Handbuch Ius Publicum Europaeum

a) Souveränität

27

Abschnitt 2 Abs. 1 des European Communities Act 1972 ist eine singuläre Vorschrift im Recht des Vereinigten Königreiches.[35] Das liegt daran, dass dieser Abschnitt den generellen Vorrang des Gemeinschaftsrechts im Vereinigten Königreich anerkennt und nicht auf die für das Völkerrecht geltenden Regeln oder auf die Delegierung von Gesetzgebungsbefugnissen des Parlaments abstellt.[36] Das Konzept der Implementierung konnte die ständige Einflussnahme des Gemeinschaftsrechts als ein sich entwickelndes Phänomen, als einen lebendigen Vorgang erklären. Im Übrigen ist fraglich, ob die Delegation von Souveränität überhaupt möglich ist, weil die souveräne Macht des Parlaments weiter besteht. Abschnitt 2 Abs. 1 jedoch sichert die Verbindlichkeit von unmittelbar anwendbarem oder wirksamem Gemeinschaftsrecht im Vereinigten Königreich. Zunächst war umstritten, ob Gemeinschaftsrecht, wie Lord Denning es beschrieben hatte, Teil des Rechts des Vereinigten Königreiches wurde. Denn der Solicitor General (Vertreter des Attorney General) hatte 1972, im Gesetzgebungsverfahren zu der EC Communities Bill, ausgeführt, dass Gemeinschaftsrecht nicht Teil des Rechts des Vereinigten Königreiches wurde. Diese Aussage dürfte heute jedoch überholt sein.[37]

b) Demokratie

28

Neben der Souveränität ist die insoweit ablehnende Haltung der britischen Regierung in Bezug auf die Beteiligung des Parlaments am europäischen Rechtsetzungsprozess eine wichtige verfassungsrechtliche Thematik. Sie macht den spezifischen Blickwinkel aus, unter dem die Frage des demokratischen Defizits der EU in Großbritannien diskutiert wird. Eines der strittigsten Themen für die britische Regierung, welches sich aus der Mitgliedschaft in der EU ergeben hat, ist dabei der Zuwachs an Entscheidungen, die mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können. Hand in Hand hiermit geht der Verlust des „nationalen Vetos“. Im Vereinigten Königreich überwiegt heute gleichwohl die Meinung, dass in einer erweiterten Union die qualifizierte Mehrheit zwecks Verfahrensvereinfachung zu begrüßen ist.[38] Die britische Regierung besteht jedoch weiterhin darauf, dass die Einstimmigkeit für Vertragsänderungen beibehalten wird. Sie hält weiterhin an dem Erfordernis der Einstimmigkeit in Bereichen fest, die besonders wichtige nationale Interessen betreffen, wie Steuern, Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes, die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, wichtige Bereiche des Strafprozesses und die Eigenmittel. Schließlich ist auch im VVE für die GASP die Einstimmigkeit beibehalten worden (Art. I-40 VVE).[39] Diese in der Regierungskonferenz getroffenen Regelungen haben verfassungsrechtliche Konflikte über eine zu starke Integration jedenfalls aus britischer Sicht vermieden.

