Medellín

A partir de ese momento, la metrópoli del valle del río Aburrá ha crecido de manera sustancial y la oficina de planeación, apoyada en buena medida en las facultades de Arquitectura y Urbanismo, ha desplegado diversas estrategias de planeación y gestión. Asimismo, una de sus fortalezas ha sido la masa crítica de conocimiento, mediante el urbanismo, la amplia trayectoria de planes y proyectos, así como la creación de entidades para la gestión urbana.

Entre 1950 y 1980, Colombia, en particular Medellín y el Valle de Aburrá, presentó una considerable expansión de la urbanización, en el cual los problemas y las preguntas se multiplicaron mucho más rápido que la capacidad institucional de ofrecer respuestas. Al igual que en buena parte del sur global, esto derivó en ciudades con un inmenso acumulado de brechas y urbanización precaria, con exclusión, conflictos sociales y debilidad del Estado.

El aprendizaje de experiencias regionales en varias escalas de planificación y el desarrollo de infraestructuras y obras de urbanismo nos ha permitido reaccionar gradualmente frente a las dificultades y formular propuestas transformadoras, como las infraestructuras de transporte, los espacios públicos y equipamientos urbanos, y diversas políticas, que hoy son patrimonio de Medellín y Antioquia. Vale la pena recordar el Plan Regulador de Medellín del profesor Nel Rodríguez, en el que escribió convocando a la ciudadanía a participar en discusiones sobre el diseño de la ciudad ante el caos que él percibía. “Habría por ejemplo temas generales en los que todos podríamos intervenir y para la solución de los cuales cualquier chofer o hasta ingeniero podría hallar solución: ¿Qué conviene más a Medellín, orientarla más como ciudad industrial con sus inevitables secuelas de humo, intensidad de tráfico pesado, grandes áreas de casitas para obreros, huelgas, etc., o como ciudad intelectual que se perfila, por su clima ideal, con grandes centros docentes y de investigación, o quizá también ambas cosas [...]?”. Además, la discusión también contemplaba las formas de concretar los acuerdos.

Más adelante en dicho plan se formula la siguiente pregunta: “Tiene la ciudad el problema de la línea férrea que lo atraviesa por lo que será el corazón o eje. ¿Cuál sería el sitio para la estación o estaciones que nos quiten esa valla para el desarrollo futuro?”. Y finaliza:

El río Medellín puede transformarse en forma artística con curvas y remansos, rodeado de áreas verdes irregulares, como también rectificándolo a una sola recta y rodeándolo de arterias adecuadas a los diversos usos, en fin, haciendo en sus riberas dos gruesas arterias para el tránsito a la fracción de Itaguí (Revista Facultad de Arquitectura y Urbanismo, N°2, 1947, 11).

Tales reflexiones transmiten las características de las discusiones de la época y dan cuenta de la historia asociada a la planeación, indispensables para definir la ciudad que se ha concretado a lo largo de los años.

La intensiva urbanización del valle del río Aburrá, donde está asentada la ciudad, permite ver las consecuencias urbanas: un conjunto de problemas de mayor escala e impacto sobre el territorio, así como también una consolidada tradición de especulación con el suelo y de gran injerencia de grupos de interés en los negocios inmobiliarios y del sector de la construcción. El conflicto estructural por el derecho a la tierra, la crisis agraria, la violencia rural y el narcotráfico, las limitaciones del sistema democrático, la prevalencia de grupos guerrilleros y paramilitares, la ausencia de una política social de vivienda y hábitat, entre otros aspectos, han generado durante muchas décadas tragedias en diversas regiones del país y desplazamiento poblacional hacia las ciudades, con el consecuente asentamiento en las periferias municipales con precariedades, altos riesgos sociales, ambientales y gran vulnerabilidad. Todo ello se suma a las limitaciones institucionales vigentes que, durante años, impidieron ofrecer a las comunidades de nuevos habitantes respuestas oportunas y suficientes para sus demandas. Nuestras ciudades, Medellín en particular, se configuraron en los setenta como sociedades urbanas de inmigrantes, fragmentadas, con inmensa inequidad y precariedad, como se ha dicho antes, situación que se complementaba con un Estado débil, con ausencia de democracia local y autoridades municipales que representaban esencialmente a minorías vinculadas al poder y al gobierno central.

