История русской бюрократии
- -
- 100%
- +
ВСТУПЛЕНИЕ
Однажды несколько видных граждан маленького европейского города – местные бизнесмены и чиновники, в том числе мэр и судья, засиделись за поздним обедом с вином. Поскольку в окончание трапезы они выпили ещё и шнапса, то на пустынную городскую площадь вышли уже сильно за полночь весьма весёлыми. Днём на этой площади был карнавал с аттракционами, и стояла вращательно-колебательная карусель. Они решили, что будет забавно прокатиться, расселись на сиденья, а последний, прежде чем прыгнуть вслед за ними, дёрнул рычаг и запустил двигатель.
Первые минуты они весело смеялись. Но вскоре сообразили, что контроль над двигателем им недоступен, остановить машину они не могут, и соскочить нельзя из-за риска серьёзной травмы. Стали кричать, но услышать их было некому. Только в шесть часов утра кто-то вызвал пожарных и полицию, и машину, наконец, остановили. К тому времени один умер от сердечного приступа, ещё трое, не приходя в сознание, скончались в больнице, остальные были надолго психически травмированы.
Бернар Лиетар в одной из своих статей уверяет, что эта реальная история произошла в начале 1980-х годов в Западной Германии1.
Бюрократический аппарат любой страны есть подобие такой машины. Все бюрократы колеблются вместе с нею; она крутит их и кидает вверх-вниз, влево-вправо. Влиять на движение они не могут, а попытка «соскочить» несёт угрозы. Иначе говоря, каждый чиновник действует не по своим представлениям о прекрасном, а так, как требует «машина». Каждый отдельный чиновник – раб системы, в деятельности которой можно найти сходные черты, общие закономерности в любой эпохе, независимо от социально-экономической системы.
И что важно, система исполнительной власти существует и работает только потому, что одна персона, или группа лиц, стоит над нею и указывает, что делать. Которая может вовремя затормозить или даже остановить её, дёрнув за рычаг…
В 2020 году мир поразила пандемия COVID-19. Когда дошло до России, обстановка везде была разная, заболевших насчитывались единицы. Нечего спорить: с болезнью надо бороться. Но обстановка в разных местах разная, действовать везде следовало по-разному, под постоянным контролем специалистов. В первом же своём выступлении по ТВ президент В. В. Путин сказал: «У нас большая, очень большая страна»! Но действовать стали чисто бюрократическими методами, мнения специалистов не спрашивая. Тут-то и проявились особенности бюрократической машины.
«Машина» эта устроена так, что сама собой порождает у бюрократов страх сделать что-нибудь неправильно. Бюрократ не умеет принимать решения по существу дела, и склонен прикрывать от начальственного пинка некую часть тела. Для безопасности предпочтёт обезьянничать, повторяя опыт чужих действий, особенно если знает, что других бюрократов за такие действия уже не наказали…
Пример практических действий дал московский мэр Собянин. Пример его, правда, оказался так себе: многое в Москве пришлось отменять и исправлять на ходу. Но бюрократы всех краёв и областей с жадностью накинулись на эти кости, не разбирая, что хорошо, что плохо, а что в столице уже отменили или исправили. Везде ввели самоизоляцию, штрафы и запугивания. Исполнители не спрашивали, что это за самоизоляция такая, ведь в законодательстве нет такой статьи, и чем она отличается от процедуры карантина, им и так было ясно: граждане обязаны скрыться с улиц, а власть обязана штрафовать и сажать в тюрьмы тех, кто не спрятался. В дальнейшем штрафовали даже выходивших на балконы.
В Москве «временно приостановили» проведение досуговых, развлекательных и прочих массовых мероприятий, закрыли для посещения некоторые парки и «иные территории общего пользования». А некоторые не закрыли, потому что иногда, кроме как через скверик, пройти-то негде. В таком виде эти запреты позаимствовали главы республик, областей, краёв и городов, оставив вне внимания особенности своих краёв и городов. Не запретил московский мэр пребывать в лесах и горах, в полях и на пляжах? – и мы не будет. Но стереотип в головах бюрократов уже сложился: «кто вне дома, тот виноват», и людей стали хватать повсюду.
