Manuel de la procédure d'asile et de renvoi

[99]VI Examen de la demande d’asile : déroulement et issues procédurales

Marie Khammas

1 Généralités

Chaque demande d’asile déposée en Suisse est examinée en première instance par le SEM selon un schéma d’examen qui répond aux exigences légales de la LAsi, de la LEtr et de leurs ordonnances. L’examen de la demande se conclut par une décision d’asile qui détermine la situation juridique du requérant en fonction de l’ensemble des aspects procéduraux et matériels du cas. Une fois entrée en force, la décision d’asile aura une influence déterminante quant au droit de la personne à rester ou non en Suisse, à son statut juridique, à ses droits et obligations ou encore aux modalités de recours contre cette décision.

Au terme de la procédure, un requérant d’asile peut se voir notifier les décisions suivantes selon les conclusions de l’autorité :

 une décision de reconnaissance de la qualité de réfugié avec octroi de l’asile (pt 3.1),

 une décision de reconnaissance de la qualité de réfugié, de refus de l’asile avec admission provisoire en tant que réfugié (pt 3.3.2),

 une décision de rejet de la qualité de réfugié avec admission provisoire en tant qu’étranger (pt 3.3.3),

 une décision de non-entrée en matière avec ou sans admission provisoire (pt 3.2.1),

 une décision de rejet de la qualité de réfugié avec décision de renvoi exécutoire (pt 3.2.3).

La première partie du chapitre expose le raisonnement juridique mené par les autorités lors de l’examen d’une demande d’asile. Les questions abordées de manière systématique lors de chaque étape de l’examen feront l’objet d’un examen plus approfondi dans les chapitres suivants. L’articulation entre les questions de forme et de fond, d’asile et de renvoi est exposée ici dans les grandes lignes. La deuxième partie du chapitre donne un aperçu des décisions d’asile et des issues procédurales auxquelles l’autorité peut conclure, selon qu’elle entre en matière sur la demande,[100] constate la qualité de réfugié, octroie l’asile, prononce l’admission provisoire ou l’exécution du renvoi.

2 Examen d’une demande d’asile

L’examen d’une demande d’asile se déroule en trois temps. La première étape consiste à déterminer si l’autorité entre en matière sur la demande (pt 2.1). La seconde étape comprend l’examen matériel de la demande permettant de déterminer si le requérant est un réfugié et si l’asile doit lui être octroyé (pt 2.2). Alors que la procédure d’asile au sens strict du terme se conclut soit par une décision d’octroi de l’asile, soit par une décision de renvoi, la troisième étape consiste à examiner si l’exécution du renvoi est possible, licite et raisonnablement exigible en vertu de l’art. 83 LEtr (pt 2.4). L’articulation entre les trois étapes de la procédure est déterminante pour comprendre le statut juridique auquel sera soumis le requérant d’asile au terme de la procédure. Pour un aperçu général de la procédure d’examen, voir le schéma d’examen de la demande d’asile.

Illustration 1 : Schéma d’examen de la demande d’asile

[101]Processus d’examen d’une demande d’asile

I. L’autorité entre-t-elle en matière sur la demande d’asile ?

 Si non, l’autorité rend une décision de non-entrée en matière, prononce le renvoi et poursuit par l’examen des obstacles à l’exécution du renvoi (→ étape III)1

 Si oui, l’autorité procède à l’examen des motifs d’asile (dit examen sur le fond) (→ étape II)

II. Le requérant a-t-il la qualité de réfugié ? Faut-il lui accorder l’asile ?

a. Le requérant remplit-il les conditions de reconnaissance de la qualité de réfugié selon ses déclarations (motifs d’inclusion et d’exclusion) ?

 Si non, l’autorité rejette la demande d’asile sans reconnaissance de la qualité de réfugié, prononce le renvoi et poursuit par l’examen des obstacles à l’exécution du renvoi (→ étape III)

 Si oui, l’autorité examine si les déclarations sont vraisemblables (→ II-b)

b. Les déclarations du requérant d’asile sont-elles vraisemblables ?