Esto ocasionó condiciones de vida muy críticas, evidenciando la impotencia del Estado y la confusa definición de prioridades en las políticas públicas nacionales y regionales. Barriadas, chabolas, colonias, villas, favelas, y barrios o comunas, como las llamamos en Medellín, son denominaciones que utilizamos en América Latina para un fenómeno característico de nuestra urbanización, profundamente inhumano e indigno, el cual se ha vuelto “normal”. Desafortunadamente, este modelo se expande de manera extrema por todo el planeta. La presión del crecimiento de las ciudades ha superado por mucho la capacidad de respuesta de nuestras instituciones y la generación de suelo urbanizable ha seguido patrones de asentamiento y ocupación informal de áreas periféricas o con restricciones ambientales, de riesgo o de accesibilidad, en marcos de ilegalidad y conflictos, que en la mayoría de los casos acrecientan las brechas de exclusión y segregación. Este fenómeno incrementa la inequidad e impide el acceso a la ciudad. “Se fueron formando dos ciudades: la de los ciudadanos incluidos y la de los urbanitas excluidos. Los nuevos habitantes de la ciudad eran habitantes urbanos, pero difícilmente se los puede llamar ciudadanos, en razón a la fuerte exclusión social” (Patiño Villa, 2015).

La urbanización en Colombia, al igual que en muchos otros países latinoamericanos, ha sido mayoritariamente informal, sin participación directa del Estado. La rapidísima expansión de nuestras áreas urbanas, particularmente a partir de los años sesenta, transformó profundamente la plataforma colombiana. A través de una fuerte promoción de la urbanización como parte de las políticas de desarrollo del Estado, se indujo la masiva migración de las áreas rurales a las ciudades (pasando de 35% en 1950 a cerca del 78% del total de la población habitando en áreas urbanas en la actualidad). Una ciudad como Medellín, que en solamente un siglo pasó de 60,000 a más de dos millones de habitantes, es un claro ejemplo de la magnitud y la complejidad del problema.

De esta manera, inmensas porciones de nuestra comunidad habitan una ciudad muy contradictoria, con contrastes entre áreas con alta calidad de vida y fragmentos que se excluyen entre sí, en periferias vulnerables, con riesgos y pobreza, enormes áreas que fueron urbanizadas ante la impotencia –cuando no complacencia– de propietarios de suelo e incluso agencias del Estado.

Desde finales de la década de los ochenta la ciudad trabajó con programas de reurbanización y mitigación de los problemas en los barrios. Primero mediante iniciativas sectoriales, después desde la Consejería Presidencial y más adelante con el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Informales (Primed). Esto significó una muy importante experimentación que se intensificó y se definió posteriormente como política pública municipal y tuvo muchos avances durante las alcaldías de Sergio Fajardo y Alonso Salazar, con proyectos como el de Juan Bobo y La Herrera y Moravia, entre otros. Finalmente dichos esfuerzos se integraron en el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) vigente.

A través de estos proyectos se ha buscado consolidar la urbanización respetando el arraigo y la posición en el territorio de comunidades sin alternativas, con una perspectiva social y política que ha evolucionado para comprender que el camino de la regularización, legalización y estabilización de los barrios es la mejor alternativa para alcanzar una sociedad viable y mitigar la vulnerabilidad y el déficit habitacional. Desde la etapa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios Informales de Medellín hasta los últimos años, con la perspectiva del urbanismo social y las políticas del Plan de Ordenamiento Territorial, se viene trabajando en una agenda cautelosa de superación de la urbanización incompleta.