В Крыму в первые же дни, когда там и больных-то не было выявлено ни одного, оштрафовали на пятнадцать тысяч рублей (пятнадцать тысяч!!!) застрявшего там туриста, который жил в палатке на пляже. Он самоизолировался, и заразить никого не мог, даже если бы был больным, хотя бы потому, что пляж в это время года пустой. Там некого заражать. Возможно, он ходил в магазин, но это не запрещено. Почему же его оштрафовали, да ещё на такие деньги? Потому, что штрафовать разрешили, и велели отчитываться о борьбе «с вирусом». Других причин нет. Бюрократизм!
Велели воздерживаться от посещения мест массового скопления людей, от поездок туда или сюда, но «воздерживаться», это не запрет, а списка, куда точно нельзя, и что такое «скопление», так и не дали. Но тогда за что штрафовали? Взяли штраф с москвича, вышедшего ночью из дома, чтобы перепарковать машину. На той улице даже днём скопления людей не наблюдалось, а ночью не было никого на два километра вокруг. Неужели оштрафовали за то, что он своим появлением угрожал испортить чьё-то здоровье? Нет, наказали за то, что вышел на улицу. Ни за что.
Жителя Москвы Иисуса Воробьёва задержали на Патриарших прудах во время прогулки с собакой. Запихали в автозак, бросив собаку на улице. А ведь Патриарших прудов не было в списке закрытых для посещения мест! Несчастного гражданина возили из одного отделения полиции в другое, создавая все условия, чтобы он смог наверняка подцепить проклятого вируса. Позже он заметил в интервью: «Такое ощущение, что сумасшедших одели в форму и сказали: „Ходи и всех задерживай“». Суд оштрафовал Иисуса на тысячу рублей. А могли и посадить!
Чтобы передвигаться вне дома, велели получать пропуск. Даже там, где с компьютеризацией уже всё в порядке, на первых порах были проблемы. А вне больших городов людям пришлось ради пропуска тащиться всей толпой к местной администрации и стоять там часами, начихав на социальную дистанцию. А кое-где каждые два дня меняли дизайн пропусков, заставляя приходить повторно. Или вводили разовые пропуска. Или почасовые. Кое-где даже врачей заставляли ежедневно оформлять разовый пропуск, чтобы ехать на работу, с указанием часов передвижения, а ежели переработал хоть полчаса – штраф. А при чём тут вирус?
В общем, борьба с коронавирусом оставила впечатление полной сумятицы и произвола. Но всему есть научное объяснение, и есть исторический опыт! Зря говорят, что история ничему не учит. Скорее, кое у кого нет охоты учиться.
В 1937 году в СССР высшие партийные бюрократы в ответ на планы Сталина организовать выборы на альтернативной основе (что с большой степенью вероятности лишило бы их власти, в чём, собственно, и был план Сталина), навязали чистку политического поля от контрреволюционных элементов. Конечно, у Советской власти враги были! И заговоры были! И бороться с ними надо было! Но речь шла о нескольких десятках тысяч врагов на всю страну. На них составили «квоты» репрессирования, предполагая, что на удаление врагов от политической жизни хватит трёх месяцев.
Однако математические модели показывают, что чем больше ступеней управления, тем выше риск потерять устойчивость, просто потому что в кризисных условиях борьбы с врагами (или борьбы с вирусами) бюрократическая система неправильно реагирует на управляющий импульс «сверху». А с другой стороны, властная верхушка получает неверные сигналы «снизу», её указы перестают быть адекватными, и система со стопроцентной вероятностью входит в режим хаотизации, утягивая за собой всё общество.
