Handbuch Ius Publicum Europaeum

c) Die Vorrangsfrage

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Schließlich muss in diesem Zusammenhang auch die Vorrangsfrage angesprochen werden. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts speziell gegenüber der nationalen Verfassung bzw. seine Begründung ist ein bis heute offenes Thema,[65] auch wenn Rechtsprechung und Lehre Lösungswege beschritten haben, die in der Regel ein harmonisches Nebeneinander von Gemeinschaftsrecht und griechischer Verfassung ermöglicht haben.[66]

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Während einige Instanzgerichte nicht gezögert haben, dem Gemeinschaftsrecht einen Vorrang auch gegenüber der Verfassung zuzusprechen,[67] weigern sich die höchsten Gerichte, diesen Vorrang gegenüber der Verfassung anzuerkennen und suchen andere Wege, um die vollständige Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen bzw. Konflikte zu vermeiden. So sind etwa das Plenum und die Große Kammer des griechischen Staatsrats den zwei Versuchen der Vierten Kammer,[68] dem Gemeinschaftsrecht ausdrücklich Vorrang gegenüber der Verfassung einzuräumen, entgegengetreten. Im ersten Fall hat das Plenum entschieden, dass kein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht vorliege,[69] und im zweiten Fall hat die Große Kammer die fragliche Maßnahme als außerhalb des Anwendungsbereichs des Gemeinschaftsrechts liegend betrachtet.[70] Umgekehrt ist aber das Plenum des Staatsrats auch dem Versuch der Sechsten Kammer[71] entgegengetreten, einen Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht explizit anzuerkennen. Auch in diesem Fall hat es sich hinsichtlich der Vorrangsfrage nicht geäußert. Interessant ist allerdings, dass sich der Staatsrat im letzteren Fall auch geweigert hat, die Sache dem EuGH vorzulegen, obwohl sich eine nicht unbedeutsame Zahl seiner Mitglieder im Plenum (11 von insgesamt 27 Richtern) dafür ausgesprochen hatte.[72] Einen neuen Anlauf, den Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht anzuerkennen, hat neuerdings die Vierte Kammer des Staatsrates in ihrer erweiterten Zusammensetzung (Große Kammer) unternommen. In dem oben erwähnten Kollisionsfall zwischen der medienrechtlichen Verfassungsbestimmung des Art. 14 Abs. 9 Verf. und Regelungen des Primär- und Sekundärrechts hat sich die Kammer mehrheitlich zugunsten des Vorrangs der griechischen Verfassung ausgesprochen. Dabei handelt es sich allerdings um eine „Solange-Entscheidung“. Der Vorrang der Verfassung gelte „zumindest im gegenwärtigen Entwicklungsstadium des Gemeinschaftsrechts und solange ein europäischer Verfassungstext als übergeordnete Norm nicht gesetzt wird, der die Mitgliedstaaten daran bindet, ihre Verfassungen insoweit zu ändern, als sie zu diesem in Widerspruch stehen“[73]. Es bleibt abzuwarten, inwieweit das Plenum des Staatsrats diesem weitgehenden Vorbehalt zustimmen wird und insbesondere ob das Gericht diesmal zum Verhältnis zwischen der griechischen Verfassung und dem Gemeinschaftsrecht eine klare Stellung nehmen wird.

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Auch die Meinungen des Schrifttums sind geteilt. Der Vorrang der Verfassung gegenüber dem Gemeinschaftsrecht wurde gelegentlich von einem Teil des älteren Schrifttums vertreten.[74] Naturgemäß spricht sich das europarechtliche Schrifttum ohne weiteres, und zwar meistens mit derselben Argumentation wie der EuGH, für den uneingeschränkten Vorrang des Gemeinschaftsrechts auch gegenüber der Verfassung aus.[75] Demgegenüber bemüht sich das staatsrechtliche Schrifttum, die Vorrangsfrage anhand der Verfassung zu beantworten und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber der Verfassung verfassungsrechtlich zu begründen bzw. zu legitimieren. Außer der europarechtskonformen Auslegung der Verfassung, die allerdings den Vorrang nur im Ergebnis einräumt bzw. Konflikte zwischen dem Gemeinschafts-/Unionsrecht und der griechischen Verfassung zu vermeiden sucht, bemüht sich ein Teil des Schrifttums darum, die Vorschriften des Art. 28 Verf. und zwar insbesondere dessen Abs. 2 und 3 für die Begründung bzw. Legitimierung des Vorrangs des Gemeinschafts-/Unionsrechts auch gegenüber kollidierenden Verfassungsbestimmungen fruchtbar zu machen. So werden diese als Klauseln für eine speziell den Bereich der europäischen Integration betreffende stillschweigende Verfassungsänderung angesehen,[76] oder es wird ihnen eine (neue) Funktion, die so genannte „Integrationsfunktion“, zuerkannt.[77] Wie auch immer man zur Frage des Vorrangs stehen mag – will man die Situation pragmatisch beurteilen, dann muss man eingestehen, dass sich durch die Entwicklung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts auch in Griechenland eine stillschweigende Verfassungsänderung vollzieht.