c) Reaktion der Gerichte

29

Die Gerichte haben für den Fall eines Konfliktes zwischen nationalem und unmittelbar wirksamem Gemeinschaftsrecht entschieden, dass das Gemeinschaftsrecht vorrangig ist. Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts ist damit heute allgemein anerkannt. Darüber hinaus haben die Gerichte mittlerweile entschieden, dass es eine Interpretation von nationalen Vorschriften nach Maßgabe nicht unmittelbar wirksamen Gemeinschaftsrechts gibt. Wie bereits angedeutet, führte die traditionelle Auffassung von der Doktrin der Parlamentssouveränität zu Spannungen zwischen dem Recht des Vereinigten Königreiches und dem Gemeinschaftsrecht.[40] Besondere Schwierigkeiten bereitete dabei Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972, in dem es heißt: „[Z]usätzlich zu den in diesem Teil des European Communities Act 1972 genannten Gesetzen ist jedes bereits wirksame oder zukünftige Gesetz im Einklange mit den diesem Abschnitt vorhergehenden Vorschriften auszulegen.“ Die Gerichte haben diesen Abschnitt als Auslegungsregel angewandt. In Macarthys Ltd v. Smith[41] etwa führte Lord Denning aus, dass für den Fall, dass eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Vorschrift des englischen Rechts im Lichte des Gemeinschaftsrechts ausgelegt werden könne, die Gerichte diese Auslegung vornehmen sollten. Die Besonderheit an dieser Entscheidung war, dass Lord Denning die Bindung an den European Communities Act 1972 betonte und gleichzeitig einen grundsätzlichen Aspekt der Parlamentssouveränität, die Doktrin des implied repeal, modifizierte. In Garland v. British Rail Engineering Ltd[42] legte das House of Lords die Frage der Interpretation von Art. 119 EWGV sogar dem EuGH vor. Obwohl Lord Diplock in Garland die von Lord Denning angewandte Methode der europarechtskonformen Interpretation weiterentwickelte, ließ er die Frage offen, ob die Gerichte im Falle einer gemeinschaftsrechtswidrigen Vorschrift des nationalen Rechts letzterer den Vorrang einräumen sollen.[43] Bis zu einer Antwort der britischen Gerichte sollten noch einige Jahre vergehen.

30

Weitere Schwierigkeiten traten auf, nachdem der EuGH in der Rs. von Colson[44] entschied, dass nationale Gerichte auch nicht unmittelbar wirksames Gemeinschaftsrecht beachten müssen. Die Klägerin im Fall Duke v. GEC Reliance Ltd[45] war der Ansicht, dass der Sex Discrimination Act 1975 mit der Gleichbehandlungsrichtlinie 76/207 unvereinbar sei. Lord Templemans Ausführungen verdeutlichen die Problematik, wenn er ausführte, dass das Parlament bei der Verabschiedung des Sex Discrimination Act 1975 nicht beabsichtigt hatte, die Gleichbehandlungsrichtlinie von 1976 zu berücksichtigen. Seiner Meinung nach berechtige Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972 die Gerichte nicht dazu, die Bedeutung eines britischen Gesetzes aufgrund einer Richtlinie, die keine unmittelbare Wirkung zwischen Individuen habe, umzuschreiben.[46] In Webb v. EMO[47] ging es ebenfalls um einen Konflikt zwischen Vorschriften des Sex Discrimination Act 1975 und der Gleichbehandlungsrichtlinie 76/207. Lord Keith führte diesmal aus, dass das britische Gesetz im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht auszulegen sei.

31

Die Akzeptanz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts wurde von Lord Bridge im Fall Factortame[48] erklärt. Die Antragsteller waren nach britischem Recht registrierte Unternehmen. Die Direktoren und die meisten der Aktionäre besaßen dagegen die spanische Staatsbürgerschaft. Die Unternehmen waren gemäß dem Merchant Shipping Act 1894 als britische Unternehmen registriert. Als das Gesetz im Jahre 1988 geändert wurde, scheiterte die weitere Registrierung der meisten dieser Unternehmen an den Staatsangehörigkeits-, Aufenthalts- und Wohnsitzanforderungen an das leitende Personal. Sie erhoben Klage und trugen vor, dass Teile des Merchant Shipping Act 1988 mit den Art. 43, 48 und 294 EG unvereinbar seien. Eine Frage betraf zunächst die Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz in Gestalt der Aussetzung der Anwendung von nationalem Recht während der Anhängigkeit des Falls beim EuGH. In R v. Secretary of State for Transport ex p Factortame No 1[49] waren die Law Lords wegen des Prinzips der Parlamentssouveränität nicht bereit, eine solche Anordnung zu treffen.[50] Als der Fall nach dem Vorlageverfahren gemäß Art. 234 EG vom EuGH zurückverwiesen wurde,[51] entschied das House of Lords, dass es keine Wahl habe und das Parlamentsgesetz, das angeblich gegen Gemeinschaftsrecht verstoße, nicht anwenden könne.[52] Nachdem der Europäische Gerichtshof in einem weiteren Verfahren einen Gemeinschaftsrechtsverstoß festgestellt hatte,[53] wurden die Vorschriften des Gesetzes vom House of Lords für gemeinschaftsrechtswidrig erklärt[54]. Dies war das erste Mal, dass ein Gesetz von den Gerichten wegen seiner Gemeinschaftsrechtswidrigkeit nicht angewendet wurde, was wohl die wichtigste Modifikation der Verfassung seit dem Case Law des 17. Jahrhunderts darstellt. Denn die Souveränität des Parlaments wurde damit ernsthaft beschnitten.[55] Im Fall Equal Opportunities Commission v. Secretary of State for Employment[56] diente Factortame sodann als Präzedenzfall, und das House of Lords entschied ohne Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, dass Teile des Employment Protection (Consolidation) Act 1978 gemeinschaftsrechtswidrig waren.

