der UK Modern Slavery Act die öffentliche Hand von der Berichtspflicht ausschließt, obwohl gerade diese für Beschaffung im großen Umfang verantwortlich ist und mit gutem Beispiel vorangehen sollte.113

5) Modern Slavery Act 2018 (NSW) – New South Wales, Australien

In New South Wales, dem zweitgrößten Staat Australiens, verabschiedete das Parlament am 21.06.2018 den Modern Slavery Act 2018 (NSW). Das Gesetz trat jedoch nicht sogleich in Kraft. Drei Wochen später wurde auf Ebene des Gesamtstaates der Modern Slavery Act verabschiedet. Auch dieser trat nicht sofort in Kraft. Im Jahr 2019 wurde, unter anderem im Hinblick auf mögliche Widersprüche zwischen diesen beiden Gesetzen, das „Standing Committee on Social Issues“ des Parlaments von New South Wales beauftragt, die Umsetzbarkeit des Gesetzes, seine Auswirkungen auf Unternehmen sowie die Wechselwirkung mit dem Modern Slavery Act zu überprüfen.114

Nach der Debatte des Berichts verabschiedete das Parlament von New South Wales am 29.11.2021 den „Modern Slavery Amendment Act“, der bestimmte Änderungen am Modern Slavery Act vorsah. Der Modern Slavery Act (NSW) trat dann am 01.01.2022 in Kraft.

In der geänderten Fassung wurde vor allem die Berichtspflicht gestrichen. Nach der ursprünglichen Fassung sollten Unternehmen mit einem Umsatz von 50 Millionen australischer Dollar ein „Modern Slavery Statement“ abgeben. Dagegen lag die Schwelle beim Modern Slavery Act auf Ebene des Gesamtstaates bei 100 Millionen australischer Dollar.115 Die Pflicht zur Abgabe eines Modern Slavery Statement richtet sich damit allein nach dem Modern Slavery Act auf Ebene des „Commonwealth“.

Darüber hinaus wurde die Möglichkeit einer Geldstrafe gestrichen. Die Verhängung einer Geldstrafe ist ebenfalls auf Ebene des Gesamtstaates nicht möglich.

Dagegen sieht das Gesetz weiterhin das Amt eines Anti-Sklaverei-Kommissars vor. Dieser hat die Aufgabe, die öffentliche Aufmerksamkeit für moderne Sklaverei zu stärken; Möglichkeiten zu schaffen, Hinweise auf Fälle moderner Sklaverei zu geben, Fälle moderner Sklaverei in Lieferketten der öffentlichen Hand zu prüfen und die Effektivität von Maßnahmen gegen moderne Sklaverei zu prüfen.

Das Amt eines Anti-Sklaverei-Kommissars ist auch im UK Modern Slavery Act vorgesehen. Das Fehlen einer entsprechenden Regelung im australischen Gegenstück war eine Quelle der Kritik.116 Das Standing Committee sah es als Argument für die Beibehaltung eines eigenständigen Modern Slavery Acts für New South Wales an, dass dieses das Amt eines Anti-Slavery Commissioners vorsah.117

Darüber hinaus schafft der NSW Modern Slavery Act neue Straftatbestände im Zusammenhang mit moderner Sklaverei, beispielsweise Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit durch Kinder, Zwangsehen von Kindern oder den Betrieb einer Plattform, um den Missbrauch von Kindern darzustellen.

6) Das Loi de Devoir de Vigilance

In Frankreich wurde 2017 die „loi n 2017-399 du mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et entreprises donneuses d’ordre“ verabschiedet. Es geht in zweierlei Hinsicht über den Ansatz des UK Modern Slavery Acts hinaus: Zunächst ist es nicht auf ein bestimmtes Thema – nämlich moderne Sklaverei – beschränkt, sondern bezieht sich auf ein breites Spektrum von Rechten. Erfasst sind Menschenreche und grundlegende Freiheiten, die Gesundheit und Sicherheit von Individuen und die Umwelt.