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Angesichts zum einen der höchstrichterlichen Rechtsprechung, die sich bis heute weigert, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber der Verfassung anzuerkennen, und der Verfassung gelegentlich sogar ausdrücklich den Vorrang zuerkennt, zum anderen der diesen Vorrang vertretenden Lehre, insbesondere aber unter Berücksichtigung der Einstellung der Mehrheit der Politiker, die ihrerseits ausdrücklich für den Vorrang der Verfassung plädieren, scheint es bemerkenswert, dass bei den Parlamentsdebatten über das Ratifikationsgesetz die Frage der Vereinbarkeit des Art. I-6 VVE mit der griechischen Verfassung als solche kaum Gegenstand von Auseinandersetzungen war. Dies überrascht umso mehr, als sich einige Abgeordnete, darunter auch einige der Regierungspartei N.D., für den Vorrang der Verfassung gegenüber dem VVE ausgesprochen haben, gleichwohl teilweise mit „Solange“-Klauseln.[78]

5. Die Grenzen der Integration

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Die sich aus der Sicht des griechischen Verfassungsrechts ergebenden Grenzen der Integration sind zunächst in den die verfassungsrechtliche Absicherung der „Öffnung“ der griechischen Rechtsordnung regelnden Verfassungsbestimmungen des Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. sowie in der Interpretationserklärung, die diesem Artikel beigefügt ist, zu suchen. Aus dem Wortlaut der Vorschriften ergibt sich auch ihr Anwendungsbereich. Während die beiden ersten Vorschriften in Fällen einer „Zuerkennung von Zuständigkeiten an Organe internationaler Organisationen“ und von „Einschränkungen der Ausübung der nationalen Souveränität“ Anwendung finden, erstreckt sich die Interpretationserklärung auf „die Beteiligung des Landes an den Verfahren der europäischen Vollendung“ schlechthin. Die zuletzt genannte quasiverfassungsrechtliche Grundlage könnte somit dahin interpretiert werden, dass sie auch Integrationsschritte zu legitimieren vermag, die über die Zuerkennung von Zuständigkeiten und Souveränitätseinschränkungen hinausgehen. Aus dem Umstand, dass nach dieser Interpretationserklärung Art. 28 Verf. in toto als Grundlage für diese „Vollendung“ zu gelten hat, ist aus einer teleologischen Auslegung zu schließen, dass auch für diese „Vollendung“ alle in den Abs. 2 und 3 vorgesehenen Voraussetzungen in jedem Fall vorliegen müssen. Im Einzelnen handelt es sich hierbei um vier materielle Grenzen: Die Menschenrechte und die Grundlagen der demokratischen Staatsordnung dürfen nicht berührt werden; zudem soll die Einschränkung der Ausübung der nationalen Souveränität in Gleichberechtigung und Gegenseitigkeit erfolgen.