Como se ha mencionado antes, el relativo esplendor económico alcanzado por Medellín en la primera mitad del siglo xx, gracias a su fase de industrialización, entró en declive profundo durante la década de 1970, que coincidió con un periodo de crecimiento migratorio e intensa urbanización. Esta dinámica económica se agravó extremadamente a finales de los ochenta y, desde entonces, los males estructurales alcanzaron su clímax e hicieron que la ciudad viviera momentos muy críticos.

Un primer problema fue el cierre del Ferrocarril de Antioquia, tras la ordenanza de la Asamblea de Antioquia del 15 de agosto de 1961, mediante la cual se aprobó la venta de la empresa a la nación y la liquidación de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Sin este medio de transporte y en medio de la cordillera de los Andes, nuestro territorio distante de los puertos quedó a merced de una red precaria de carreteras y rutas de camiones, con la consecuente pérdida de competitividad en los mercados. Justamente en estos años se dieron cambios a nivel global (como la expansión industrial y productiva de los países asiáticos) y emergió la apertura mundial de los mercados, profundizada por las políticas neoliberales implementadas en Colombia y el continente. Fue una etapa de ajustes económicos muy complejos, pues a la pérdida de competitividad de la industria manufacturera local se sumaron dificultades para productos tradicionales como el café y la minería.

Otro problema de proporciones enormes fue la fuerte urbanización con las inmensas demandas de los nuevos pobladores de la ciudad, tanto de empleo como de condiciones de vida, una situación desesperante para muchos sectores que habían dejado sus tierras y patrimonios en busca de oportunidades.

El tercer gran problema derivó de la crisis internacional del pacto mundial de precios y la producción de café en la región, lo cual impactó estructuralmente las dinámicas territoriales, fomentó la emigración y propició la destrucción de valor en la economía local. Con estas condiciones, tanto en Medellín como en Antioquia nos encontramos ante un escenario problemático que excedía nuestras capacidades.

Algunos otros aspectos contribuyeron a la persistencia de la crisis de Medellín, que se extendió durante la última década del siglo pasado: crecientes niveles de centralismo, tanto desde Bogotá a nivel nacional, como desde Medellín a escala regional; precariedad democrática y clientelismo político como características generalizadas de la situación electoral colombiana, así como notorios niveles de corrupción pública y privada, resultados del periodo político denominado Frente Nacional, como se le llamó al “acuerdo político del año 1957 con el Pacto de Sitges, tras derrocar al dictador Rojas Pinilla, [el cual] configura una coalición entre los partidos liberal y conservador, que definió al cabo del tiempo una democracia de partido único sin oposición que permanecería hasta 1974” (Melo, 2017). La ausencia de democracia local fomentó las dificultades, pues las tensiones en una ciudad gestionada con mínima participación ciudadana, sin instituciones ni políticas cercanas a la gente, configuraron un entorno frágil.

En otro sentido, la comunidad antioqueña tiene entre sus señas de identidad, fuertes y arraigadas costumbres en el comercio, con alto nivel de desarrollo y proyección a nivel nacional. Sin embargo, es tradicional también la tendencia al comercio informal y el contrabando, fortalecida gracias a nuestra localización geoestratégica, vecina del Canal de Panamá, los dos océanos y los vastos territorios selváticos, que dificultan el control pleno del Estado. También es característica común de nuestra sociedad cierta tendencia al oportunismo en los negocios, que se complementa con la llamada “viveza paisa”, condición muy parecida al concepto del “todo vale” al momento de conseguir objetivos en los negocios.

Más recientemente, desde los años setenta, en Colombia se expandió el narcotráfico que encontró condiciones favorables en la región, con alto grado de desarrollo y condiciones que permearon diversos espacios sociales, empresariales y políticos. Durante las décadas siguientes Medellín y Antioquia colapsaron ante su propia encrucijada ética y social, con expresiones dramáticas de corrupción, violencia, terrorismo y muerte (Salazar y Jaramillo, 1992; Martín, 2012).