Решение «о врагах» попало на исполнение в бюрократический аппарат, и «машина» завертелась, накручивая то, что известно теперь как эпоха «сталинских репрессий». Началось так же, как и в случае борьбы с вирусом. Президент Путин предупредил губернаторов: «если не будет что-то вовремя доделано, буду рассматривать это как преступную халатность со всеми вытекающими последствиями, не только административного характера». И каждый губернатор сказал что-то похожее своим подчинённым (начальникам областной полиции, медицины, гражданской обороны, потребнадзору, главам районных администраций и т. п.), а те – своим подчинённым более низкого уровня.
В 1937-м каждые областные и краевые партбонзы точно так же доводили бюрократам своего региона установку на борьбу с «врагами народа». И каждый бюрократ знал: не выявишь врагов, сам попадёшь в их число. Затем подключились директора заводов, начальники отделов НИИ, председатели колхозов и все, кого, если промолчит, могли обвинить в сокрытии врагов.
Надо ли удивляться, что «наверх» (а также и в газеты) валом пошли сообщения об ужасно большом количестве врагов и заговоров. А как может реагировать любой адресат, в том числе редактор газеты, получая такие сообщения? Усомниться? Выступить против? Или поддержать?.. В итоге бюрократическая бесовщина продлилась больше года; количество репрессированных достигло 1,6 млн человек, в том числе расстреляли около семисот тысяч.
Другой пример подрыва стабильности бюрократами. Н. С. Хрущёв, съездив в 1959 году в США, решил, что СССР должен догнать и перегнать Америку по производству мяса, молока и масла на душу населения, и что программу надо выполнять через кормопроизводство, поменяв структуру посевных площадей. Он велел, как в Америке, перейти к посевам кукурузы, которая и зерно даёт, и зелёную массу на силос.
Курс на создание устойчивой кормовой базы был правильным: только так можно содержать современное животноводство. Но чиновники аппарата, опасаясь попасть под ответственность за невыполнение, приказывали сельским хозяйствам сеять кукурузу даже там, где она не могла расти по природным показателям, «продвигали» её аж за Полярный круг. Любой из них мог быть прекрасным человеком, культурным и политически грамотным. Но поведение бюрократа зависит не от его качеств, а от правил системы! Так было, и так будет впредь, к сожалению. Отчитаться, что, мол, «простите, у нас не выросло», не рисковали, и начались массовые приписки. Получая эту «липу», высшие вожди убеждались в правильности курса, и давали новые поручения по севу «царицы полей». Газеты задыхались от восторга, описывая успехи!
Но указания «сверху» касались только сева! Созданием условий для хранения и вывоза урожая никто не озаботился, понимая, что могут обвинить в паникёрстве и нецелевом расходовании средств. Поэтому там, где кукуруза всё же вырастала, урожай часто пропадал. Самое же ужасное, что посевные площади под эту культуру выделяли за счёт других культур! В итоге кормовая база не только не выросла, но и уменьшилась. Чтобы выполнить план по сдаче мяса государству, на селе начали массово забивать скот. Поголовье резко сократилось, и мясо подорожало.
Нынешняя наша бюрократия не лучше прежней, а кое в чём хуже. Что ни говори, в Советское время в основе работы аппарата была идеология, базировавшаяся на интересах трудящихся, то есть большинства. Под эту идеологию подстраивалось всё остальное: способ перераспределения собственности (экономика), порядок и нормы ответственности (юстиция), практика правоохранной деятельности. Поэтому странные решения властей и безумства аппарата рано или поздно сглаживались. Лишь когда в «Перестройку» начали рушить идеологию, сумели, наконец, вогнать страну в окончательный хаос, из которого мы вышли уже с другой идеологией, не в интересах большинства.