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Während sich die Lehre mit diesen vier Voraussetzungen – gleichwohl nicht intensiv – beschäftigt hat, hat die Rechtsprechung keinen Anlass gesehen, sich dazu zu äußern. Nach dem überwiegenden Teil des Schrifttums kann eine gerichtliche Kontrolle des Vorliegens dieser Voraussetzungen, zumindest in extremen Fällen, nicht ausgeschlossen werden.[79] Hinsichtlich der obigen Voraussetzungen kann man ferner Folgendes bemerken: Die in der griechischen Verfassung für die beiden ersten Voraussetzungen verwendete Formulierung ist so allgemein, dass sie bis heute keinerlei Schwierigkeiten – etwa wegen Fehlens eines gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtskatalogs oder wegen Demokratiedefiziten des gemeinschaftsrechtlichen Entscheidungsverfahrens – bereitet hat. Im Schrifttum wurden gelegentlich Zweifel daran geäußert, inwieweit ein Europa „der zwei Geschwindigkeiten“ oder ein uneingeschränkter und bedingungsloser Übergang zum Mehrheitsprinzip dem dritten verfassungsrechtlichen Erfordernis der Gleichberechtigung genügen würde, selbst wenn man die Gleichheit, zu Recht, als proportionale Gleichheit[80] versteht. Außerdem wurde hervorgehoben, dass die Erteilung einer Blankett-Ermächtigung an die EU, weitere, neue Zuständigkeiten auszuüben oder neue Souveränitätseinschränkungen herbeizuführen, den Rahmen einer verfassungsrechtlich unbedenklichen Zuerkennung von Zuständigkeiten oder Souveränitätseinschränkungen sprengen würde, da die diesbezüglichen Entscheidungen ausschließlich dem Parlament zustünden. Zu betonen ist ferner, dass nach der h.L. die obigen Voraussetzungen und insbesondere die Gegenseitigkeit nicht nur beim Beitritt oder bei der Ratifikation der Änderungsverträge, sondern während der gesamten Mitgliedschaft vorliegen müssen.

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Grenzen für die Integration könnten sich außerdem aus der Verfassungsbestimmung ergeben, die für bestimmte Verfassungsvorschriften oder -prinzipien eine so genannte „Ewigkeitsgarantie“ vorsieht. So verbietet die Verfassung in Art. 110 Abs. 1 die Änderung der Bestimmungen über die Staatsgrundlagen und die Staatsform als „präsidierte“ parlamentarische Demokratie sowie der Bestimmungen der Art. 2 Abs. 1 Verf. (Schutz der Menschenwürde), Art. 4 Abs. 1 (Gleichheitssatz), Abs. 4 (gleicher und ausschließlicher Zugang der griechischen Staatsbürger zu den öffentlichen Ämtern) und Abs. 7 Verf. (Verbot der Verleihung und Anerkennung von Adelstiteln oder Rangbezeichnungen für griechische Staatsbürger), Art. 5 Abs. 1 (Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit) und Abs. 3 Verf. (Unverletzlichkeit der persönlichen Freiheit), Art. 13 Abs. 1 Verf. (Freiheit des religiösen Gewissens) und Art. 26 Verf. (Gewaltenteilungsprinzip).

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Die Frage des Verhältnisses von Art. 28 Verf., der die „Öffnung“ der griechischen Rechtsordnung legitimiert, und Art. 110 Abs. 1 Verf., der für bestimmte Verfassungsvorschriften eine Ewigkeitsgarantie gewährleistet, ist nicht leicht zu beantworten. Die materiellen Grenzen der sich aufgrund von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. einschließlich der angehängten Interpretationserklärung stillschweigend vollziehenden Verfassungsmodifizierung sind grundsätzlich in diesen als leges speciales für den Bereich der europäischen Integration geltenden Verfassungsbestimmungen zu suchen.[81] Jedenfalls ist bei der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. eine restriktive Auslegung von Art. 110 Abs. 1 Verf. geboten.[82] Demgegenüber wird im Schrifttum auch die Auffassung vertreten, dass als äußerste Grenze der Integration die in Art. 110 Abs. 1 Verf. vorgesehenen materiellen Grenzen einer Verfassungsänderung zu gelten haben.[83] War allerdings diese Meinung gut vertretbar, bevor die Interpretationserklärung durch die Verfassungsrevision des Jahres 2001 in Art. 28 Verf. aufgenommen wurde, so könnte die Berücksichtigung der Interpretationserklärung zu anderen Schlussfolgerungen führen. Man kann sie nämlich dahingehend interpretieren, dass Art. 28 Verf. nunmehr „die Beteiligung des Landes am Prozess der europäischen Vollendung“ ausschließlich regelt, so dass nur in dieser Vorschrift die Grenzen der Integration zu suchen sind. Das bereits früher, vor der Aufnahme der Interpretationserklärung gegen die Deutung der Bestimmungen von Art. 28 Abs. 2 und 3 Verf. als spezielle stillschweigende Revisionsklausel für den Bereich der europäischen Integration vorgebrachte Argument, dass die griechische Verfassung eine formelle, so genannte „starre“ Verfassung sei, die nur im Rahmen des in Art. 110 Abs. 2–6 Verf. vorgesehenen Verfahrens und unter Beachtung der in Art. 110 Abs. 1 Verf. vorgesehenen materiellen Grenzen geändert werden könne,[84] scheint daher – wie die bisherige Ratifikationspraxis zeigt – umso mehr an Plausibilität zu verlieren, je weiter die Integration voranschreitet. Außerdem ist festzustellen, dass nicht nur die mit einer Ewigkeitsgarantie versehenen Art. 4 Abs. 4 Verf. (Zugang nur griechischer Staatsbürger zu den öffentlichen Ämtern) und Art. 26 Verf. (Gewaltenteilung) kraft Gemeinschaftsrecht im Ergebnis seit langem geändert wurden, sondern darüber hinaus die problemlose Ratifizierung des VVE – und damit auch seines Art. I-6, der den Vorrang des Unionsrechts unterschiedslos, d.h. auch gegenüber der Verfassung gewährleistet – gezeigt hat, dass in der Praxis auch die Ewigkeitsgarantien nicht in der Lage sind, politische Entwicklungen zu stoppen. Allerdings kann man nicht vorhersehen, welche verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten sich ergeben werden, wenn die Integration so weit voranschreiten würde, dass sie den Kern der mit einer Ewigkeitsgarantie versehenen Bestimmungen über die Staatsgrundlagen und die Staatsform als „präsidierte“ parlamentarische Demokratie gefährden würde.

