Handbuch Ius Publicum Europaeum

I. Die europäische Frage im Kontext der britischen Rechtstradition

Redaktionell bearbeitet von Nikolaus Plagemann und Dr. Ferdinand Wollenschläger.

1. Die „europäische Dimension“ und die Parlamentssouveränität

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In diesem Beitrag befassen wir uns mit dem Einfluss der europäischen Integration auf die britische Verfassungsstruktur und mit den verfassungsrechtlichen Mechanismen für die europäische Integration im Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland). Beleuchten möchten wir dabei vor allem die Natur und das Ausmaß der Europäisierung der Verfassungsordnung, namentlich mit Blick auf das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen.

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In vielerlei Hinsicht ist die Verfassung des Vereinigten Königreichs sehr insular. Sie ist ungeschrieben. Sie beruht auf dem Common Law, welches in vielen Teilen der Welt Einzug gehalten hat, nicht allerdings auf dem europäischen Kontinent. Die Entwicklung der englischen Verfassung wurde von der Beziehung und den Konflikten zwischen der Krone und den Reichsständen bestimmt. Aus dieser Beziehung resultiert auch die Bedeutung des Begriffes der Souveränität, so wie er grundsätzlich bis heute verstanden wird. Die Mitgliedschaft in der EU zwingt allerdings zu einer Modernisierung des britischen Souveränitätsverständnisses. Diese Frage der Modifikation des englischen Souveränitätsbegriffes ist für das britische Recht ähnlich schwierig wie die Frage, ob das europäische Recht den Grundrechtsgarantien des deutschen Grundgesetzes standhält, für das deutsche Verfassungsrecht.

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Die Doktrin der Parliamentary Sovereignty (Parlamentssouveränität) beinhaltet den Grundsatz, dass kein Parlament seine Nachfolger binden kann und dass seine Rechtsakte von keiner Institution oder Person überprüfbar sind. Dies ist ein Ausdruck der politischen Souveränität des Volkes, welches das Parlament repräsentiert. Diese in sich ruhende, auf den Nationalstaat ausgerichtete Doktrin der Parlamentssouveränität war an die Bedingungen anzupassen, welche die Mitgliedschaft in der EU mit sich brachte. Die Inkorporierung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Human Rights Act 1998 und der Dezentralisierungsprozess in Schottland und Wales führten zu weiteren Modifikationen der Doktrin.

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Trotz dieser Entwicklungen wurde die Parlamentssouveränität in ihrem rechtlichen Sinne beibehalten. Der britische Begriff der Souveränität bezieht sich insbesondere auf institutionelle Stabilität und Haltbarkeit. Die repräsentative Natur des Parlaments sollte die Interessen schützen, auf denen es beruhte – das Parlament garantierte die verfassungsrechtliche Ordnung der Rechte und Freiheiten der Bürger (Untertanen). Praktische Begrenzungen dieser Doktrin sind jedoch seit Generationen akzeptiert worden.

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Das Common Law, welches von Richtern angewendet wird, denen gemäß dem Act of Settlement im Jahre 1701 ihre Amtszeit auf Lebenszeit garantiert ist, hat sich schrittweise entwickelt, indem es die Praktiken der Vergangenheit als Präzedenzfälle für die Entwicklungen in der Zukunft nutzt. Das britische Rechtssystem unterscheidet sich insoweit stark von allen kontinentalen Systemen, unter denen es natürlich auch unterschiedliche Traditionen gibt. Trotz dieser Unterschiede hat das Vereinigte Königreich einen bemerkenswerten Grad an Integration und Europäisierung in seiner verfassungsrechtlichen Praxis und Rechtsdogmatik erreicht.