И вот новый катаклизм, эпидемия. Неважно, настолько ли опасен коронавирус. Важно, что установка на борьбу опять была та же самая: «делай то, не знаю что, но вы мне за всё ответите». И вот бюрократы запугали намертво собачников и мирно гуляющих по паркам; в нарушение Конституции ввели деление на «проживающих» и «приезжих». Составили список отраслей, предприятиям которых работать разрешено, и список тех, которые работать не могут, и посещать их нельзя. Но всегда, когда есть два списка: что можно, и чего нельзя – сам собой формируется третий, бесконечный список того, что не попало ни туда, ни сюда. Например, нет запрета на ремонт автомобилей и работу АЗС. Ни в один список не попали почты. Можно туда ходить? Или оштрафуют? Или в тюрьму, на семь лет? Это на усмотрение бюрократа.
Есть в русском языке ёмкое слово «произвол». А в ст. 330 нашего УК использовано другое, но тоже красивое: «Самоуправство». Это «самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинён существенный вред». Можно ли было оспорить расстрелы невиновных в 1930-е?.. Можно ли привлечь к ответственности тех, кто ни за что штрафует граждан, если делать это разрешили высшие бюрократы?..
Скажем прямо: нарком внутренних дел Н. И. Ежов изошёл бы завистью, узнай он, что не 1,6 млн можно арестовать (и самому за это загреметь под расстрел), а весь народ загнать в обязательную «самоизоляцию», преследовать, безнаказанно запугивать, лишить работы и дохода, да ещё с народа же драть за это деньги.
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
О понимании слов
Прочитав определения к слову «бюрократизм» и другим подобным, внимательный человек сразу заметит, что они содержат словечко «излишний». Бюрократизм – это управление, когда деятельность «излишне осложнена»; канцелярщина – «излишний формализм». Кажется, что бюрократы в целом и общем уважаемые, полезные люди, и лишь некоторые из них грешат излишним рвением в исполнении инструкций, ан нет, в словаре Ушакова видим цепочку дефиниций, сводящую любого бюрократа от «представителя системы» до презренного формалиста:
Бюрократ, а, м. [от фр. bureau – бюро и греч. krátos – власть]. 1. Представитель бюрократической системы управления. 2. Чиновник, в ущерб сущности дела и интересам граждан злоупотребляющий своими полномочиями или придающий преувеличенное значение формальностям. Бюрократам и волокитчикам не место в советском аппарате. 3.перен. Формалист, педант (разг. презрит.).
Может быть, негативный оттенок у этого слова появился лишь в ХХ веке? Нет, он был и раньше: самая крупная дореволюционная русская энциклопедия, выпущенная издательством «Ф. А. Брокгауз – И. А. Ефрон», настроена к бюрократам отрицательно:
Бюрократ – представитель канцелярской системы управления, страдающей всеми недостатками бюрократии; чиновник высокого ранга.
А Краткий словарь синонимов вообще предлагает только негативные сравнения:
Бюрократ – чинодрал, чиновник, чинуша (разг.)
Одни говорят, что бюрократия – просто технология прохождения дел ради стандартизации служебного поведения, и это хорошо. По мнению других, такой метод может приводить к бюрократизму и формализму, но всё же он не плох и не хорош, ибо необходим. Третьи высмеивают волокитчиков и формалистов.
Мы выше упоминали научную истину, что иерархическое управление в большинстве случаев порождает неустойчивость из-за того, что сложно, многоступенчатая пирамида власти с одной стороны неправильно реагирует на управляющий импульс, а с другой – даёт неверные сигналы властной верхушке, и она теряет возможность посылать адекватные управляющие импульсы.
Стандартизация поведения всех винтиков и шестерёнок – дело, вроде бы, хорошее. Но всё-таки создать инструкции для всех случаев нельзя! Всех особенностей социума, психотипов и биографий людей учесть тоже нельзя! В общем, жёсткая система не может управлять «живой» системой, вроде социума. Многие физические параметры и возможности человека, конечно, определяются строением его скелета, но при ходьбе не скелет руководит человеком, а наоборот, живой организм руководит движением суставов. В конечном итоге такое управление мешает движению общества вперёд, а при крупных социально-экономических или экологических катаклизмах делают выживание человеческих сообществ вообще невозможным.
