La situación de la violencia relacionada con las drogas en México del 2006 al 2017

1. Introducción

1. Este informe pretende determinar si, desde diciembre de 2006 hasta el 2017, la violencia relacionada con las drogas entre las fuerzas del gobierno mexicano y las organizaciones de tráfico de drogas —OTD— (35) ha alcanzado el nivel de intensidad suficiente, y si las OTD cuentan con el nivel de organización necesario para que la situación en el terreno pueda ser clasificada como un conflicto armado de carácter no internacional (CANI) conforme al Derecho Internacional Humanitario (DIH).

2. Debido al cambio de administraciones durante el periodo en investigación, el informe se ha dividido en dos fases temporales, tanto de análisis fáctico como jurídico, reflejando las dos presidencias sucesivas: la de Felipe Calderón (2006–2012) y la de Enrique Peña Nieto (2012–2018).

3. En primer lugar, el informe se centrará en determinar el marco jurídico aplicable a los CANI. En segundo lugar, el informe pretende identificar a los actores relevantes involucrados en la violencia relacionada con las drogas de diciembre del 2006 a diciembre 2012 y de diciembre 2012 a 2017. Por último, el análisis se enfocará en el nivel de intensidad de los enfrentamientos entre esos actores y fuerzas del gobierno mexicano en los mismos periodos. Con base en ese análisis se llegará a una conclusión respecto a la posible existencia de un CANI.

4. Este informe ha sido preparado por la Clínica de Derecho Internacional Humanitario de Leiden, que opera bajo los auspicios del Foro sobre Derecho Internacional Humanitario Kalshoven–Gieskes —el Foro—, una plataforma del Centro de Estudios Jurídicos Internacionales Grotius en la Universidad de Leiden.

35- Las OTD se definen por el Departamento de Justicia de Estados Unidos como “organizaciones complejas con estructuras de mando y control claramente definidas que producen, transportan y/o distribuyen grandes cantidades de una o más drogas ilícitas” y forman parte de organizaciones más grandes y sofisticadas denominados cárteles que se involucran en organizaciones criminales diversas. A pesar de que las actividades de las organizaciones analizadas en este informe son más diversas que el tráfico de drogas, esta se mantiene como la actividad principal de sus operaciones. Por lo anterior, este informe utilizará OTD al referirse a las organizaciones criminales relevantes. Véase U.S. Department of Justice, National Drug Intelligence Centre, “Drug Trafficking Organizations”, National Drug Threat Assessment 2010 (febrero de 2010) accesado 12 enero de 2018.

2. Metodología

5. Para determinar si la situación en México desde diciembre de 2006 podría ser clasificada como un conflicto armado no internacional, en los términos que establece el Artículo 8 del Estatuto de Roma, se llevó a cabo una investigación bibliográfica utilizando fuentes secundarias. La investigación documental requirió la recopilación, corroboración y el análisis de los datos disponibles a través de fuentes abiertas. Las fuentes identificadas y la información utilizada para la redacción del informe fueron evaluadas cuidadosamente a la luz de su confiabilidad —las fuentes— y su credibilidad —la información— mediante el empleo de diversas técnicas de verificación. Posteriormente se realizó un extensivo análisis jurídico de los datos recolectados. Debido a la naturaleza de la investigación y a las diversas dificultades encontradas, existen ciertas limitaciones que afectan el informe final.

6. Se recopilaron datos de comunicados de agencias gubernamentales e información disponible en el sitio web del gobierno mexicano, los documentos dirigidos a organismos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y los informes presentados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Las publicaciones elaboradas desde las organizaciones no gubernamentales (ONG), relacionadas con hechos concretos ocurridos en el periodo en cuestión, o con las zonas más afectadas por la violencia en México, fueron utilizadas inicialmente de manera direccional y posteriormente fueron analizadas y verificadas. Para determinar los hechos relevantes desde 2006 hasta la fecha también se utilizaron libros, revistas académicas y artículos periodísticos publicados por medios de comunicación nacionales e internacionales, así como entradas de blogs en línea. Las fuentes escritas, tanto en inglés como en español, fueron examinadas y utilizadas para la redacción del informe, ya que la mayoría de los integrantes del equipo de investigación eran hablantes nativos del español. Además, se empleó una cantidad importante de fuentes legales, como tratados y jurisprudencia internacionales, a fin de establecer el marco legal aplicable.