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Der britischen Tradition liegt in verfassungsrechtlicher Hinsicht „offiziell“ keine „offene Staatlichkeit“ zugrunde. Die britische Tradition ist geprägt durch Einflussnahme auf andere, nicht durch die Rezeption fremder Maßstäbe und Rechtssätze. In Zeiten des britischen Empire war die Übernahme einheimischer Eigenarten in den Kolonien zwar ein bekanntes Phänomen; aber es gab umgekehrt keine wirklich maßgeblichen Einwirkungen fremder Rechtsordnungen auf die verfassungsrechtliche Ordnung und Entwicklung des Vereinigten Königreichs. Seine Verfassung beruht auf dem Common Law, dessen genauer Inhalt allerdings bis heute nicht vollkommen geklärt ist. Eine auf dem Common Law beruhende Verfassung basiert auf den Gebräuchen, Praktiken und Präzedenzfällen der regierenden Institutionen. Die Parameter einer solchen Verfassung werden im Rahmen von gegenseitig anerkannten Limitierungen durch Entscheidungen dieser Institutionen festgelegt. Es war daher die Richterschaft, die Natur und Ausmaß der Parlamentssouveränität bestimmte und prägte, nicht der Gesetzgeber. Dies hat eine gewisse Zwangsläufigkeit, denn das Common Law gibt der Krone ihre Befugnisse (prerogatives) und entscheidet über deren Grenzen sowie seit den 1980er Jahren auch über die Rechtmäßigkeit ihrer Ausübung. Es wird deshalb vertreten, dass das Common Law auf dem so genannten „Fundamental Law“ beruhe, dem Recht des Volkes. Das verfassungsrechtliche Erbe ist reichlich versehen mit Bezugnahmen auf dieses „Fundamental Law“, auf dem das englische Verfassungsrecht angeblich historisch basiert.[1]

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Mit einer jüngeren Generation von Common Law-Juristen aus Großbritannien und dem Commonwealth hat der Rückgriff auf eine auf dem Common Law beruhende Verfassung eine zunehmend globale Dimension erlangt, wobei versucht wird, Werte wie Rationalität und Menschenrechte in die Tradition des Common Law einzubeziehen.[2] In der Tat sind die Grundsätze des internationalen Gewohnheitsrechts als Bestandteile des Common Law anzusehen, und auch eine zunehmende Internationalisierung des nationalen öffentlichen Rechts ist evident. Dies ermöglicht vielleicht ein Kontinuum von nationalen zu internationalen Normen, kann diese Doktrin doch über viele Jahrhunderte zurückverfolgt werden.[3]

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Mit der zunehmenden Internationalisierung der Weltordnung seit Anfang des 19. Jahrhunderts wurde die britische Rechtstradition zunehmend positivistisch und daher mehr auf die Parlamentssouveränität sowie auf einen rechtlichen Dualismus fixiert. Beide Aspekte nahmen 1973 im Kontext des Beitritts zur EWG und seiner Regelung durch den European Communities Act 1972 einen hohen verfassungsrechtlichen Stellenwert ein. Während die Ratifikation völkerrechtlicher Verträge ausschließlich der Exekutive, der Krone, vorbehalten ist, muss eine Änderung des materiellen Rechts auf der nationalen Ebene vom Parlament durch einen Gesetzgebungsakt bewirkt werden. Infolgedessen musste das Recht der Europäischen Gemeinschaften durch den European Communities Act 1972 im britischen Recht implementiert[4] werden. Diesen Ansatz bekräftigend ist im European Parliamentary Elections Act 2002 mittlerweile darüber hinaus festgelegt, dass jegliche Erweiterung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments vom englischen Gesetzgeber vor der Ratifizierung des entsprechenden völkerrechtlichen Vertrages legitimiert werden muss.[5]

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Die britischen Gerichte teilen diesen Ansatz, worin durchaus eine Parallele zur Haltung des deutschen Bundesverfassungsgerichtes in der Maastricht-Entscheidung[6] gesehen werden kann. Soweit jedoch kein Gesetz vorliegt, können weder das Parlament noch die Gerichte über den Abschluss von Verträgen Kontrolle ausüben. Das Parlament wird normalerweise von dem Abschluss eines Vertrages lediglich unterrichtet.[7] Im Fall Rees-Mogg beantragte der Herausgeber der Times festzustellen, dass dem Außenminister die Kompetenz zur Ratifizierung des Maastrichter Vertrags gefehlt habe.[8] Obwohl das House of Lords Zweifel an der rechtlichen Überprüfbarkeit der Frage hegte, entschied es doch in der Sache.