По этой причине неверно утверждение, что бюрократизм не плох и не хорош. Он плох. Успех достигается лишь в те моменты, когда появляются люди, действующие вопреки установившимся стандартам. И это, может быть, самый важный тезис нашей книги. Здесь фокус в том, что процесс управления принципиально содержит диалектическую пару: в нём жёсткая организация должна быть дополнена инициативой сотрудников. Успех – в их синтезе. Превалирование чего-то одного ведёт либо к бюрократизму и формализму, либо к самодурству и взяточничеству.
Процесс управления правильнее сравнивать не с техникой и её стандартами, а с образованием или медициной. Да, имеются учебники, инструкции и т. д. Но каждый воспитываемый индивидуум, каждый оперируемый организм по-своему уникален! Есть случаи, когда только талант, опыт и знания педагога (врача) позволяют принять правильное решение.
Если есть чётко организованный аппарат чиновников-исполнителей, и есть над аппаратом талантливые управленцы, то происходит вот что: аппарат обеспечивает сохранение наработанного общественного порядка, а управленцы образуют некий «оперативный штаб», указывающий, куда развиваться дальше, не позволяя чиновникам закуклиться в достигнутом. Проблема лишь в том, что управленцы вырастают из чиновников аппарата, а в нём таланты подавляются.
Вернёмся к определению слов. Мы выяснили, что бюрократ – это всего лишь человек, работающий в некоем аппарате управления. Это так. Но если точно следовать за исторической эволюцией слова, то бюрократами следует называть совсем не всяких служащих, а лишь тех, которые принимают решения, и не просто решения, а важные, управляющие решения – поскольку слово krátos, как и указано в определении, это – власть. В дореволюционной России бюрократами называли только высших сановников, и лишь с течением времени перенесли его на всех служащих, всех чиновников, придав ему ругательное значение.
Берём в руки «Большую советскую энциклопедию» (БСЭ), открываем статью «Бюрократия». Читаем: «Специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается, во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, во-вторых, в главенстве формы над содержанием деятельности этой организации, в-третьих, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления».
Правда, дальше БСЭ сообщает, что «Б. присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации», – а между тем ещё Николай Бердяев писал: «Диктатура пролетариата развивает колоссальную бюрократию, охватывающую, как паутина, всю страну и всё себе подчиняющую». Мы, пожив-таки при развитом социализме, отлично помним, что «Б.» была присуща и социализму тоже – но не будем придираться. Не гоже нам самим быть формалистами; влезем в суть и проследим эволюцию этой Б., да и власти как таковой тоже.
А в чём суть? Ответ находим у немецкого политолога Роберта Михельса. Он в своём труде «Социология политических партий в условиях демократии», изданном в Лейпциге в 1911 году, сформулировал «железный закон олигархических тенденций», согласно которому демократия, дабы сохранить себя и достичь стабильности, вынуждена создавать организацию, из числа членов которой неизбежно выделяется малая группа – «элита», как активное меньшинство. Масса вынуждена довериться «элите», поскольку не имеет возможности прямо контролировать это меньшинство.
Смысл закона Михельса в том, что власть всегда узурпируется узкой группой. Люди, совершая социальный переворот в пользу демократии, убегают от Сциллы, чтобы попасть к Харибде в силу присущего демократии неразрешимого противоречия: во-первых, она, по Михельсу, чужда человеческой природе, а во-вторых, неизбежно содержит олигархическое ядро. То есть управляющий «оперативный штаб» формирует олигархия, а чиновничий аппарат тупо проводит его указания в жизнь.
Олигархия (от др.греч. ὀλίγον – немного, и др.греч. ἀρχή – власть) – форма правления государством, при которой власть сосредоточена в руках узкого круга лиц (олигархов) и соответствует их личным интересам, а не всеобщему благу.