7. La gran dependencia en los datos provenientes de fuentes públicas se debe a la imposibilidad para acceder directamente a la situación en el terreno por el vasto periodo que requería ser evaluado, lo que motivó el inicio de un ejercicio de verificación. El equipo de investigación revisó detalladamente toda la información, examinando minuciosamente las fuentes disponibles y corroborando la información recopilada, con el fin de garantizar, en la medida de lo posible, la confiabilidad y la exactitud del informe. El examen cualitativo se basó en diferentes medios de corroboración, considerados relevantes para la credibilidad de la información recolectada, como la calificación de los autores, la reputación de la fuente y su prestigio en la comunidad nacional e internacional, así como los métodos mediante los cuales se recogieron los datos originales. Debido a que los datos no equivalen a hechos, todas las fuentes se verificaron unas contra otras, se cuestionaron y evaluaron críticamente antes de fiarse de ellas para obtener conclusiones. De hecho, los datos que no pudieron verificarse de manera cruzada se usaron bien como información de soporte adicional para las conclusiones que ya habían sido demostradas, o fueron totalmente ignorados.

8. En última instancia, los hechos derivados de los datos obtenidos fueron analizados a la luz de criterios jurídicos pertinentes preestablecidos, a saber: las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH) derivadas de tratados internacionales, como los Convenios de Ginebra y los Protocolos Adicionales; el Derecho Internacional Consuetudinario confirmado en la Base de Datos de Derecho Internacional Humanitario del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR); (36) la jurisprudencia de la Corte Penal Internacional (CPI) y los tribunales ad hoc. La legislación aplicable se examina con mayor detalle en la sección IV del presente informe.

9. Como se mencionó antes, las conclusiones a que se llega en el informe están afectadas por ciertas limitaciones. El análisis jurídico de los criterios, tanto el de intensidad como el de organización, se llevaron a cabo con base en cifras globales obtenidas mediante la información disponible. Además, el carácter secundario de la investigación implica que las conclusiones de este informe se basan en información disponible públicamente. En vista de que podría existir información adicional relevante no incluida en el informe, no se puede asumir con seguridad que los datos recolectados y analizados sean absolutamente exhaustivos.

36- ICRC, Customary IHL Database accesado 6 enero de 2018.

3. Antecedentes contextuales

10. La denominada “guerra contra las drogas” se remonta a finales de la década de los sesenta durante la presidencia de Richard Nixon en Estados Unidos y la creación de la Agencia de Combate a las Drogas de EUA (DEA). Eso tuvo serias implicaciones para las políticas mexicanas. (37) Desde entonces, todos los gobiernos mexicanos han sostenido una “campaña permanente” contra el narcotráfico. (38)

11. La toma de posesión del Presidente Felipe Calderón en diciembre de 2006 condujo al lanzamiento de una campaña intensiva contra las OTD, exacerbando la violencia, que los analistas estiman ha resultado en los asesinatos de más de 100,000 personas. (39) Una vez en el cargo, Calderón no vaciló en ordenar el despliegue de fuerzas militares para luchar contra las OTD (40) y para crear finalmente la nueva “Policía Federal” (PF) en 2009, compuesta de miles de efectivos militares equipados con los medios necesarios para suprimir a la delincuencia organizada. (41)

12. Aunque las operaciones dirigidas por los militares eran la “piedra angular” de la estrategia de Calderón, este también era consciente de la importancia de mantener la fortaleza de las instituciones públicas para un combate exitoso contra la delincuencia. Por lo tanto, se introdujeron reformas encaminadas al fortalecimiento de la policía nacional, como el Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL) y la Estrategia Integral para el Desarrollo Policial, que cayeron bajo la gestión del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP). (42) También se crearon subsidios para el apoyo, tanto de esfuerzos estatales como municipales, a efecto de aumentar la supervisión civil de la policía. (43) A través de una serie de reformas constitucionales y legislativas, Calderón también intentó reestructurar el sistema judicial mexicano. (44)

13. Sin embargo, la mayoría de los recursos y el enfoque de Calderón se dirigieron a combatir la delincuencia en lugar de reestructurar a México, (45) y su estrategia del capo resultó en la captura o el asesinato de “veinticinco de los treinta y siete capos de la droga más buscados en México”. (46)

14. A diferencia de su predecesor, tan pronto como Peña Nieto asumió el cargo en diciembre del 2012 prometió reducir las bajas civiles en lugar de seguir persiguiendo a los restantes líderes de la los OTD. (47)