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Abschließend ist zu bemerken, dass die Frage möglicher verfassungsrechtlicher Grenzen der Integration in der Wissenschaft selten und in der Politik kaum Gegenstand von vertieften Diskussionen und Auseinandersetzungen gewesen ist.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 16 Offene Staatlichkeit: Griechenland › III. Verfassungsrecht und EMRK

a) Die Vorgeschichte

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Griechenland hatte die EMRK am 28.11.1950, d.h. einige Wochen nach ihrem Abschluss (4.11.1950), unterschrieben und aufgrund des Gesetzes 2329/1953 ratifiziert. Nach der damals geltenden Verfassung von 1952 war die Stellung des Völkerrechts in der Verfassung nicht geregelt. Die Rechtsprechung hatte allerdings bereits seit dem Urteil 14/1896 des Areopags die Geltung des Völkergewohnheitsrechts als „innerstaatliches Gesetz“ anerkannt. Die durch Gesetz ratifizierten völkerrechtlichen Verträge wurden ebenfalls als „innerstaatliches Gesetz“ angesehen.[85] Obwohl den Gerichten zugestanden war, einen Vertrag, dessen Inhalt gegen die Verfassung verstößt, nicht anzuwenden, hatten sie in dieser Phase (1953–1974)[86] der EMRK keine besondere Bedeutung beigemessen; sie hatten ihr nicht einmal eine gegenüber dem innerstaatlichen Recht ergänzende Funktion zuerkannt. Außerdem wurde die EMRK von den Gerichten nie von Amts wegen und nur dann erwähnt, wenn ihre Interpretation zur Bekräftigung von Bestimmungen, die die in der Verfassung garantierten Grundrechte einschränken, dienen konnte.

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Um dem Ausschluss wegen systematischer Verletzungen der EMRK zuvorzukommen, trat die Militärdiktatur Ende 1969 aus dem Europarat aus und kündigte die EMRK.[87] Nach der Wiederherstellung der Demokratie wurden sie und das Erste Zusatzprotokoll durch die Gesetzesverordnung 53/1974 (erneut) ratifiziert. Die nach Art. 25 a.F. EMRK[88] erforderliche Erklärung über die Anerkennung der Zuständigkeit der Europäischen Kommission für Menschenrechte (EKMR), sich mit Individualbeschwerden zu befassen, hat allerdings Griechenland erst im Jahre 1985 abgegeben.

b) Die aktuelle Rechtslage

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Der Rang, den das Völkerrecht, Gewohnheitsrecht wie auch Vertragsrecht, in der Normenhierarchie innehat, wird in der Verfassung ausdrücklich geregelt. So legt Art. 28 Abs. 1 Verf. fest, dass „die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts sowie die internationalen Verträge nach ihrer gesetzlichen Ratifizierung und ihrer in ihnen geregelten Inkraftsetzung [...] Bestandteil des innerstaatlichen griechischen Rechts“ sind und dass sie jeder entgegenstehenden Gesetzesbestimmung vorgehen.[89] Somit wird der Vorrang des Völkerrechts vor den einfachen Gesetzen, nicht jedoch vor der Verfassung, angeordnet (übergesetzliche Geltung).