Да поверит нам читатель: свои аппараты власти имели и египетские фараоны, и китайские императоры, персидские шахиншахи, правители Рима и Византии и древнерусские Великие князья. Но тогдашние работники аппарата не были бюрократами! Для них существовал один закон: желание владыки земного (фараона, шахиншаха, князя). Правила служебного поведения не были ещё сформулированы. Кто, что и зачем делает, и чем наградить чиновника за работу, решал владыка, а поскольку «окладов жалования» тогда ещё не придумали, чаще всего сотрудника аппарата одаривали землёй с людишками. С этого он и кормился, ибо кормление было узаконенным правом поборов с жителей пожалованной чиновнику территории.
Современник Михельса немецкий социолог, экономист и историк культуры Макс Вебер (1864‒1920) называл такое устройство властного слоя «патримониальным»2.
Двор властителя набирали из местной знати, но, становясь управленцами от имени князя или короля, вчерашние племенные вожди приобретали единообразные названия своего статуса, а процесс эволюции названий административных должностей мог быть сколь угодно причудливым. Так, Я. А. Кеслер выдвинул теорию, что дворянские титулы владетельных феодалов: граф, маркиз и т. п., произошли от некоторых конкретных умений человека. Например, немецкое граф могло значить «писарь» (от греческого grapho – «пишу»). Итальянский граф – conte, как и французское comte означало «учёт» (итальянское contare и французское compter – «считать»).
В общем, в европейских феодальных государствах «графьями» стали потомки прежних племенных или территориальных вождей, единственных тогда грамотных людей, оказавшихся в администрации короля в качестве писарей и учётчиков. И кстати, между русским приказным дьяком (по сути, министром), французским дюком (герцогом) и венецианским дожем этимологической разницы нет.
Кормление – способ содержания должностных лиц русских Великих княжеств за счёт местного населения. Великий князь посылал в города и волости наместников и других служилых людей. Население было обязано содержать их («кормить») в течение всего периода службы.
В Московской Руси наибольшего развития система кормлений достигла в XIV–XV веках. По земской реформе Ивана Грозного, проведённой в 1555–1556 годах, кормления были ликвидированы, а сборы на содержание кормленщиков правительство превратило в особый налог в пользу казны.
Первичные выходцы из народа, эти вожди стали патримониальными руководителями, исполнителями воли более высокой власти, а потом повсюду переродились в аристократию.
А откуда же взялись бюрократы?
Со старых времён люди учёные пытались понять общественное устройство и сочли, что выстроить его наилучшим образом можно на тех же принципах, на которых были уже построены механика и геометрия. Описывая выдуманные ими идеально устроенные утопические государства, выводили социальные законы из законов механики. Под влиянием таких идей в XVII–XVIII веках в разных странах возникли регулярные армии, действующие по уставу, а затем и бюрократия, тоже работающая по установленным правилам, как механизм. В этом отличие бюрократии от патримониального руководства:
бюрократический аппарат действует строго по единообразным правилам. В России создал его Пётр I, а «бюрократами» управленцев высшего звена впервые назвали после 1814 года, когда русская армия вернулась из побеждённого Парижа и принесла с собою это французское словцо.
Макс Вебер считал бюрократию необходимой формой общественного порядка. Основными качествами формальной рациональности он называл повиновение, дисциплину, безличность, регламентацию, ответственность и специализированное образование. Запомним это и рассмотрим названные качества повнимательнее.
Повиновение предусматривало (и предусматривает до сих пор) беспрекословное исполнение чиновником распоряжений, приказов и прочих указаний вышестоящего начальства.
Дисциплина – обязательное для всех членов какого-либо социума подчинение твёрдо установленному порядку поведения, а зачастую и мыслей. Бывает воинская дисциплина, трудовая, партийная и даже церковная. Бюрократическая – ничуть не хуже любой другой.
Безличность для бюрократии означает, что работу по данной должности (функции) чиновник обязан выполнять, не привнося личностного мотива. Иначе говоря, его работа не предусматривает творчества. В XIX веке на этот счёт была чеканная формула: «Не рассуждать!». Любого, кто начинал «рассуждать», выгоняли со службы.