32

Die Auswirkungen der Factortame-Entscheidung auf die Doktrin der Parlamentssouveränität sind ausführlich diskutiert worden.[57] Die Entscheidung verdeutlicht darüber hinaus, dass die traditionelle Doktrin des implied repeal (stillschweigender Widerruf) im europarechtlichen Zusammenhang keine Anwendung mehr findet. Sollte das Parlament dennoch beabsichtigen, von einer europarechtlichen Verpflichtung abzuweichen, so muss dies durch eine explizite Regelung geschehen. Wie die Reaktion der Gerichte auf eine dermaßen ausdrückliche Abweichung von europarechtlichen Vorgaben aussehen würde, ist allerdings ungewiss und hängt letztlich von der verfassungsrechtlichen Verortung der Kompetenz-Kompetenz ab.[58]

33

Lord Bridges Ansatz in Factortame kann methodisch durchaus als Gesetzesauslegung, hier des European Communities Act 1972, qualifiziert werden. Demnach sind abweichende nationale Vorschriften im Sinne des European Communities Act auszulegen oder nicht anwendbar, so wie es Abschnitt 2 Abs. 4 vorschreibt. Die Doktrin der Parlamentssouveränität bleibt damit intakt, und dem Parlament verbleibt theoretisch die gesetzgeberische Möglichkeit, ausdrücklich gegen Europarecht zu verstoßen. Diesem Ansatz ist entgegengehalten worden, dass Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act 1972 ausgesprochen schwierig zu verstehen[59] und eine Auslegung nicht immer möglich sei, ohne die Bedeutung des zu interpretierenden Gesetzes völlig zu entfremden. Es ist bezweifelt worden, dass die Vorschrift alle potentiellen Kollisionen vorhergesehen hat.[60]

34

Lord Bridges Argumente basieren darüber hinaus auf Prinzipien, die sich aus der Mitgliedschaft in der EU ergeben: „If the supremacy within the EC of Community law over the national law of member states was not always inherent in the EEC Treaty, it was certainly well established in the jurisprudence of the Court of Justice long before the UK joined the Community [...] whatever limitation of its sovereignty Parliament accepted when it enacted the European Communities Act 1972 was entirely voluntary. Under the terms of the 1972 Act it has always been clear that it was the duty of a UK court, when delivering final judgment, to override any rule of national law found to be in conflict with any directly enforceable rule of Community law. Similarly, when decisions of the ECJ have exposed areas of UK statute law which failed to implement Council directives, Parliament has always loyally accepted the obligation to make appropriate and prompt amendments.“[61] Die Akzeptanz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts ist somit zweifelsohne durch das höchste Gericht bestätigt worden.

