Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

1.1. Понятие, признаки и исторические корни коррупции в области государственного управления

Коррупция является ровесницей человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Месопотамии, Египте, Индии и Китае.

Многочисленные исторические документы свидетельствуют, что коррупция сопровождала деятельность государственных чиновников задолго до нашей эры. Данное обстоятельство находит свое отражение и в текстах законов вавилонского царя Хаммурапи, и в Законах Ману. Так, в § 5 Законов Хаммурапи говорится, что если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с судейского кресла и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде. А в § 6 указано: «Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек должен быть убит; а также тот, который принял из его рук краденое, должен быть убит»3.

В древнем трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (Индия, IV в. до н. э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются целых 40 способов хищения казенного имущества, которые уже были известны нашим пращурам. Очень красноречивы следующие строки о распространенности коррупции в древнеиндийском государстве: «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам».

Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях Шумера. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине третьего тысячелетия до нашей эры, уже тогда перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения.

В одном из величайших памятников Древнего Рима – Законах XII Таблиц термин corrumpere использовался в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?)»4. Из текстов римских законов можно заключить, что понятие corruption дословно переводится как подкуп, продажность и состоит из двух латинских слов core – целое, общее, единое и rumpere – разрушать, уничтожать, разламывать, повреждать.

Осуждение коррупционных действий и коррупционного поведения можно встретить в изречениях известных римских юристов и императоров. Великий оратор древности Цицерон говорил так: «Взяточники должны трепетать, если они наворовали лишь сколько нужно для них самих. Когда же они награбили достаточно для того, чтобы поделиться с другими, то им нечего более бояться»5. Прославленный римский император и полководец Юлий Цезарь сурово наказывал и казнил за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов6.

Но даже эти меры не помогли исправить ситуацию, связанную с распространением коррупции. Римское государство так и оставалось на протяжении сотен лет подверженным коррупции. Подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалованье. Император Август раздавал избирателям свои личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности.

В римском мире вообще видов и форм взяточничества было уже явно более сорока – человеческий прогресс и в этих делах никогда не стоял на месте. О таких государственных чиновниках говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции».

Римляне на излете своего могущества (в III–V веках н. э.) даже коррумпировали своих врагов – варваров. Обленившиеся полководцы-аристократы платили готам, вандалам и гуннам огромные деньги за то, чтобы они не нападали на Рим. Однако и это не помешало варварам, на которых денег не хватило даже у Рима, в итоге одолеть мощнейшее государство древности.

В современной России (как и в позднем Древнем Риме) сложилась весьма противоречивая ситуация, связанная, с одной стороны, с огромным количеством природных богатств и сверхдоходов, которые государство получает от их реализации, и, с другой стороны, со стагнацией целых секторов экономики, развалом инфраструктуры и маргинализацией общества. Вывод напрашивается сам собой: в России существует структурная проблема, постепенно разрушающая государство, и имя ей – коррупция. Самое опасное в этой ситуации то, что сегодня она, словно вирус, поразила механизм государства и стала неотъемлемой частью системы административного управления.

Как справедливо отмечает М. Мошкович, коррупция не развивается на пустом месте, для ее возникновения необходимы условия. Даже очень нехороший чиновник, чья деятельность ограничена хорошо продуманными жесткими рамками, будет вести себя вполне достойно. И в свою очередь человек вроде бы приличный (но слабый, как и все мы) при попадании в соответствующую среду быстро научится действовать по ее негласным правилам7.

Сегодня коррупция сопровождает каждого гражданина нашей страны на протяжении всей его жизни: в роддоме необходимо «одарить» врачей, чтобы роды прошли успешно; для того чтобы ребенок попал в детсад, необходимо оказать «спонсорскую помощь» директору; в школе хорошие оценки нередко покупаются; в вузах студенты сдают зачеты и экзамены за взятки; на работу многие устраиваются исключительно «по знакомству»; и даже за место на кладбище необходимо отдать определенную «мзду».