 Lorsque les motifs sur lesquels se fondent la qualité de réfugié ne sont pas vraisemblables, l’autorité rejette la demande d’asile, prononce le renvoi et poursuit par l’examen des obstacles à l’exécution du renvoi (→ étape III)

 Lorsque la qualité de réfugié est rendue vraisemblable, l’autorité examine s’il existe un motif d’exclusion de l’asile (→ II-c)

c. Existe-t-il un motif d’exclusion de l’asile ?

 Si oui, l’autorité reconnaît la qualité de réfugié sans octroyer l’asile, prononce le renvoi et poursuit par l’examen des obstacles à l’exécution du renvoi (→ étape III)

 Si non, le réfugié obtient l’asile

III. L’exécution du renvoi est-elle possible, licite et raisonnablement exigible ?

 Si oui, le renvoi doit être exécuté.

 Si non, la personne est admise à titre provisoire en tant que réfugié ou étranger (selon examen étape II-a/b), en l’absence de motif d’exclusion au sens de l’art. 83 al. 7 LEtr.

[102]2.1 L’entrée en matière

L’autorité saisie d’une demande d’asile doit en premier lieu déterminer si elle est tenue d’examiner le contenu matériel de la demande. Comme toute requête de droit administratif, les demandes d’asile doivent remplir certaines conditions formelles comme préalable à leur recevabilité. Ainsi, lorsqu’une demande ne remplit pas les conditions générales de recevabilité du droit administratif, ou se heurte à un motif de non-entrée en matière prévu par la loi sur l’asile, l’autorité ne peut pas examiner les conclusions matérielles qui lui sont soumises, ni donc se prononcer sur leur bien-fondé. Elle ne rend pas une décision sur le fond et ne s’exprime pas sur les motifs invoqués, mais n’entre tout simplement pas en matière.

Les conditions générales de recevabilité du droit administratif exigent que (a) le requérant ait la capacité d’être partie et d’ester en justice, (b) ait un intérêt juridiquement protégé, (c) que l’autorité saisie soit compétente, (d) que le mandataire soit en possession d’une procuration, (e) qu’il n’y ait pas de décision entrée en force dans la même cause et (f) que les délais et la forme du recours soient respectés.2 Outre ces aspects généraux du droit administratif, la loi sur l’asile connaît des motifs propres de non-entrée en matière énoncés à l’art. 31a LAsi. En règle générale, et sous réserve explicite de l’interdiction de refoulement (al. 2), le SEM n’entre pas en matière dans les cas suivants :

 la personne peut se rendre dans un Etat tiers en application de la réglementation sur les Etats tiers (art. 31a al. 1 let. a et c à e, voir chap. VII, pt 2.1) ;

 un Etat tiers est compétent pour l’examen de la demande en vertu des accords de Dublin (art. 31a al. 1 let. b, voir chap. VII, pt 2.2) ;

 la demande ne peut être considérée comme une demande d’asile au sens de la loi sur l’asile,3 notamment lorsqu’elle est déposée exclusivement pour des raisons économiques ou médicales (art. 31a al. 3 LAsi, voir chap. VII, pt 3.2) ;

 le requérant a été frappé d’une décision d’asile négative et de renvoi entrée en force dans un Etat membre Dublin et peut être renvoyé directement dans son pays d’origine ou de provenance (art. 31a al. 1 let. f en lien avec art. 31b LAsi4, voir chap. VII, pt 3.1).

[103]En présence d’un motif de NEM, le renvoi d’une personne peut en principe être exécuté sans que l’autorité ne procède à un examen matériel des motifs d’asile invoqués. La décision de non-entrée en matière ne présume ainsi en rien du besoin de protection d’un requérant d’asile, ni de sa qualité de réfugié. Elle constate simplement que la personne peut se rendre dans un Etat tiers et qu’un tel examen peut ou doit être mené par cet Etat. A titre exceptionnel, l’autorité peut refuser d’entrer en matière sur la demande et renvoyer la personne directement vers son Etat d’origine, lorsque la demande est dépourvue de tout motif relevant de l’asile (art. 31a al. 3 LAsi).5

La décision de non-entrée en matière s’accompagne systématiquement d’une décision de renvoi (art. 44 LAsi) qui clôt formellement la procédure d’asile au sens strict du terme. A l’exception des cas Dublin, l’examen de la demande se poursuit toutefois dans le cadre de la procédure de renvoi afin de déterminer si le renvoi peut être exécuté conformément aux dispositions du droit des étrangers, ou s’il convient d’octroyer une admission provisoire (pt 2.3, voir aussi chap. VII, pt 2.1.3).