Darüber hinaus zielt das französische Gesetz nicht nur auf die Erhöhung der Transparenz und damit verbundenen Druck der Konsumenten ab, sondern erlegt bestimmten Unternehmen umfangreiche materielle Pflichten im Bereich der Menschenrechte auf und sieht eine Haftung für Verstöße vor. Diese Pflichten sind nicht in einem eigenständigen Gesetzestext enthalten, sondern werden durch Änderungen am „Code de Commerce“ etabliert.

Das französische Gesetz ähnelt dem LkSG hinsichtlich der Pflichten, die es etabliert, in vielerlei Hinsicht. Auch der Prozess, der zur Verabschiedung des Gesetzes führte, folgte einem ähnlichen Muster wie die Diskussion in Deutschland: Es gab bereits seit Anfang der 2000er Jahre Bestrebungen, die soziale Verantwortung von Unternehmen gesetzlich zu regeln.118 Nach dem Brand einer Textilfabrik in Rana Plaza, bei dem mehr als 1000 Menschen starben, nahmen die Debatten darüber an Fahrt auf und es formierte sich eine Initiative für den Erlass eines Sorgfaltspflichtengesetzes.119 Dabei spielten Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen eine zentrale Rolle.120 Ein erster Entwurf wurde im November 2013 eingebracht. Er sah strafrechtliche Sanktionen, eine Umkehr und eine Haftung auch für Fremdverschulden vor. Die Regierung hielt diesen Entwurf für zu weitgehend und forderte eine weitere Debatte, in die auch Ministerien eingebunden waren. Am 11.02.2015 wurde dann ein modifizierter Entwurf vorgelegt, der weitgehend dem aktuellen Gesetzestext entspricht.121

Wirtschaftsverbände und konservative Politiker äußerten heftige Kritik und sahen in dem Gesetzesvorhaben eine Gefahr für die französische Wirtschaft.122 Die Kritiker des Gesetzes machten vor allem geltend, dass der für das Gesetz zentrale Begriff des Risikos nicht definiert sei und, dass das Gesetz Kriterien für die Ermittlung des Umfangs von Risiken und ihrer Bedeutung vorgeben müsse.123 Die Regierung war jedoch der Auffassung, dass internationale Dokumente wie die UN Guiding Principles hinreichend klarstellten, wie die Risikoanalyse durchzuführen sei.124 Diese entspricht der Linie in der Begründung des Regierungsentwurfs zum LkSG. Der Conseil Constitutionel entschied, dass die Verpflichtung grundsätzlich hinreichend klar sei (aber nicht die Grundlage für eine Bestrafung oder Buße sein dürfe, siehe unten S. 191).125

Nach einer ausgedehnten parlamentarischen Debatte, in deren Verlauf mehrfach Entwürfe zwischen der parlamentarischen Versammlung und dem Senat hin- und hergeschickt wurden, verabschiedete die Nationalversammlung schließlich am 21.02.2017 einen Gesetzestext.126 Dieser sah zunächst noch eine Geldbuße für Unternehmen vor, die keine hinreichenden Maßnahmen umsetzten, um ihrer Sorgfaltspflicht gerecht zu werden. Eine Gruppe von 120 Abgeordneten hielt das Gesetz jedoch für verfassungswidrig und legte es dem Conseil Constitutionel zur Prüfung vor.

Diese Prüfung erstreckte sich auf mehrere Aspekte. Es ging dabei zunächst um Artikel 1 des Gesetzes, der betroffene Unternehmen verpflichtet, einen „Sorgfaltsplan“ („plan de vigilance“) zu erstellen und umzusetzen (Abs. 1). Dieser sah in Absatz 2 vor, dass Unternehmen gezwungen werden können, dieser Pflicht nachzukommen und, dass eine Geldbuße („amende civile“) bis zu zehn Millionen Euro gegen sie verhängt werden kann.

Darüber hinaus musste sich der Conseil Constitutionel auch mit der Pflicht zum Ersatz von Schäden befassen, die aus einer Verletzung der Sorgfaltspflicht resultieren (Art. 2 des Gesetzes) und Art. 4 des Gesetzes, der die Modalitäten der Anwendung zum Gegenstand hat. Der Conseil Constitutionel war der Auffassung, die Regel, die eine Geldbuße für Verstöße gegen die Sorgfaltspflicht vorsehe, sei verfassungswidrig. Das Gesetz beschreibe die Pflichten nicht hinreichend konkret und die Höhe der Geldbuße sei zu unbestimmt. Die Regelung verstoße daher gegen Art. 8 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789.