35

Im Fall Factortame V entschied das House of Lords schließlich die Frage der Staatshaftung, die auf einen Verstoß des Merchant Shipping Act 1988 gegen europarechtliche Vorschriften gestützt wurde.[62] Das House of Lords stellte insoweit fest, dass die britische Regierung der Auffassung der EU-Kommission seinerzeit nicht gefolgt war und damit die Grenzen ihres Ermessensspielraumes überschritten hatte. Die EU-Kommission hatte der Regierung am 28. März 1988 ihre Auffassung mitgeteilt, dass die Vorschriften gegen Art. 43 EG verstoßen. Trotz der Androhung eines Verfahrens nach Art. 226 EG erhielt der Merchant Shipping Act 1988 jedoch Gesetzeskraft. Dieser Verstoß sei, so meinten die Law Lords, hinreichend qualifiziert und berechtige die betroffenen Fischer zu Schadensersatz.[63] Nachdem 91 der 93 Kläger sich mit der britischen Regierung geeinigt hatten, wurde der Umfang des von der britischen Regierung geschuldeten Schadensersatzes auf 55 Mio. £ beziffert.[64] Die Bereitschaft englischer Gerichte, das europarechtliche Haftungsinstitut innerstaatlich zu verwirklichen, war nach der Entscheidung des EuGH in der gleichen Sache[65] auch in anderen Fällen deutlich geworden.[66] Trotz der Bedeutung dieser Fälle für die Entwicklung des bislang sehr restriktiven englischen Staatshaftungsrechts[67] blieben diese für die Kläger im Ergebnis oft ohne Erfolg. Ein Schwerpunkt der nachfolgenden Diskussionen liegt heute in der Bestimmung der Rechtsnatur des europarechtlichen Haftungsanspruchs.[68] Die Frage, ob der Anspruch als ein breach of statutory duty, ein Anspruch aus negligence oder als ein öffentlich-rechtlicher Anspruch, der im Judicial Review-Verfahren zu verfolgen sei, zu charakterisieren ist, hat unterschiedliche prozessuale Konsequenzen und ist kürzlich vom Court of Appeal in Phonographic Performance Limited v. Department of Trade and Industry and Another ausführlich behandelt worden.[69] Die Diskussion über die Reform des englischen Staatshaftungsrechts ist durch europarechtliche Vorgaben[70] und, wie später auszuführen ist, durch Grundsätze der Europäischen Konvention für Menschenrechte angestoßen worden.

5. Verfassungsrechtliche Grenzen der Integration

36

Die Frage der Souveränität, der Kompetenz-Kompetenz und andere wichtige Punkte wurden von Sir John Laws im Fall Thoburn v. Sunderland City Council[71] angesprochen. Dieser Fall betraf Markthändler, die sich geweigert hatten, beim Verkauf ihrer Waren metrische Gewichte zu benutzen. Sie beharrten darauf, die alten gesetzlichen Gewichte zu benutzen und wurden deshalb von den unteren Strafgerichten zu Bußgeldern verurteilt. Der Fall hätte in der Berufung einfach mit dem Argument entschieden werden können, dass die gesetzlichen Vorschriften, die den Übergang zu metrischen Maßen festlegten, im Einklang mit Gemeinschaftsrecht stehen, und dass die Verurteilungen daher rechtmäßig waren. Im Divisional Court (Abteilung des High Court) bezog sich Sir John Laws, der unter den älteren Richtern als besonders eigenwillig bekannt ist, jedoch auf die von den Anwälten vorgebrachten Argumente, um seine Überlegungen zu Souveränität und Verfassungstheorie darzustellen. Genau besehen war keine seiner Ausführungen für den Fall notwendig, und diese somit obiter dicta. Es ist jedoch die gewandteste Analyse zur Frage der Souveränität und weist unübersehbare Anklänge an das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichtes in der Maastricht-Entscheidung[72] aus dem Jahre 1993 auf.