15. Su compromiso con el mejoramiento de la situación socioeconómica de México fue visto por muchos como un factor clave que contribuiría a la reducción de la violencia en todo el país. (48) Inicialmente, en un intento por coordinar y estandarizar las estrategias de seguridad de los estados mexicanos, (49) la nueva administración dividió el país en cinco regiones, a saber: zonas Noroeste, Noreste, Occidente, Centro y Sureste. (50) Además, para reducir los niveles de delincuencia y las tasas de homicidio, Peña Nieto creó la Gendarmería Nacional (GN), un grupo paramilitar desplegado en zonas rurales, donde las tasas de violencia son cambiantes. (51) Enseguida se hizo evidente, sin embargo, que las funciones de este grupo recién creado no estaban tan claramente definidas: ¿la GN sería responsable de la prevención de la delincuencia? o ¿simplemente reaccionaría a los incidentes de violencia? (52) Después de ser duramente criticado por la militarización de la policía el gobierno anunció, finalmente, que esencialmente la GN formaría parte de la policía civil y no de las fuerzas militares, (53) sin embargo, el ejército ha desempeñado una parte destacada en garantizar la seguridad del país, y continuará haciéndolo durante todo el periodo presidencial de Peña Nieto. (54)

16. Peña Nieto promocionó la cooperación entre dependencias administrativas y entre estados mediante la adopción de una política de mando unificado, así como la reforma del Código Nacional de Procedimientos Penales y de otras leyes penales con el objetivo de coordinar esfuerzos para hacer cumplir la ley, combatir la corrupción y crear un frente unificado contra los OTD. (55) A pesar del descenso de la violencia reportado durante la primera mitad de la administración de Peña Nieto, (56) cuando en 2016 (57) el número de muertos en México experimentó un aumento, el gobierno, una vez más, rechazó explícitamente la propuesta de clasificación de la situación en México como CANI y sostuvo que México no es tan violento como a menudo se le considera. (58)

17. Cabe señalar que un informe de publicación reciente del SNS se refiere a 2017 como el año con el mayor número de homicidios intencionales desde 1997, fecha en la que esta insti- tución comenzó a publicar estadísticas oficiales por primera vez. (59) Según el informe, en 2017 hubo un total de 25,339 homicidios intencionales, lo que se traduce en un incremento del 27% desde 2016, y un aumento de 13% desde 2011, que era hasta hace poco considerado el año más sangriento, documentado por el SNSP, con 22,409 casos. (60)

3.1. ACTORES

18. La situación en México desde el año 2006 es sumamente compleja, debido a la multiplicidad de actores implicados en los incidentes de violencia, ya sea de forma simultánea o durante diferentes periodos. Los actores relevantes en la situación mexicana son las fuerzas gubernamentales, más concretamente los militares y las OTD, las cuales son consideradas bandas del crimen organizado conforme al Código Penal Federal mexicano, (61) y que han sido descritas como tan “arraigadas” que han conseguido infiltrarse en sectores gubernamentales. (62) Esta sección del informe pretende ofrecer una visión general, en orden alfabético, de las nueve principales OTD que han sido identificadas como las más prominentes y activas en México, (63) así como proporcionar una descripción preliminar de las fuerzas armadas mexicanas. (64)

3.1.1. Las Organizaciones de Tráfico de Drogas (OTD)

Cártel del Golfo (CDG)

19. El CDG tiene su base en la ciudad de Matamoros, en el estado nororiental fronterizo de Tamaulipas, y tiene operaciones a lo largo del Golfo de México y actividades de contrabando en América Central y del Sur. (65) Creado en 1984 por Juan García Ábrego como un servicio de entrega de drogas que manejaba envíos de cocaína desde Colombia, a través de México, para entregar en Estados Unidos. Finalmente se convirtió en una OTD a gran escala con capacidad para sobornar a los agentes gubernamentales y fomentar corrupción. Después del arresto de García Ábrego, Osiel Cárdenas Guillén asumió el liderazgo y expandió las operaciones violentas del CDG a través de la creación de Los Zetas, una facción compuesta por militares corruptos que actuaron como sicarios del CDG. (66) Después de la separación de Los Zetas del CDG en 2010, el resultante estallido de violencia entre los dos grupos delictivos junto con la acción federal llevaron a la “balcanización” (67) del CDG y el desmantelamiento de esa OTD en pequeñas facciones que han participado en varias actividades delictivas que van desde el robo de combustible a la extorsión, el secuestro y el tráfico de drogas. (68)

El Cártel de Juárez (CDJ)