На практике подобная ситуация порождает разгул так называемой теневой экономики, которая выводит из легального оборота огромные ресурсы, прежде всего в виде налоговых поступлений, которые могли бы пойти на строительство детских садов, ремонт школ, развитие высшего образования и т. д. Эту проблему довольно подробно изучил отечественный ученый Л. М. Тимофеев. Истоки теневой экономики он усматривает именно в коррупционном характере государственного управления, при котором чиновники всяческими способами стараются создать огромное число бюрократических барьеров (причем на вполне законных основаниях) для субъектов предпринимательской деятельности, которым становится выгоднее увести свой бизнес «в тень» и платить из своего кармана коррумпированным государственным служащим8.

Действительно, экономические потери от коррупции просто огромны. По приблизительным подсчетам ученых Гарвардского университета, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5—15 %. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям. По оценкам российских правоохранительных органов, криминальные структуры в отдельных отраслях промышленности (нефть, газ, редкие металлы) тратят до 50 % прибыли на подкуп должностных лиц. По самым скромным подсчетам, суммарные потери от коррупции в нашей стране составляют не менее 20 млрд долл. в год (существуют оценки, по которым потери от коррупции составляют около 70 млрд долл. в год). Легкости реализации коррупционных схем в России способствует то, что решение многих экономических вопросов находится в руках чиновников, при этом чиновники весьма бедные и не ассоциируют себя с государством9.

Прямые экономические потери от коррупции, по разным оценкам, составляют от 20 до 40 млрд долл. в год. Косвенные экономические потери не поддаются точным оценкам, но масштаб их огромен. К прямым потерям эксперты относят и вывоз капитала, в большинстве случаев осуществляемый, как они полагают, коррупционным путем. Приводятся стандартные оценки размера ежегодно вывозимого капитала (20–25 млрд долл. в год). Потери от несовершенства налоговой системы оцениваются примерно в 2 5 % от ВВП. Выплаты в виде взяток, даваемых чиновникам высокого и низкого ранга, составляют, по оценкам экспертов, до 10 % от суммы сделки10.

Еще одним важным моментом является то, что коррупция разрушает морально-этические устои общества. Коррупция становится обыденным явлением в повседневной жизни людей и накладывает отпечаток на сознание каждого отдельного гражданина, который делает для себя вывод: если все так поступают, то и мне можно. Тем самым усугубляется правовой нигилизм, в обыденной жизни начинают преобладать корысть и стяжательство, происходит размывание нравственных ориентиров. Социологические опросы 2001, 2005, 2007, 2009 гг. показали, что основная часть респондентов терпимо воспринимает явления коррупции, около половины респондентов сами брали взятки или давали их, причем это касалось самых различных сторон жизни. Соответственно коррупционное поведение становится нормой, и у каждого отдельного человека исчезает осознание ее опасности, что влечет его неминуемое постепенное разложение. И, следуя древней поговорке «рыба гниет с головы», первым полностью развратится аппарат государственного управления, который затем по цепочке потянет за собой в бездну коррупции все остальное общество.

Уже сегодня повсеместным стало распространение криминального лоббизма, корыстного сговора должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов.

О больших масштабах коррупции в России свидетельствует формирование разветвленных коррупционных сетей. Коррупционеры уже не действуют в одиночку, они объединяются в организованные преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие («крыша») со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных «силовиков». Ярким примером здесь может послужить недавняя нашумевшая история о подпольной игорной сети, которая пользовалась покровительством высокопоставленных сотрудников прокуратуры и ГУВД Подмосковья.

Все приведенные выше факты наталкивают на острейшую необходимость выработки эффективного механизма противодействия коррупции в России. Мы считаем, что сегодня, помимо теоретического осмысления проблемы коррупции и правового урегулирования борьбы с ней, необходимо выработать комплексную концепцию противодействия данному социальному злу. Особая роль в процессе практической реализации механизма борьбы с коррупцией должна принадлежать прокуратуре как важнейшему органу государственной власти, обеспечивающему соблюдение режима законности в Российской Федерации.