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Die Gerichte nutzen völkerrechtliche Verträge zudem als Auslegungshilfen für die Interpretation der Gesetze, durch welche die Verträge in nationales Recht umgesetzt worden sind, wovon sie vor allem in jüngerer Zeit mehr und mehr Gebrauch machen. Die Bereitschaft, internationale Verträge in dieser Weise anzuwenden, hat in einem zu begrüßenden Ausmaß zugenommen, wie u.a. das Gerichtsverfahren im Fall Pinochet zeigt. Die Mehrheit der Law Lords entschied hier, dass allgemeine Regeln des Völkerrechts, welche Folter, Völkermord und Geiselnahme verbieten, belegen, dass ein entsprechendes Verhalten nicht akzeptabel ist, auch nicht für ein ehemaliges Staatsoberhaupt. Da Folter und Geiselnahme nach britischem Recht Straftaten sind, für die das Vereinigte Königreich auch extraterritorial zuständig sei, könnten diese Handlungen auch Gegenstand eines Strafprozesses im Inland sein. In einer neuen Verhandlung entschied das House of Lords in anderer Zusammensetzung, dass die fraglichen Verbrechen, derentwegen Pinochet angeklagt war, außerhalb des Hoheitsbereiches des Vereinigten Königreichs begangen worden seien, im Vereinigten Königreich jedoch gleichwohl verfolgt werden könnten, wenn sie im Zeitpunkt der Tat auch Verbrechen nach englischem Recht waren.[9]

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Es besteht ferner wie im Fall European Roma Rights Centre v. Immigration Officer at Prague Airport die Bereitschaft, Normen des Völkergewohnheitsrechts für die Interpretation von nationalem Recht heranzuziehen, wenn es um die Verantwortlichkeit von Hoheitsträgern geht.[10]

2. Zum Europabild

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Bei dem bislang einzigen, die europäische Integration betreffenden nationalen Referendum, das 1975 stattfand, ging es um die Frage, ob die Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft aufrechterhalten werden sollte. 67,23% waren dafür, wobei die Wahlbeteiligung bei 64,03% lag. Gleichwohl gibt es aus britischer Sicht nach wie vor gegenläufige politische Konzeptionen von Europa, die in den Debatten um das nach wie vor mögliche Referendum zur Europäischen Verfassung ebenso deutlich werden dürften wie bei anderer Gelegenheit. So gibt es sehr unterschiedliche Auffassungen über die Erwünschtheit und den potentiellen Einfluss der Europäischen Verfassung. Innerhalb der Konservativen Partei herrscht immer noch eine isolationistische Haltung zu Europa vor; für sie ist der VVE schädlich für Europas Wirtschaft. Die offizielle Position dieser Partei lehnt den VVE daher ab und will die Mitgliedschaft nach einem Scheitern des Referendums neu verhandeln. Einige gehen sogar noch weiter und favorisieren einen Austritt aus der EU. Die offizielle Position der Labour Regierung ist es, dem VVE zuzustimmen und eine Macht in Europa zu bleiben. Bezüglich eines Beitritts zur Währungsunion ist selbst die Regierungspartei gespalten, ist doch die Attraktivität eines solchen Schrittes in den letzten Jahren merklich geschwunden.