20. Los orígenes del CDJ se remontan a 1980, cuando Rafael Aguilar Guajardo obtuvo el control sobre la zona de Ciudad Juárez después del arresto de los líderes del Cártel de Guadalajara. (69) En 1993, Amado Carrillo Fuentes, alias “el Señor de los Cielos”, asumió el control del grupo y consiguió ampliar considerablemente sus operaciones, siendo responsable de más de la mitad del total del tráfico de drogas mexicano. (70) Después de la muerte de Amado en 1997, su hermano Vicente se hizo cargo del grupo, que ya era conocido también como la Organización de Vicente Carrillo Fuentes. Entre los años 2008 y 2011 las fricciones entre CDJ y CDS trajeron una ola de violencia y asesinatos en el estado de Chihuahua, (71) que, según los informes, habrían disminuido después de las políticas del gobierno y el consiguiente debilitamiento del CDJ. (72) Después del 2011 el CDJ estableció el Nuevo Cártel de Juárez en sus esfuerzos de “renovación de su marca” (“re–branding”), sin embargo, fueron rápidamente abandonados. (73) Actualmente, se cree que el CDJ ha experimentado un cambio en sus operaciones desde que se involucró en el cultivo del opio y la producción de heroína. (74)

El Cártel de los Arellano Félix (CAF) / Tijuana

21. Con el fin de mantener el control sobre la frontera entre Baja California y el sur de California, el extinto Cártel de Guadalajara encomendó la ciudad fronteriza de Tijuana a los siete hermanos y cuatro hermanas Arellano Félix, lo que llevó a la creación del CAF. (75) Hasta su división en dos grupos contendientes entre sí en 2008 y la consiguiente captura de sus principales dirigentes, (76) el CAF fue considerado una de las OTD más dominantes que operaban en México. (77) Se cree que el CAF ha mantenido su estatus como un cártel de “peaje”, permitiendo a otras OTD trasportar drogas a través de su territorio, tras el pago de cuotas. (78) Sin embargo, la influencia del CAF está siendo desafiada por el emergente CJNG. (79)

El Cártel de Sinaloa (CDS)

22. Una de las más antiguas e influyentes OTD que operan en México, el CDS fue creado en el estado de Sinaloa por Joaquín “el Chapo” Guzmán Loera y Héctor Luis Palma Salazar, quienes estuvieron asociados anteriormente con el extinto Cártel de Guadalajara. (80) Cuando Salazar fue arrestado en 1993, después de las guerras territoriales con el CAF, el Chapo subió al poder y logró mantener el control del grupo hasta su arresto en febrero de 2014. El arresto de Guzmán no solo incitó a la violencia entre el grupo, sino que también se cree que después de su extradición a Estados Unidos en 2017, la cohesión del CDS se vio afectada. (81) Se piensa que el CDS lleva a cabo importantes operaciones en más de 50 países en cuatro continentes: América, Europa, África Occidental y el sudeste de Asia. (82) Siempre ha mantenido un perfil relativamente bajo en comparación con otras OTD, para evitar exponerse a las operaciones militares. Además, se cree que es una de las pocas OTD en México que no ha llevado a cabo una diversificación de actividades delictivas, limitando sus esfuerzos a las empresas tradicionales de tráfico de drogas. (83)

El Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG)

23. Esta organización criminal, relativamente nueva, solía ser responsable de los cargamentos de drogas y las finanzas del CDS. Ahora, ha surgido como una de las OTD más violentas, como resultado de la fragmentación del CDS. (84) El CJNG se ha convertido en uno de los más implacables rivales del CDS, Los Zetas y la OBL. (85) La notoriedad de su líder, Rubén Oseguera Cervantes, también conocido como “el Mencho”, es a menudo comparada con la del ex líder del CDS, el Chapo. (86) Cervantes fue policía en el estado de Jalisco y ahora se cree que dirige lo que muchos consideran la OTD “más mortífera y de más rápido crecimiento”. (87) El CJNG ha conseguido ganar el control sobre puertos clave en México con la finalidad de mantener su posición de poder, así como para establecer un alcance internacional. (88) También es conocido por sus campañas de propaganda y el empleo de redes sociales en la promoción de sus operaciones contra otras OTD. (89)

La Familia Michoacana (LFM)

24. LFM es una organización delictiva que se origina y opera en el estado de Michoacán. La OTD originalmente se alineó con Los Zetas mientras formaba parte del CDG, sin embargo, LFM anunció su intención de actuar de manera independiente y denunció a Los Zetas como su enemigo en 2006. (90) El impacto de su previa afiliación con Los Zetas se hizo evidente entre 2006 y 2010 cuando la OTD empleó violencia de tipo militar, no solo para mantener su posición en Michoacán, sino también para expandir sus operaciones a los estados de Guerrero, Morelos, Guanajuato, Querétaro, Jalisco y la Ciudad de México. (91) El líder de LFM, Nazario Moreno González, también conocido como “el Más Loco”, fue presuntamente muerto en 2010. Después se demostró que había pasado a la clandestinidad para crear una nueva OTD que surgió en 2011 Los Caballeros Templarios (LCT), que finalmente fue la sucesora de LFM en el estado de Michoacán. (92) Aunque debilitada, la LFM actualmente se dedica al tráfico de drogas, el secuestro y la extorsión bajo el liderazgo de Héctor García, también conocido como “el Jugador”. (93)