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Trotz der klaren Formulierung der obigen Verfassungsbestimmung wurde vereinzelt die Meinung vertreten, dass speziell die EMRK verfassungsrechtlichen Rang besitze.[90] Auch in zwei Kammerurteilen des Staatsrats,[91] die nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht ergangen sind, wurde der EMRK – wenn auch mit anderer Begründung als zuvor im Schrifttum – verfassungsrechtlicher oder sogar überverfassungsrechtlicher Rang zuerkannt. Sich auf Art. F Abs. 2 EUV a.F. berufend haben diese zwei Urteile in Betracht gezogen, dass die EMRK „dadurch, dass der Vertrag von Maastricht direkt auf sie Bezug nimmt, die Qualität primären Gemeinschaftsrechts erworben hat“. Weder die Große Kammer des Staatsrats, an die die erste Sache aufgrund der Bedeutung der aufgeworfenen Fragen verwiesen wurde, noch das Plenum, an das der zweite Fall verwiesen wurde, haben dazu jedoch Stellung bezogen; sie haben sich darauf beschränkt festzustellen, dass im fraglichen Fall keine Verletzung von Art. 5 EMRK (ebenso wie keine Verletzung des Gemeinschaftsrechts) vorlag.[92] Demgegenüber wurde in einem anderen Kammerurteil des Staatsrats ausdrücklich verneint, dass die EMRK durch die Erwähnung im Vertrag von Maastricht die Qualität von primärem Gemeinschaftsrecht erlangt haben könnte.[93] Letzterer Aussage der Kammer ist zuzustimmen. Die Bezugnahme von Art. 6 Abs. 2 EUV auf die EMRK reicht in der Tat nicht aus, um sie als Primärrecht zu qualifizieren,[94] geschweige denn als Grundlage für eine Modifizierung der Stellung der EMRK in den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen. Das Plenum des Staatsrats hat auch zu dieser Äußerung keine Stellung bezogen. Es entschied, dass der fragliche Fall weder in den Geltungsbereich der EMRK noch in den des Gemeinschaftsrechts falle.[95]

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Abschließend soll erwähnt werden, dass in der den Rang des Völkerrechts bestimmenden Verfassungsvorschrift (Art. 28 Abs. 1 Verf.) eine allgemeine Klausel enthalten ist, die „die Geltung der Regeln des Völkerrechts und der internationalen Verträge für Ausländer [...] unter den Vorbehalt der Gegenseitigkeit“ stellt. Nach fast einhelliger Auffassung findet diese Einschränkung auf menschenrechtsrelevante völkerrechtliche Verträge und Abkommen, und damit auch auf die EMRK, keine Anwendung.[96]

2. Die Einbeziehung der EMRK in den nationalen Verfassungsraum

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Auch wenn die EMRK keinen Verfassungsrang besitzt, kann ihre Einbeziehung in den griechischen Verfassungsraum doch problemlos erfolgen. Auf der einen Seite erkennt die EMRK selbst, und zwar in Art. 53 (ex-Art. 60), ausdrücklich den „Anwendungs-Vorrang“ jeder (nationalen oder internationalen) Norm an, die größeren Schutz gewährleistet. Auf der anderen Seite sind Kollisionsfälle zwischen griechischer Verfassung und EMRK, d.h. Fälle, in denen die griechische Verfassung Regelungen vorsieht, die gegen EMRK-Bestimmungen verstoßen bzw. einen geringeren Schutz als die EMRK imperativ gebieten, kaum zu finden.[97] Außerdem ist im Allgemeinen davon auszugehen, dass die griechische Verfassung die Erweiterung des von ihr gewährten Schutzes grundsätzlich nicht verbietet.

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Die wenigen potentiellen „Scheinkollisionen“ können mittels Auslegung beseitigt werden. Dabei ist es irrelevant, ob man die Grundlage für eine EMRK-konforme Auslegung in Art. 25 Abs. 1 Verf. sehen will, wonach die Rechte des Menschen als Individuum und als Mitglied der Gesellschaft vom Staate gewährleistet werden und alle Staatsorgane verpflichtet sind, deren ungehinderte und effektive Ausübung sicherzustellen, oder, was vorzugswürdig ist, in der allgemeinen Klausel des Art. 2 Abs. 2 Verf., die nach dem in dem ersten Absatz garantierten Schutz der Menschenwürde die Bindung Griechenlands an das Völkerrecht proklamiert.

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Versucht man die Bereiche zu ermitteln, in denen die EMRK bzw. ihre Interpretation und Anwendung durch den EGMR einen größeren Schutz zu gewährleisten scheinen, dann kommt man zu folgenden Feststellungen:

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