2.2 La procédure d’asile proprement dite

Lorsque l’autorité entre en matière, elle accède à la demande du requérant d’asile et procède à un examen dit matériel des motifs d’asile. L’autorité doit alors se prononcer sur la qualité de réfugié et sur l’octroi de l’asile comme mesure de protection du réfugié. Pour ce faire, elle procède en trois étapes et répond successivement aux questions suivantes6 :

a. Les critères de reconnaissance de la qualité de réfugié sont-ils remplis (art. 3 LAsi, art. 1A CR) ?

b. Les déclarations du requérant sont-elles vraisemblables (art. 7 LAsi) ?

c. Y a-t-il un motif d’exclusion de l’asile (art. 53 et 54 LAsi) ?

La qualité de réfugié – La procédure d’asile doit permettre de déterminer si une personne est un réfugié au sens de la Convention relative au statut des réfugiés (art. 1A CR repris à l’art. 3 LAsi). La reconnaissance formelle de la qualité de réfugié exige l’examen de plusieurs critères qui doivent être cumulativement remplis. Est ainsi reconnue comme réfugié la personne qui, dans son Etat d’origine ou dans le pays de sa dernière résidence, est exposée à de sérieux préjudices ou [104]craint à juste titre de l’être en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social déterminé ou de ses opinions politiques. La jurisprudence suisse exige que les critères suivants soient cumulativement remplis :

1) Le requérant doit se trouver en dehors de l’Etat d’origine et avoir rompu toute relation avec les autorités.

2) Absence de volonté ou incapacité de protection de l’Etat d’origine.

3) Présence d’une crainte fondée de persécution.

4) Intensité et caractère ciblé de la persécution (« sérieux préjudices »).

5) Persécution fondée sur l’un des cinq motifs conventionnels.

6) Pas d’alternative interne de protection.

Dans de rares cas, la Convention de Genève permet d’exclure une personne de la qualité de réfugié, lorsque celle-ci a notamment commis un crime grave avant d’être admise comme réfugié (art. 1F CR). Sur l’exclusion de la qualité de réfugié (art. 1D-F CR et art. 3 al. 3 et 4 LAsi), il est renvoyé au chap. VIII, pt 3.

Vraisemblance – Les déclarations de l’intéressé doivent être substantielles, ses allégations plausibles, son récit ne doit pas présenter de contradictions majeures et la crédibilité personnelle du requérant ne doit pas être entachée par un comportement contraire à l’obligation de collaborer du requérant. Un doute sur la vraisemblance du récit ne devrait pas permettre à l’autorité d’éluder entièrement l’examen sur la qualité de réfugié (voir chap. XII, pt 5).

Octroi de l’asile – La reconnaissance de la qualité de réfugié est une étape déterminante de la procédure et fait systématiquement l’objet d’un point distinct du dispositif. L’autorité reconnaît alors formellement le besoin de protection du requérant. En réponse à ce besoin, la Suisse octroie généralement l’asile qui comprend la protection et le statut accordés en raison de la qualité de réfugié (art. 49 LAsi en lien avec art. 2 al. 2 LAsi). Le réfugié au bénéfice de l’asile reçoit alors une autorisation de séjour (permis B) qui lui confère des droits et obligations propres à son statut (voir chap. XV, pt 2).

Motifs d’exclusion de l’asile – Les Etats gardent une certaine marge d’appréciation quant à la forme et à l’étendue de la protection qu’ils entendent offrir aux réfugiés. En Suisse, l’asile est généralement octroyé au réfugié, à moins que celui-ci en soit indigne en raison d’actes répréhensibles, d’une atteinte ou d’une compromission de la sûreté de la Suisse (art. 53 LAsi – motif d’indignité), ou qu’il ne soit devenu réfugié qu’en raison d’un comportement ultérieur à sa fuite (art. 54 LAsi – motifs subjectifs postérieurs à la fuite). Un réfugié peut donc être exclu de l’asile malgré un besoin avéré de protection. Dans ce cas, l’autorité reconnaît la qualité de réfugié, mais rejette la demande d’asile et prononce le renvoi. L’exécution du renvoi d’un réfugié étant illicite (car contraire au principe de non-refoulement), ce dernier sera,[105] en principe, admis en Suisse à titre provisoire (pt 3.3.2). Il ne bénéficiera pas de l’ensemble des droits conférés par l’asile en droit suisse, mais pourra se prévaloir de ceux reconnus par la Convention de Genève (voir chap. X, pt 3 et chap. XV, pt 3).7