37

Ein Argument der Berufungskläger war, dass der European Communities Act durch eine spätere Maßnahme implizit außer Kraft gesetzt worden sei. Dies wäre jedoch mit der europarechtsfreundlichen Auslegungsregel für nationales Recht in Abschnitt 2 Abs. 4 des European Communities Act nicht vereinbar. Die Staatsanwaltschaft war der Ansicht, dass das Gemeinschaftsrecht im Recht des Vereinigten Königreiches fest verankert sei und nicht implizit außer Kraft gesetzt werden könne. Im vorliegenden Fall waren gemäß Abschnitt 2 Abs. 2 European Communities Act Verordnungen erlassen worden, die das Gesetz verändert hatten und welche vorsahen, dass die metrischen Maße unwiderruflich die einzig zulässigen sein sollten, und welche die Verhängung von Bußgeldern für den Fall der Nichtbefolgung vorsahen.[73] Für den „little Englander“ und seine Ansichten über Souveränität war dies natürlich ein rotes Tuch.

38

Lordrichter Laws war hingegen der Ansicht, dass es im Vereinigten Königreich so genannte constitutional statutes gibt. Dies seien Gesetze, die als verfassungsrechtlich bezeichnet werden können und sich deshalb von anderen normalen Gesetzen unterschieden. Sie gehörten insofern einer anderen Kategorie an, als sie – anders als einfache Gesetze – nicht implizit widerrufen werden könnten. Ein Widerruf könne bei ihnen grundsätzlich nur ausdrücklich geschehen und allenfalls dann ausnahmsweise implizit, wenn der Wortlaut keinen Zweifel zulasse, dass sie von einem anderen Gesetz außer Kraft gesetzt werden dürfen. Der European Communities Act 1972 sei so ein constitutional statute. Dasselbe muss man für die Magna Carta (die Version von 1215, die kurz nach ihrem Erlass widerrufen wurde), die Bill of Rights 1688–89, den Act of Settlement 1701, den Parliament Act 1911, den Human Rights Act 1998 und andere annehmen. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedeutung dieser Gesetze ist es unwahrscheinlich, dass sie implizit widerrufen werden können. Dies wäre rechtlich und politisch nicht akzeptabel, so dass sie zu Recht als „verfassungsrechtlich“ bezeichnet werden. Das belegt auch der kürzlich vom Court of Appeal entschiedene Fall R (Jackson) v. Attorney General, in dem es zentral um die Auslegung des Parliament Act 1911 ging. Das Verfahren hatte die Gültigkeit des Parliament Act 1911 zum Gegenstand, auf dessen Grundlage das Gesetz zum Verbot der Fuchsjagd erlassen worden war.[74] Der Parliament Act sieht vor, dass das Parlament unter bestimmten Umständen ohne die Zustimmung des House of Lords Gesetze beschließen kann. Ohne auf Thoburn Bezug zu nehmen, rekurrierte der Court of Appeal erstmals auf die Gesetzgebungsdebatten im Parlament von 1911, um die verfassungsrechtliche Bedeutung des Gesetzes zu erforschen und ging damit weit über die traditionellen (englischen) Interpretationsmethoden hinaus. Im House of Lords fand dieser neuartige Gebrauch von Hansard (amtliches Parlamentsprotokoll, nach dem Drucker Hansard benannt) indes keine Unterstützung.[75]

39

Die umstrittene Neuerung in Thoburn besteht in der Hierarchisierung von Gesetzen durch Sir John Laws: „There are now classes or types of legislative provisions which cannot be repealed by mere implication. These instances are given, and can only be given, by our own courts, to which the scope and nature of Parliamentary sovereignty are ultimately confided.“[76] Zur Hierarchie dieser Gesetze führte Laws weiterhin aus: „We should recognise a hierarchy of Acts of Parliament: as it were ‚ordinary‘ statutes and ‚constitutional‘ statutes. The two categories must be distinguished on a principled basis. In my opinion a constitutional statute is one which (a) conditions the legal relationship between citizen and State in some general, overarching manner, or (b) enlarges or diminishes the scope of what we would now regard as fundamental constitutional rights.“[77] Laws entfaltete für diese Kategorisierung vier Argumente: Das Gemeinschaftsrecht sei durch den European Communities Act implementiert[78] worden und vorrangig; der European Communities Act 1972 sei, wie oben ausgeführt, gemäß englischem Recht ein verfassungsrechtliches Gesetz, wobei das Common Law die Kategorie der verfassungsrechtlichen Gesetze anerkenne; die Rechtsgrundlage für die Beziehung zu der EU befinde sich innerhalb der nationalen Kompetenz und nicht innerhalb der Kompetenzen der EU. Die Grundlage dieses Verhältnisses liegt im Common Law, und dieses definiere die Souveränität.[79]