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Die Regierung hat zwei Weißbücher (White Papers) über den VVE veröffentlicht, in denen sie für die Unterzeichnung wirbt. Diese für die Verfassung werbenden Berichte enthalten sehr pragmatische und ökonomische Argumente,[11] wobei die Regierung den Vorteil des VVE zu Recht vor allem in der Vereinfachung und klareren Gestaltung der EU sieht. Denn in der Tat leidet die Union unter einem Mangel an Transparenz und Vermittelbarkeit. Verfassungsrechtlichen oder integrationspolitischen Idealismus gibt es im Vereinigten Königreich im Zusammenhang mit dem VVE dagegen kaum. Die European Union Bill 2005[12] formuliert die Abstimmungsfrage somit nach der Zustimmung zum VVE. Nach einer Umfrage, die der Daily Telegraph, eine eher europafeindliche Tageszeitung, am 29.1.2005 veröffentlicht hat, würden allerdings nur 24% der Stimmberechtigten mit „Ja“ stimmen und 45% mit „Nein“, 25% waren unentschieden.

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Das Vereinigte Königreich hat sich lange Zeit auch gegen die EU-Grundrechtecharta als Bestandteil des VVE ausgesprochen, bis es erreicht hat, dass die Grundrechtecharta nur im Kompetenzbereich der EU Geltung beansprucht (Art. II-111 Abs. 2 VVE) und dass den sozialen Rechten, welche die „Solidarität“ verbessern sollen, keine Rechtswirkung zukommt. Sie wären lediglich Prinzipien, die Rechtswirkungen nur dann entfalten, wenn sie in materielles Recht umgesetzt werden.[13] Ihren Status als Prinzipien soll zum Beispiel Art. I-9 VVE verdeutlichen, wonach die Union Rechte, Freiheiten und Prinzipien anerkennt, die in der Grundrechtecharta enthalten sind. Diese Wortwahl deute darauf hin, dass diese Rechte bereits existierten, und auch die Formulierung „die Union anerkennt und respektiert“ soll als Hinweis auf den Prinzipiencharakter der Grundrechte verstanden werden. Demnach sei deutlich, dass die EU-Grundrechtecharta keine neuen durchsetzbaren sozialen Rechte schaffe.[14] Ob sich diese Sicht durchsetzen wird, bleibt abzuwarten.

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Der Widerspruch, einer geschriebenen Verfassung auf internationaler Ebene unterworfen zu sein, während es nach wie vor keine geschriebene nationale Verfassung gibt, ist in Veröffentlichungen des Parlaments nicht unberücksichtigt geblieben. Wie in vielen anderen Staaten gibt es deshalb auch im Vereinigten Königreich den Versuch, das Verhältnis von nationalem und europäischem Recht durch eine funktionale Betrachtung in den Griff zu bekommen und die schwierigeren Fragen zu beantworten, die sich aus der Europäisierung des nationalen Rechts durch die Mitgliedschaft in der EU ergeben.

Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 17 Offene Staatlichkeit: Großbritannien › II. Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft/Union

1. Die Auseinandersetzungen um die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft

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Das Gesetzgebungsverfahren im Zuge des Beitritts war durch eine weitgehende Unkenntnis bezüglich der vollen Implikationen der Mitgliedschaft in der EWG gekennzeichnet.[15] Die britischen Gerichte benötigten denn auch beinahe zwanzig Jahre, um die volle Bedeutung dieser Mitgliedschaft zu erkennen und anzuerkennen, dass die Souveränität in Angelegenheiten, die innerhalb der Kompetenz der Gemeinschaft[16] liegen, übertragen worden ist. Es dauerte sodann weitere zehn Jahre, um eine anspruchsvolle, wenn auch traditionelle Interpretation der verfassungsrechtlichen Implikationen der Mitgliedschaft zu entwickeln.[17] Im Verfahren zur Ratifikation des Beitrittsvertrags wurden dem Parlament unvollständige Angaben zum Verhältnis zwischen dem Recht der Europäischen Gemeinschaften und dem nationalen Recht vorgelegt. Es gab zwar Versuche, den Erhalt der Parlamentssouveränität in den Gesetzesentwurf einzufügen, letztlich wurde dies aber durch die Versicherung abgewehrt, dass die Souveränität des Parlaments durch den Beitritt nicht angetastet würde.[18] Dies zeigt, dass es eine große Unsicherheit in Bezug auf die Auswirkungen des Gemeinschaftsrechts auf die britische Verfassungstradition gab.[19] In den 1960er Jahren bestand abgesehen von ein paar bemerkenswerten Ausnahmen wenig wissenschaftliches Interesse an der EWG. Nach einem berühmten Diktum von Professor de Smith war der Beitritt Großbritanniens angesichts der nunmehr doppelten Souveränität („dual sovereignty“) von britischem Parlament und Europäischen Gemeinschaften eine „rechtliche Schizophrenie“[20].