1987-2015, la crisis como oportunidad, el laboratorio del cambio y la resiliencia

En el contexto descrito aprendimos a diagnosticar, planear y ejecutar proyectos para solucionar problemas con una lógica que nos permite entender que los planes y procesos de participación son estratégicos pero insuficientes, y es necesario combinar plan y acción con adecuado presupuesto. En Medellín, combinamos métodos democráticos y participativos con instrumentos derivados de la planificación, el urbanismo, la gestión urbana y la arquitectura con la construcción de obras e infraestructuras, junto con visiones innovadoras para crear proyectos, así como nuevas instituciones y fuentes de financiación.

Desde los críticos años ochenta se dieron las condiciones para la promulgación de la nueva Constitución que dio pie a la descentralización administrativa del país, específicamente mediante la elección popular de alcaldes. “El proceso de descentralización que ha adelantado el país durante la última década busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución de 1991, que consiste en consolidar a Colombia como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales” (Departamento Nacional de Planeación dnp, 2002).

Medellín encontró en medio de su crisis una opción para reinventar su institucionalidad pública. Desde esos años, la ciudad ha desarrollado diversas e innovadoras arquitecturas institucionales para la planeación y la gestión social, en respuesta a sus limitados recursos y a las exigentes condiciones de su evolución.

Una de las más notables entidades es Empresas Públicas de Medellín (epm), fundada en 1958, con carácter 100% público. Es una propiedad plena del municipio de Medellín, que ha conseguido una potente expansión nacional e internacional, gracias a empresas en varios países de Latinoamérica. Se trata de un extraordinario instrumento en apoyo a la equidad regional, gracias no solamente a su capacidad para prestar servicios de acueducto, alcantarillado, gas, telecomunicaciones y gestión de residuos con alto nivel de cobertura y calidad, sino también debido a que transfiere al municipio de Medellín un porcentaje de su rentabilidad anual, con cifras cercanas al billón de pesos. Este monto constituye una fuente excepcional del presupuesto de la ciudad para inversión social. Es, sin lugar a dudas, el mayor patrimonio empresarial público de nuestra sociedad.

La democratización de la ciudad durante los años noventa trajo consigo la creación y el desarrollo de un conjunto de instituciones públicas. Se cuenta con un conglomerado público de instituciones además de Empresas Públicas de Medellín, como la empresa Metro, la Agencia de Cooperación e Inversión (aci), la Empresa de Desarrollo Urbano (edu), la Empresa de Seguridad Urbana (esu), Ruta-n, Metrosalud, la Agencia de Educación Superior (Sapiencia), el Centro de Convenciones Plaza Mayor, entre otras que suman más de 50. Muchas de estas instituciones de reciente creación son herramientas que brindan una gran capacidad de acción pública al Estado y funcionan como mecanismos para desarrollar proyectos e inversiones. Otros sectores sociales, académicos y empresariales se han sumado en este compromiso con la ciudad, y frecuentemente han apoyado la creación de procesos y entidades para fomentar el desarrollo regional y municipal. Diversas organizaciones sociales y culturales, así como un tejido amplio de agremiaciones y fundaciones, han creado formas asociativas transformadoras, que apoyan a la alcaldía y despliegan acciones de interés público.

Como dije antes, con la elección popular de alcaldes y la descentralización del Estado colombiano, justo en la etapa de mayor crisis de Medellín, se formó una coincidencia fundamental, momento en el que la desesperanza encontró oportunidades para la resiliencia y la reinvención, una etapa inspiradora y creativa, que congregó a la sociedad alrededor de un amplio diálogo social y de construcción democrática. La legislación colombiana define herramientas de gestión estratégicas, que aseguran cierto grado de planificación y construcción participativa de las iniciativas de gobierno, para lo cual ha elaborado el plan nacional y los planes municipales de desarrollo a partir de la Ley 152 de 1994. Estos constituyen un marco político y técnico muy interesante, en el cual se implementan las competencias municipales. De manera complementaria, Medellín creó un sistema para desplegar herramientas institucionales con democracia y eficiencia de la gestión.