Центральным вопросом в рамках проводимого исследования является анализ административной природы коррупции, ее истоков в системе реализации управленческих полномочий органами исполнительной власти. Российская элита сегодня просто насквозь «прогнила» коррупцией, практически каждый день в средствах массовой информации можно найти новые сведения о коррупционных скандалах во всех эшелонах российской власти. Так, например, в середине 2010 г. был задержан бывший первый заместитель префекта Южного округа Москвы Вячеслав Щербаков в рамках расследования дела о хищении бюджетных средств (до 23 млн руб.), выделенных на капремонт жилого фонда в ЮАО. 6 января 2011 г. сотрудниками СК РФ по Тульской области по подозрению на получение взятки в особо крупном размере (40 млн руб.), дачу взятки был задержан директор департамента имущественных и земельных отношений по Тульской области В. С. Волков.

Поэтому необходимо, во-первых, дать комплексное определение коррупции в сфере государственного управления; во-вторых, серьезно проанализировать всю совокупность общественных отношений, складывающихся в области государственного управления с целью выявления причин, способствующих появлению коррупции во властной среде; в-третьих, описать виды противоправного поведения, обладающего признаками коррупции; в-четвертых, обозначить направления совершенствования теоретических аспектов антикоррупционной борьбы в Российской Федерации.

Начнем с понятия коррупции. Как уже было сказано, изучением коррупции занимаются самые разные науки. Результатом этого стала выработка большого количества определений коррупции и подходов к пониманию данного социально-правового явления. В настоящее время отечественные ученые предлагают выделить подвиды коррупции, добавляя к ней различные эпитеты: политическая коррупция, экономическая коррупция, деловая коррупция и т. д. Однако суть проблемы это не меняет, коррупция как была, так и будет, несмотря на большое количество форм проявлений.

Все имеющиеся определения коррупции можно условно разбить на несколько групп: первая – официальные определения, содержащиеся в международных и внутрироссийских нормативных правовых актах; вторая – определения, сформулированные учеными-юристами; третья – определения, предложенные учеными других отраслей научного знания.

Считается, что первое официальное международное определение коррупции было закреплено в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.11 Кодекс гласит: «…понятие коррупции… охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». На международном уровне по вопросам борьбы с коррупцией приняты и в дальнейшем ратифицированы Российской Федерацией такие важнейшие документы, как Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию12 (Страсбург, 27.01.1999), Хартия европейской безопасности13 (Стамбул, 19.11.1999), Конвенция против транснациональной организованной преступности14 (Нью-Йорк, 15.11.2000), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции15 (Нью-Йорк, 31.10.2003) и др.

В указанных документах четкого определения понятия «коррупция» не имеется, однако в них присутствуют определения и признаки других понятий, которые по своему содержанию схожи с ее содержанием. Так, в частности, в ст. 8 Конвенции против транснациональной организованной преступности перечислены уголовно наказуемые деяния, обладающие признаками коррупции:

a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции в п. «h» ст. 2 содержит термин «основное правонарушение», под которым понимается любое правонарушение, в результате которого были получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в Конвенции деяния, образующие состав преступления. В п. 1 ст. 23 Конвенции перечислены деяния, к которым относятся:

a) I) конверсия или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

II) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

b) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы:

I) приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

II) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.

На первой сессии по проблемам коррупции Группы Совета Европы (Страсбург, 22–24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц»16.

Межамериканская конвенция против коррупции от 29 марта 1996 г. (Венесуэла, г. Каракас) содержит следующие случаи коррупции:

«Вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам;

любое действие или бездействие при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица;

мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий;

ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству, компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, если чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ к этому имуществу вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей;

ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной или конфиденциальной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обязанностей;

переадресация правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения в целях распоряжения, хранения или по другой причине».

Интересно обратиться к определениям коррупции, содержащимся в законодательстве некоторых зарубежных стран.

Так, в ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупа этих лиц.

В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.

В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опосредованная (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).

В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин «коррупция» определяется как явление, при котором «одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения…»17.