Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

В Российской Федерации официальное определение коррупции зафиксировано в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»18 (далее по тексту – Закон о противодействии коррупции). Согласно ст. 1 Закона коррупция – это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.

Автор в своем диссертационном исследовании пришел к выводу, что приведенное выше законодательное определение коррупции является неполным и его необходимо расширить. Предлагается использовать в Законе о противодействии коррупции следующее дополнение (в виде преамбулы) к определению коррупции с учетом всех признаков, присущих данному социально-правовому явлению: «Коррупция представляет собой противоправное, виновное, социальное, теневое явление, имеющее общественно опасные последствия»19.

В научной среде понятие коррупции встречается значительно шире, причем как на Западе, так и в России. Проблемой коррупции в разные годы на международном уровне занималась Делла Порта (della Porta), Кауфман (Kaufmann), Най (Nye), Джонстон (Johnston), Палмер (Palmer), Роуз-Аккерман (Rose-Ackerman), Вебер (Weber) и др.

Весомый вклад в изучение проблемы коррупции внесли американские ученые. Согласно их исследованиям коррупция – это уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов в целях обогащения и повышения своего социального статуса20.

Дж. Бэллентайн в своем юридическом энциклопедическом словаре слово «коррумпированный» представляет таким образом: «извращающий назначение органов государства в целях извлечения личной выгоды, препятствующий процессу отправления правосудия». В юридическом словаре Г. Блэка коррупция определяется как деяние, совершаемое с намерением предоставить некое преимущество, несовместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц;

деяние должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц.

Авторитетные американские ученые в области изучения проблемы коррупции М. Джонстон и Дж. С. Наем определяют ее как «…поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»21.

М. Джонстон видит привлекательность этого определения в относительной точности содержащихся в нем критериев, подчеркивая, однако, что упоминаемые в нем «имеющиеся правила» могут быть расплывчатыми или противоречивыми и меняться во времени. Кроме того, изменение «правил» может означать не фундаментальный пересмотр политики по отношению к коррупции, а, например, стремление ее легитимизировать. Так, экс-президент Филиппин Ф. Маркос в начале 1970-х годов изменил некоторые статьи Конституции страны, чтобы легализовать организованное им разграбление национального богатства страны. Поэтому, как справедливо отмечает М. Джонстон, «коррупция может не совпадать с тем, как она трактуется согласно букве закона, и, напротив, некоторые формально незаконные действия могут иметь определенные моральные оправдания».

Профессор права и политической науки Йельского университета (США) Сьюзан Роуз-Аккерман в своей книге «Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы» пишет, что коррупция – симптом того, что в системе государственного управления что-то не так. И далее продолжает: «государственные институты, созданные для регулирования взаимоотношений между гражданином и государством, вместо этого используются для личного обогащения и предоставления льгот коррумпированным хозяйствующим субъектам»22. Также в своей работе она отмечает, что в Российской Федерации одной из основных причин высокой коррупции стала слабость политических институтов и правоохранительных органов после распада Советского Союза.

В России в среде ученых-юристов нет единого мнения по поводу определения понятия коррупции, так как данное явление относится к объекту исследования множества наук: экономической теории, социологии, политологии и, конечно, юриспруденции. Сегодня в Российской Федерации формируются целые юридические школы, занимающиеся проблемой коррупции, а также выработкой эффективных механизмов и концепций борьбы с ней23. Помимо этого, в современной науке можно наблюдать огромное количество самых разнообразных подходов к определению понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», «антикоррупционная политика» и т. д.

Однако, на наш взгляд, самый большой вклад в изучение причин коррупции в России привнесли именно ученые-криминологи. В. В. Лунеев отмечает, что «коррупция, скорее, синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний»24.

Также, согласно исследованиям профессора В. В. Лунеева, коррупцию условно можно разделить на крупную (верхушечную, элитарную) и мелкую (низовую). Элитарная коррупция существует в высших эшелонах власти. Она неустанно заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. Субъекты ее совершения характеризуются высоким социальным положением, изощренно интеллектуальными способами действий. Они причиняют огромный моральный и материальный ущерб, их действия отличаются исключительной латентностью. Власть относится к этим преступникам нередко снисходительно и даже бережно. Низовая коррупция повседневно высасывает материальное благосостояние людей. Она пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству25.

А. И. Долгова определяет коррупцию как социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»26.

Социальные начала коррупции можно проследить в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»27. Этой же позиции в своих исследованиях придерживается профессор С. В. Максимов: «Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ»28.

Теоретики права предлагают рассматривать коррупцию максимально широко, но делая при этом упор не на социальную, а на правовую природу коррупции. В связи с этим уместно сослаться на диссертационное исследование С. Н. Шишкарева, который предлагает рассматривать коррупцию как теоретико-правовую категорию, выражающуюся в правовой связи между коррупционными отношениями и интересами личности, общества и государства29. Некоторые теоретики рассматривают коррупцию более радикально: как разложение государственного аппарата30. Стоит отметить, что существуют авторы, написавшие диссертационные исследования по теории коррупции, которые придерживаются более классических взглядов при ее определении: «Коррупция есть противоправное или не предусмотренное правом предоставление или получение (а равно выражение намерения предоставления или получения) материальных и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации или невыполнения полномочий субъектами властно-публичной деятельности либо использования ими должностного положения в своих интересах, в пользу заинтересованного физического или юридического лица»31.