Colombia ha dotado a sus municipios de algunos elementos positivos y la legislación exige gobernar con un nivel esencial de planificación. Los líderes políticos están obligados a estructurar un programa o plan de gobierno y registrarlo como requisito legal antes de su postulación electoral. Una vez elegido, el alcalde debe formular el llamado Plan de Desarrollo como compromiso vinculante para concretar las propuestas del programa de gobierno postulado, estructura definitiva de la manera en que se desarrollará su gestión. Esto deriva en un Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), que es un esquema participativo consultado con la ciudadanía y aprobado por el Concejo Municipal, a partir del cual se rigen las decisiones e inversiones. El Plan de Desarrollo, a su vez, debe honrar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente y, en el caso de Medellín, ceñirse entre otros aspectos al Sistema Municipal de Planeación, que incluye los planes de desarrollo local por comunas y otros procesos participativos. Más adelante explico algunos elementos acerca de la incidencia de estos mecanismos en Medellín, entre 1998 y 2015.

El elemento sustantivo del diálogo social y la experimentación es la ciudadanía. Se puede afirmar que, en buena medida, la esencia del cambio positivo de Medellín coincide con la democratización y el desarrollo institucional y político que significan las reformas constitucionales y legales y la reinvención del Estado a nivel local. De la mano de la participación de los habitantes, se ha generado un camino de formación ciudadana y fortalecimiento de la sociedad política y cívica. Nuevamente, las universidades desempeñan un papel fundamental, pues han inspirado, con otras instituciones, reformas, políticas y acciones públicas que definen buena parte de las expresiones democráticas locales. El Centro de Estudios del Hábitat Popular (Cehap) de la Universidad Nacional, el Instituto de Estudios Regionales (iner) de la Universidad de Antioquia, la Corporación Región, entre otras organizaciones, impulsan propuestas que dan vitalidad a la democracia participativa local.

Al retomar la crisis de Medellín, es pertinente plantear cómo se dieron escenarios que facilitaron los conflictos. Una sociedad muy conservadora, tradicionalista y fragmentada, conformada de tal manera que unos pocos concentran la riqueza, la propiedad de la tierra y el poder, con marcadas diferencias de clases sociales (a lo largo de varias décadas, cerca de la mitad de la población había vivido en condiciones de pobreza y niveles limitados de empleo o en la precariedad), que ha padecido exclusión social y territorial, enfrentó su situación. Diversas comunidades barriales fracturadas se organizaron y en algunos sectores estratégicos formaron grupos ilegales para operar de contrabando, traficar narcóticos, realizar extorsiones, ejerciendo control territorial sectorial mediante pandillas que acumularon gran poder económico y capacidad de agresión. Dichas estructuras combinaron bases locales con organizaciones internacionales que en muchos escenarios desplazaron y suplantaron las instituciones formales y poder político nacional e internacionalmente.

El narcotráfico se insertó en las fracturas de la sociedad urbana, no las creó. Se aprovechó de los intersticios que dejaba el modelo que estaba en crisis y sobre ellos creció (Patiño Villa, 2015).

El impacto de estas dinámicas ha sido extremo y generó una ciudad del dolor, una crisis autodestructiva de un orden político, económico y social muy precario, seriamente amedrentado y con mínima capacidad de reacción. Esta problemática ha ido mutando y ahora presenta diferencias sustanciales, pero prevalece.