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Drei Jahre nach dem Beitritt, 1976, erklärte der berühmte Lord Denning, einer der höchsten Richter im Vereinigten Königreich, dass im Fall eines vom Parlament bewusst herbeigeführten Konflikts zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht letzterem Vorrang zukommen solle.[21] In dem betreffenden Urteil legte er zugleich den Grundstein für die Interpretation von Gesetzen und Verordnungen im Einklang mit primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht. Lord Dennings Interpretationsmethode setzt bei der gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift an und versucht sodann, die nationale Vorschrift in deren Licht auszulegen. Bemerkenswert ist diese Methode vor allem deshalb, weil sie dem traditionellen Ansatz englischer Gerichte zuwiderläuft, wonach zunächst die Bedeutung des britischen Gesetzes interpretiert wird. Lord Dennings Ansatz spiegelte sich später in Sir John Laws’ Ausführungen im Fall Thoburn wider.[22] Laws stellte dort fest, dass der European Communities Act 1972 ein so genanntes constitutional statute (verfassungsrechtliches Gesetz) sei und sich dem implied repeal (stillschweigender Widerruf) entziehen könne.

2. Nationale Interessen im Kontext der Ratifikationsdebatte

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Wirtschaftlich gesehen bestand Anfang der 1950er Jahre wenig Interesse in Großbritannien an einer Mitgliedschaft in der EGKS, da es der Hauptproduzent von Kohle und Stahl in Europa war.[23] Auch die zögerliche Haltung Großbritanniens bezüglich der Begriffe und Konzepte von Supranationalität und Europäischer Union erklärt sich daraus, dass es sich für Großbritannien um eine Frage von weit reichenden Konsequenzen handelte, die vor der Eingehung von Verpflichtungen wohl überlegt sein musste.[24] Sein Weg von einer Weltmacht mit einer starken verfassungsrechtlichen Tradition im 19. Jahrhundert zu einer (gleichberechtigten) Partnerschaft innerhalb der EU im ausgehenden 20. Jahrhundert verlief naturgemäß nicht ohne Brüche.

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Widerstand kam zudem von dem „Board of Trade“ (früheres Handelsministerium bis 1970, Vorgänger des heutigen Department of Trade and Industry), das der Ansicht war, dass eine Mitgliedschaft in EWG, EAG und EGKS für die britische Industrie schädlich sein würde bzw. dass sie die Wirtschaftsbeziehungen zum Commonwealth gefährden könnte. Die Verbindungen mit dem Commonwealth waren sehr stark; noch 1948 gingen 40% aller Exporte dorthin.[25] Ende der 1950er Jahre hatte sich die Konjunkturlage verschlechtert, und es wurde deutlich, dass dies teilweise mit der Konzentration auf den Handel mit dem Commonwealth und dem Ausschluss von Westeuropa im Zusammenhang stand.[26]