Hinsichtlich der übrigen Punkte hielt der Conseil Constitutionel das Gesetz für verfassungsgemäß.127

Mit der Feststellung, dass eine Geldbuße wegen Verstößen gegen das Sorgfaltspflichtengesetz gegen das Bestimmtheitsgebot verstoße, spiegelt die Entscheidung des Conseil Constitutionel Einwände wider, die auch im Rahmen des LkSG geltend gemacht werden (siehe dazu unten S. 191). Sie ist allerdings nur sehr kursorisch begründet und beschränkt sich im Wesentlichen auf die Feststellung der mangelnden Bestimmtheit der Norm, so dass sie nur begrenzt für die Diskussion in Deutschland fruchtbar gemacht werden kann.

Die Loi de vigilance ist anwendbar auf Unternehmen

 – deren Rechtsform in den Anwendungsbereich des Gesetzes fällt

 – die die Voraussetzungen hinsichtlich der Mitarbeiter erfüllen.

Die Loi de vigilance enthält keine ausdrücklichen Vorgaben darüber, Unternehmen welcher Rechtsformen in den Anwendungsbereich des Unternehmens fallen. Es ergeben sich jedoch Beschränkungen hinsichtlich der Rechtsformen von Unternehmen, auf die das Gesetz anwendbar ist, aus dem systematischen Zusammenhang. Darin liegt ein Unterschied zum LkSG, das rechtsformneutral ist.

Aus der Verortung der Vorschrift im Code de Commerce128 ist zu schließen, dass die Pflichten nach dem loi de vigilance zunächst nur sociétés anonymes treffen.129 Das Gesetz gilt auch für Sociéteés en Commandite par Actions (SCA).130

Dagegen ist umstritten, ob Sociétés par Actions Simplifiées (SAS) dem Gesetz unterfallen. Die wohl überwiegende Meinung befürwortet dies.131 Für diese weite Auslegung spricht, dass die Loi de vigilance der Umsetzung der UN Guiding Principles dient, die auf alle Unternehmen Anwendung findet.132 Ibanez u.a. weisen in einer Studie zur Umsetzung der Loi de vigilance darauf hin, dass sieben SAS ihre Überwachungspläne veröffentlicht und damit anerkannt hätten, dem Gesetz zu unterfallen.133

Das Gesetz gilt auch für Europäische Gesellschaften (SE)134, aber nicht für Sociétés Anonymes à Responsabilité Limitée (SARL) und Sociétés en Nom Collectif.135

Darüber hinaus ist die Loi de vigilance nur auf Unternehmen anwendbar, die bestimmte Voraussetzungen hinsichtlich der Mitarbeiter erfüllen. Es gilt für

 – in Frankreich registrierte Unternehmen, die mindestens 5000 Mitarbeiter selbst oder in direkten oder indirekten Tochtergesellschaften beschäftigen, die in Frankreich registriert sind

 – in Frankreich registrierte Unternehmen, die mindestens 10.000 Mitarbeiter selbst oder in direkten oder indirekten Tochtergesellschaften beschäftigen, wobei Tochtergesellschaften im Ausland mitgezählt werden.

Das Gesetz regelt nicht ausdrücklich, wie die Beziehung von zwei Unternehmen beschaffen sein muss, damit eines als Tochterunternehmen anzusehen ist. Eine Auffassung stellt auf Art. L 233-1 des Code de Commerce136, ab, nach dem ein Unternehmen – vergleichbar der Regelung in §§ 16ff. AktG – ein anderes beherrscht, wenn es die Mehrheit daran hält.137 Nach einer anderen Ansicht kommt es darauf an, ob ein Unternehmen ein anderes kontrolliert, beispielsweise durch Verträge, die ihm die Ausübung der Stimmenmehrheit ermöglichen (vgl. Art. L 233-3).138