Sin duda, uno de los más graves hechos derivados del narcotráfico fue el ejercicio de poder de Pablo Escobar y otros delincuentes. Con su capacidad económica, su cobertura territorial y una organización criminal muy desarrollada permearon las altas esferas del poder político, social y empresarial, con incidencia en el escenario local y nacional. La vinculación inicial de estos delincuentes –especialmente de Escobar– con organizaciones políticas, empresariales, religiosas y sociales se integró con las estructuras de la sociedad y transgredió el orden durante un largo periodo; a medida que creció se evidenciaron los riesgos y las implicaciones éticas y morales de las mutaciones que propiciaba. Cuando el Estado reaccionó de forma tardía e inconsecuente planteando la persecución y extradición de los grandes narcotraficantes, se desencadenó una campaña de terrorismo y muerte. La dimensión terrorista y destructora de Escobar y su gente, tras sus conflictos con otros grupos ilegales, como el llamado Cartel de Cali, con sectores de la clase política y empresarial (con quienes tuvo relaciones estrechas durante varios años), así como con el resto de las instituciones transformó a Medellín en una ciudad inviable, de muerte y desesperanza (Salazar y Jaramillo, 1992).

En un esquema global de cierta complacencia frente a las drogas, desde hace varias décadas países como los nuestros reciben desde otros territorios elementos básicos para la producción de narcóticos, como precursores químicos esenciales y armas. Estos recursos son indispensables para la conformación de organizaciones criminales, que se apoyan sobre estructuras poderosas de lavado de activos y recursos financieros, en medio de un creciente mercado de consumo global de narcóticos cada vez más sofisticado y de mayor escala. Latinoamérica tiene pocas expectativas de éxito en su lucha contra el narcotráfico.

Medellín y Antioquia tienen condiciones muy favorables para ser puntos clave en esta cadena de negocios, por su localización geoestratégica, su entorno rural extenso conformado por selvas y la vecindad con dos océanos. “[E]l narcotráfico no surgió espontáneamente sino que se estructuró sobre las redes existentes previamente del tráfico ilegal de mercancías, y estas, a su vez, se estructuraron sobre el tráfico ilegal aurífero, practicado a lo largo del siglo xix, que tenía a Medellín como epicentro de actividad financiera y económica” (Patiño Villa, 2015).

Con estas circunstancias, en el marco de la llamada “guerra contra las drogas”, en Latinoamérica, especialmente en las regiones productoras y exportadoras, nos hemos visto obligados a luchar en forma desventajosa para superar este terrorífico desastre de ilegalidad, corrupción y muerte que hemos padecido por décadas. Los cambios necesarios están lejos de ser una iniciativa local y no se ven en el horizonte.

Medellín era la capital mundial del narcotráfico, la ciudad más violenta del mundo, y una ciudad donde los problemas de desarrollo urbano habían explotado en la forma más feroz. La más alta tasa de desempleo en el país, la peor concentración del ingreso urbano, barrios surgidos de invasiones sin espacio público ni servicios sociales fundamentales, una ciudad escindida en dos, sin que la vieja ciudad, la del orden y el progreso, hubiera advertido el crecimiento canceroso de las llamadas “comunas”. Un sistema político en crisis, con una baja participación popular en los procedimientos de elección de gobernantes, y una sociedad en la que todos los elementos de control ético tradicional parecían haberse quebrado en forma casi simultánea (Melo, 1995).

Con indicadores de muerte violenta cercanos a los 6,400 homicidios en el año 1991 (más de 385 homicidios por cada 100,000 habitantes), la ciudad padeció una situación sin antecedentes en el mundo civilizado, en especial si consideramos que la región no fue escenario de ninguna guerra religiosa o política. Por esos años el Estado fortaleció su institucionalidad en materia de seguridad y justicia, al emprender la persecución a los grupos delincuenciales, muy especialmente el encabezado por Pablo Escobar, el artífice más emblemático y monstruoso de nuestra degradación. En 1993, tras años de su declaración de guerra a la sociedad y de convertir a Medellín en un territorio invivible, Escobar cayó abatido por los organismos del Estado. Entonces nuestra sociedad emprendió una etapa de cambio y consolidación democrática.