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Als 1960 Diskussionen um die politische Einheit Europas und die Koordinierung von Verteidigungs- und Außenpolitik in den Mittelpunkt rückten, erkannte Großbritannien, dass eine Mitgliedschaft für ein stabiles Westeuropa eine Notwendigkeit wurde.[27] Der erste Beitrittsantrag scheiterte freilich an dem französischen Veto durch Präsident de Gaulle 1963. Dieser argumentierte, „England sei insular, maritim, durch seinen Handel, seine Märkte, seine Versorger an sehr verschiedene, weit entfernte Länder gebunden […]. Wie könne man England, so wie es lebt, wie es produziert und wie es handelt in einen Gemeinsamen Markt integrieren?“[28]. De Gaulle betonte auch die für eine Kooperation innerhalb Europas hinderliche Verbindung Großbritanniens zu den Vereinigten Staaten. Erst als er sein Amt niederlegen musste, wurden im Jahre 1969 wieder Beitrittsverhandlungen aufgenommen und zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht. Beide Mitgliedschaftsanträge waren jedoch von pragmatischen Erwägungen geprägt, nicht von der Begeisterung für die europäische Idee; das starke britische Identitätsbewusstsein sollte keinesfalls aufgegeben werden.[29]

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Von Anfang seiner Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft an war Großbritannien ein „schwieriger Partner“[30]. Das hat sich bis heute nicht geändert. Obwohl die britische Regierung unter Tony Blair für europäische Fragen offener erscheint als vorangegangene Regierungen, zeigte etwa die Haushaltsdebatte des Jahres 2005, dass sich daran mittelfristig nichts ändern wird. Dieser historisch tief verankerte Befund ist dem Festhalten an der Tradition des Verfassungsrechtlers Albert Venn Dicey zugeschrieben worden, dessen Auffassung von der unteilbaren Souveränität in der britischen verfassungsrechtlichen und politischen Psyche tief verankert sei.[31] Anders als in Deutschland oder Italien war der Begriff der nationalen Souveränität in Großbritannien auch nach dem Zweiten Weltkrieg unangetastet geblieben, so dass die Akzeptanz jeglicher Form von Supranationalität hier besonders schwer fällt.

3. Dogmatische Grundlagen der Mitgliedschaft Großbritanniens in der EU

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Die Doktrin der Parlamentssouveränität besagt, dass kein Parlament ein zukünftiges Parlament binden kann. Die Ratifikation des Beitrittsvertrags veranschaulicht jedoch, warum die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts in Großbritannien nicht zu den Schwierigkeiten geführt hat, die der Conseil d’État oder das deutsche Bundesverfassungsgericht zu bewältigen hatten.

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Die wichtigste Vorschrift ist Abschnitt 2 Abs. 1 des European Communities Act 1972. Dieser lautet: „All such rights, powers, liabilities, obligations and restrictions from time to time created or arising by or under the Treaties, and all such remedies and procedures from time to time provided for by or under the Treaties, as in accordance with the Treaties are without further enactment to be given legal effect […].“

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Gemäß Abschnitt 2 Abs. 2 können zukünftige rechtliche Verpflichtungen durch Regierungsverordnung oder Verordnung umgesetzt werden. Abschnitt 2 Abs. 3 des Gesetzes beinhaltet Begrenzungen. Abschnitt 2 Abs. 4 enthält eine Interpretationsregel, wonach „jedes bestehende oder zukünftige Gesetz […] gemäß den vorangegangenen Vorschriften dieses Abschnittes auszulegen ist“. Weiterhin ist bestimmt, dass nach Abschnitt 2 Abs. 2 erlassene Regelungen Gesetzeskraft haben können. Damit kann die Regierung Gesetze ändern oder aufheben, was ihr eine Befugnis verleiht, die bezeichnenderweise als „Heinrich VIII.“-Kompetenz bekannt geworden ist. Der absolutistische Heinrich VIII. hatte die Kompetenz, königliche Verfügungen mit Gesetzeskraft zu erlassen. In Absatz 3 ist die Präzedenzwirkung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofes festgelegt und werden die Gerichte des Vereinigten Königreiches dazu verpflichtet, Institute wie Souveränität und unmittelbare Wirksamkeit im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH auszulegen. Die Gerichte behandeln somit Gemeinschaftsrecht – anders als ausländisches Recht – als Rechts- und nicht als Tatsachenfrage.