Rejet de l’asile et décision de renvoi – La demande d’asile est rejetée lorsque le réfugié est exclu de l’asile ou que le requérant n’a pas la qualité de réfugié. Ce rejet s’accompagne systématiquement d’une décision de renvoi dont l’exécution devra être examinée sous l’angle du droit des étrangers, dans le cadre de la procédure de renvoi.

2.3 La procédure Dublin

Les décisions de transfert Dublin font figure d’exception quant au cheminement procédural. Le TAF estime en effet qu’il n’y a pas lieu de procéder à un examen distinct des obstacles à l’exécution du renvoi lorsque celui-ci est prononcé en vertu des accords de Dublin. L’examen des motifs pouvant amener l’autorité à renoncer au transfert (en application de la clause de souveraineté de l’art. 17 RD III en lien avec l’art. 29a al. 3 OA 1) inclut d’emblée l’ensemble des éléments qui doivent être pris en considération dans le cadre de l’examen relatif à l’exécution du renvoi.8 Sur les procédures Dublin, voir chap. VII, pt 2.2.

2.4 La procédure de renvoi

La décision de renvoi prononcée suite à la non-entrée en matière ou au rejet de l’asile met fin à la procédure d’asile au sens strict, mais pas à l’ensemble de la procédure. L’examen se poursuit afin de déterminer si d’éventuels obstacles s’opposent à l’exécution du renvoi (à l’exception des cas Dublin). Celle-ci doit être possible, licite et raisonnablement exigible conformément aux dispositions de la LEtr (art. 83 et 84 LEtr). Tout étranger engagé dans une procédure de renvoi, qu’il ait déposé ou non une demande l’asile, est ainsi soumis aux mêmes dispositions concernant l’exécution du renvoi.

[106]Obstacles à l’exécution du renvoi – Conformément à l’art. 83 LEtr, le SEM admet provisoirement l’étranger dont l’exécution du renvoi est impossible, illicite ou inexigible. On parle d’impossibilité du renvoi lorsqu’un obstacle technique empêche son exécution, indépendamment de la volonté de la personne de se soumettre à la mesure.9 L’exécution du renvoi est illicite lorsqu’elle contrevient aux engagements internationaux de la Suisse, notamment en raison d’une atteinte au principe de non-refoulement ou aux dispositions de la CEDH. L’inexigibilité de l’exécution du renvoi est prononcée, quant à elle, pour des motifs d’ordre humanitaire, lorsqu’un renvoi exposerait l’étranger à une situation de danger concret, en raison notamment d’une situation de violence généralisée ou de problèmes de santé (voir chap. X).

Exécution du renvoi vs admission provisoire – Lorsqu’un obstacle s’oppose à l’exécution du renvoi, la personne est mise au bénéfice d’une admission provisoire (livret F avec ou sans statut de réfugié), s’il n’existe aucun motif d’exclusion de l’admission provisoire au sens de l’art. 83 al. 7 LEtr. Cette admission provisoire n’est pas une autorisation de droit des étrangers au même titre que le sont les autorisations de séjour (permis B) ou d’établissement (permis C). La mesure se substitue simplement à la décision de renvoi et autorise son titulaire à rester en Suisse tant que le renvoi ne peut être exécuté. Lorsque l’exécution du renvoi est possible, licite et raisonnablement exigible, le requérant d’asile débouté est invité à quitter la Suisse et informé des mesures de contrainte auxquelles il s’expose en cas de non respect de l’injonction (voir chap. XVI).