40

Eine der wichtigsten Aussagen der Entscheidung Thoburn ist im folgenden Abschnitt enthalten: „In the event, which no doubt would never happen in the real world, that a European measure was seen to be repugnant to a fundamental or constitutional right guaranteed by the law of England, a question would arise whether the general words of the ECA were sufficient to incorporate the measure and give it overriding effect in domestic law. But that is very far from this case.“[80] Dies kann wohl als die britische Version des deutschen Maastricht-Urteils angesehen werden, in der Lordrichter Laws die Haltung der britischen Gerichte zur Frage der Kompetenz-Kompetenz verdeutlicht: „I consider that the balance struck by these four propositions gives full weight both to the proper supremacy of Community law and to the proper supremacy of the United Kingdom Parliament. By the former, I mean the supremacy of substantive Community law. By the latter, I mean the supremacy of the legal foundation within which those substantive provisions enjoy their primacy. […] If this balance is understood, it will be seen that these two supremacies are in harmony, and not in conflict.“[81]

41

Falls die Argumentation von Sir John Laws bezüglich der verfassungsrechtlichen Gesetze korrekt ist und Akzeptanz findet, dann ist es gut, sich daran zu erinnern, was der Court of Appeal in R (Jackson) v. Attorney General ausgeführt hat.[82] Das Gericht bemerkte dort, dass der Parliament Act 1911, der es dem House of Commons und der Krone gestattet, Gesetze ohne die Zustimmung des House of Lords zu verabschieden, nicht in Bezug auf Gesetze von verfassungsrechtlichem Rang angewendet werden kann. Der Court of Appeal war der Ansicht, dass, je größer der verfassungsrechtliche Wandel sei, desto größer auch die Wahrscheinlichkeit sei, dass die Gesetzgebungskompetenz des House of Commons nicht unter den Parliament Act 1911 fallen würde. Diese Interpretation des Gesetzes fand jedoch in der Entscheidung des House of Lords keine Zustimmung. Lord Bingham wies darauf hin, dass der historische Zweck des Parliament Act die Gewährung der Home Rule (Selbstregierung) für Irland gewesen war. Die Gewährung der Home Rule für Irland habe eine so fundamentale verfassungsrechtliche Veränderung dargestellt, dass das Argument des Court of Appeal leerlaufe.[83] Er gestand jedoch ein, dass es Beweise gibt, dass nachfolgende Regierungen jedweder politischer Gesinnung gewillt waren, den Parliament Act 1949, mit dem das Gesetz von 1911 umfassend novelliert worden war, nicht für einschneidende verfassungsrechtliche Zwecke in der Weise anzuwenden, in welcher der 1911 Act in seiner ursprünglichen Fassung angewandt worden war (der Government of Ireland Act 1914, der Welsh Church Act 1914, der 1949 Act selbst), sondern eher um Gesetze von geringerer verfassungsrechtlicher Bedeutung durchzusetzen (der War Crimes Act 1991, der European Parliamentary Elections Act 1999, der Sexual Offences [Amendment] Act 2000 und nun der Hunting Act 2004).[84] Lord Steyn führte aus, dass der 1949 Act potentielle Fragen wie die Abschaffung des House of Lords oder die Prinzipien im Judicial Review-Verfahren aufwerfen könnte. Diese Fragen seien seiner Ansicht nach „rein theoretischer Natur“, da die britische Verfassung nicht unbeschränkt verändert werden dürfe. Er betonte, dass es verfassungsrechtliche Prinzipien gäbe, die selbst ein souveränes Parlament nicht abschaffen könne.[85]