Los Caballeros Templarios (LCT)

25. Como se mencionó anteriormente, Nazario Moreno González creó LCT en 2011. La convicción de preservar su versión del cristianismo evangélico en el estado de Michoacán también se ejemplifica en su nombre, que se inspiró en una orden militar y religiosa medieval que defendía a los peregrinos en Jerusalén. (94) Sus violentos métodos de extorsión no tuvieron oposición por parte del gobierno, lo que impulsó a la población civil en el estado de Michoacán a tomar medidas de autodefensa en 2013. (95) La OTD sufrió fuertes golpes en 2014, cuando el gobierno cooperó con las autodefensas y lograron eliminar a los principales líderes del grupo, Nazario Moreno González y Enrique Plancarte. (96) Sin embargo, LCT continuaron dedicados al tráfico de drogas y la extorsión en los estados de Guanajuato, Morelos y Guerrero, con frecuencia a través de pequeños grupos que se separaron de ellos, como Los Viagras. (97) La captura del último líder conocido de LCT, Ignacio Rentería Andrade “el Cenizo” en junio de 2017 fue considerado el último golpe, cimentando la desaparición de LCT. (98)

Los Zetas

26. Osiel Cárdenas Guillén, el líder del CDG a finales de la década de los noventa, creó originalmente este grupo con la ayuda de Rubén Salinas “el Chato”. (99) Salinas era un exteniente del ejército que reunió a cerca de 30 desertores, anteriormente miembros del Grupo Aeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFE), para actuar como guardaespaldas de Guillén y protegerlo de otras OTD y del ejército mexicano. (100) Los Zetas ganaron más poder e influencia en el CDG y su número de integrantes aumentó de manera exponencial después de la extradición de Guillén a Estados Unidos en 2007. Finalmente, el grupo se separó del CDG en 2010, convirtiéndose en uno de los cárteles más violentos y mortales de México. (101) Los Zetas mantuvieron una presencia importante en varios estados mexicanos del Golfo de México y extendieron sus actividades a Ciudad Juárez y a algunos estados en la costa del Océano Pacífico, mientras continuaban operando en América Central y América del Sur. (102) Los antecedentes militares de este grupo se reflejan en su estructura jerárquica, lo que le ha permitido competir con OTD establecidas desde hace mucho tiempo. Sus tácticas brutales e innovadoras los han distinguido como una OTD que ha causado a la población de México un sufrimiento inconmensurable. (103) A pesar de los múltiples esfuerzos de Los Zetas para incitar a la corrupción gubernamental, (104) algunos analistas sostienen que se han debilitado gravemente tras operativos exitosos de las fuerzas armadas mexicanas, lo que ha llevado a su fragmentación en varias células. (105)

Organización Beltrán Leyva (OBL)

27. Administrado por los cuatro hermanos Beltrán Leyva —Alfredo, Arturo, Carlos y Héctor— la OBL era parte del Cártel de Sinaloa (CDS), responsable de Los Pelones y Los Güeros, dos bandas criminales que llevaban a cabo asesinatos en los estados de Sonora y Guerrero. (106) Junto con el CDS, la OBL controlaba la frontera entre el estado de Sonora y el estado estadounidense de Arizona. Cuando Alfredo, también conocido como “el Mochomo”, fue arrestado en 2008, con base en la información supuestamente proporcionada por Guzmán —el líder del CDS— las tensiones entre las dos OTD resultaron en la disolución de su relación. (107) Arturo fue asesinado en 2009 y Carlos arrestado poco después, dejando la organización en manos de Héctor, quien en 2010 dividió a la OBL y cambió el nombre de la rama recién creada a Cártel del Pacífico Sur. (108) Héctor dirigió la OBL hasta su arresto en 2014 y luego fue sucedido por Juan Francisco Patrón Sánchez, también conocido como H2, quien murió en febrero de 2017. (109) Esta organización no solo está involucrada en el tráfico de drogas, sino también en actividades de lavado de dinero y administra a diversos grupos de asesinos; (110) además, ha sido considerada uno de los cárteles más violentos y brutales de México. (111) Continúa funcionando en más de 10 estados de la República Mexicana, incluido su estado de origen, Sinaloa. (112)