3 Décisions d’asile et conséquences juridiques

3.1 La décision d’octroi de l’asile

Lorsque l’autorité entre en matière, que les conditions de la qualité de réfugié sont remplies et qu’il n’y a pas de motif d’exclusion de l’asile, la personne obtient l’asile. La décision n’est généralement pas motivée et ne fait que constater la qualité de réfugié et octroyer l’asile. Le réfugié reconnu est alors autorisé à s’installer durablement en Suisse et reçoit une autorisation de séjour délivrée par son canton d’attribution (permis B ; art. 34 LEtr en lien avec l’art. 60 LAsi). Le réfugié bénéficie de mesures d’intégration dans son canton et peut déposer une demande de permis d’établissement au plus tôt cinq ans après l’octroi de l’autorisation de séjour, en cas de bonne intégration (permis C, art. 34 al. 4 LEtr). Le statut de réfugié est régi par la législation [107]applicable aux étrangers, à moins que ne priment des dispositions particulières de la LAsi ou de la Convention de Genève (art. 58 LAsi). Pour plus d’informations sur le statut juridique des réfugiés au bénéfice de l’asile, il est renvoyé au chap. XV, pt 2.

Sur l’ensemble des demandes d’asile qui ont fait l’objet d’un examen sur le fond au cours des dernières années, plus de 20 % des requérants ont été reconnus comme réfugiés et ont obtenu l’asile.10 Les principaux pays de provenance des réfugiés résidant en Suisse en 2014 étaient l’Erythrée, la Turquie, le Sri Lanka, l’Irak, la Bosnie-Herzégovine et la Syrie.11

L’asile n’est en principe pas limité dans le temps et dure tant que la personne reste en Suisse. Le réfugié ne doit pas chercher à entrer en contact avec les autorités de son pays, sans quoi il s’expose au retrait de l’asile. Les autorités suisses se substituent à l’Etat d’origine du réfugié et deviennent responsables de sa protection. Pour les questions liées à la révocation ou à l’extinction de l’asile, il est renvoyé au chap. IX, pt 4.

3.2 La décision de renvoi

L’autorité prononce systématiquement le renvoi lorsqu’elle constate l’existence d’un motif de non-entrée en matière ou qu’elle refuse l’asile, soit à un réfugié, soit à une personne dont la qualité de réfugié n’est pas avérée. Ce point figure de manière distincte dans le dispositif de la décision du SEM : « Vous êtes renvoyé de Suisse ». Cette injonction ne signifie pas encore que la personne doive véritablement quitter la Suisse, mais uniquement qu’elle ne peut rester sous la protection de l’asile.

Le renvoi est prononcé dans trois cas de figure : suite à une décision de NEM (pt 3.2.1), en absence de la qualité de réfugié (pt 3.2.3), ou en présence d’un motif d’exclusion de l’asile (pt 3.2.2). Sur l’exécution du renvoi, il est renvoyé au chap. XVI, pt 1.

3.2.1 Non-entrée en matière

Depuis l’entrée en vigueur du Règlement Dublin en décembre 2008, près de 50 % des demandes d’asile déposées en Suisse se sont soldées par une décision de NEM, [108]dispensant le autorités d’examiner le bien-fondé des motifs d’asile invoqués. Environ deux tiers de ces décisions NEM se fondent sur la désignation d’un Etat tiers compétent en application du Règlement Dublin, proportion qui s’est encore renforcée depuis l’abrogation au 1er février 2014 de plusieurs motifs de NEM.

Les décisions de NEM s’accompagnent toujours d’une décision de renvoi (art. 44 LAsi), généralement exécutoire, indépendamment de savoir si la personne a la qualité de réfugié. La décision de renvoi fixe un délai de départ de 24 heures, prolongeable si la situation le requiert.12 Dans l’ensemble, la procédure de non-entrée en matière se distingue par la rapidité des délais de traitement (cinq jours ouvrables, art. 37 al. 1 LAsi) et de recours (cinq jours ouvrables, art. 108 al. 2 LAsi) qui rend théoriquement possible l’exécution du renvoi depuis un centre de la Confédération, sans attribution cantonale.

La décision de NEM

 Rendue dans les cinq jours ouvrables qui suivent le dépôt de la demande ou l’approbation de l’Etat Dublin responsable (art. 37 al. 1 LAsi). En pratique, ce délai d’ordre est rarement tenu.

 Droit d’être entendu, mais pas d’audition sur les motifs d’asile au sens de l’art. 29 LAsi, à l’exception des cas exigeant d’examiner la présence ou non d’une demande d’asile (art. 36 LAsi), voir chap. V, pt 7.2.