Большинство определений коррупции, сформулированных учеными-административистами, напрямую связаны с таким важнейшим правовым институтом как государственная служба.

И здесь нет ничего удивительного, так как предмет административного права составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в системе исполнительной власти.

Автор множества работ по борьбе с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации А. В. Куракин в качестве одного из главных результатов своего диссертационного исследования выносит следующее определении коррупции: «Коррупция как явление в системе государственной службы включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами»32.

Представитель школы административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина

А. А. Шевелевич рассматривает коррупцию как систему общественных отношений, основанных на противоправном обмене должностных лиц государственного сектора с заинтересованными лицами имущественными и личными неимущественными благами33.

Для большей полноты и содержательности определения понятия коррупции можно обратиться к работам ученых из других областей знания. К примеру, существуют исследования ученых-политологов, ученых-историков, в которых также присутствует анализ коррупции.

А. Р. Орлов, исследуя коррупцию с позиции политологической школы, единого понятия коррупции не дает, однако приводит множество ее разновидностей в зависимости от основных функций, реализуемых государственными и муниципальными органами, в которых коррупция классифицируется по составу участников коррупционных отношений: коррупция в исполнительных органах власти (административная коррупция); коррупция в законодательных органах государственной власти (парламентская коррупция); коррупция в судебных органах (судейская коррупция);

внутригосударственная коррупция, транснациональная коррупция (коррупция с участием иностранных лиц); международная коррупция (коррупция с участием субъектов международных отношений)34.

Е. А. Музалевская на основе изучения истории развития коррупции в России на протяжении всего периода существования ее государственности пришла к выводу, что коррупция есть не что иное, как традиция, зародившаяся в исторических глубинах формирования государственной службы35.

Часто ученые сравнивают коррупцию с физическими процессами, имеющими негативный оттенок. Так, ученый-адвокат А. И. Кирпичников соотносит коррупцию с процессом разрушения металла: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»36.

Надо сказать, что приведенные выше определения, относящиеся к коррупции, по большому счету полностью не охватывают сущность данного противоправного явления, но (и на это необходимо обратить внимание) раскрывают главный составляющий элемент – продажность уполномоченных должностных лиц, основанная на личной выгоде. В этом и состоит суть любого коррупционного деяния независимо от его общественно опасных последствий.

Стоит отметить, что выработка доктринального понятия коррупции имеет длительную историю. За 100 лет в отечественной и зарубежной научной литературе сформулированы десятки дефиниций коррупции. Сравнивая позиции различных ученых, можно выделить наиболее важные и характерные ее черты.

Во-первых, коррупция – это социальное явление. На это обстоятельство обращают внимание многие зарубежные и отечественные ученые37. Достаточно четко социальный аспект коррупции отражен в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»38.

Во-вторых, данное явление в большинстве случаев носит латентный (скрытый. – Примеч. авт.) или, как указывается во многих научных публикациях, теневой характер.

В-третьих, все коррупционные правонарушения характеризуются подкупом (продажностью) субъектов, вступающих в данные отношения. Некоторые исследователи уделяют этому критерию особое внимание, подчеркивая, что именно в нем непосредственно зиждется начало коррупции.

В-четвертых, продажность лица указывает на то, что, помимо очевидной противоправности деяния, существует целенаправленное намерение на получение корыстной выгоды, исходящее из личных мотивов и побуждений коррупционера. Указанный признак коррупции прослеживается в определении, сформулированном Б. В. Волженкиным: «Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»39.

Пятой отличительной чертой коррупции является наличие специального субъекта, который участвует в совершении коррупционного правонарушения и определенным способом получает выгоду от его совершения. Таким субъектом, по общему мнению, является должностное лицо, наделенное в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами определенными полномочиями. В определении, данном профессором В. С. Овчинским, это обстоятельство является основным: «…С точки зрения права коррупция могла бы быть определена как незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод»40.

Исходя из этого, в отношении государственной и муниципальной службы можно применить еще один подходящий термин: коррумпированность. По мнению С. В. Аленкина, коррумпированность – это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, зараженность стремлением к незаконному обогащению посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. Реализация этой возможности зависит от нравственных устоев человека, честности, уважения к самому себе, обществу и государству, от отношения к своему долгу41.

Еще одной важной чертой коррупции являются ее общественно опасные последствия для общества и государства. Именно этот признак является первоначальным в определении, содержащемся в юридическом энциклопедическом словаре под редакцией В. Е. Крутских: «Коррупция – общественно опасное явление в сфере политики и государственного управления, выражающееся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции представительной власти, а также находящимися на государственной службе, своего служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающееся в подкупе этих лиц»42.

Что касается причин коррупции, то их необходимо рассматривать максимально широко, учитывая социальную обусловленность. Исходя из этого, общие причины коррупции можно сгруппировать следующим образом: политические; организационные; экономические; психологические.

К политическим причинам коррупции относятся: феномен «бюрократического капитализма», представляющий собой слияние представителей бизнеса и власти на корыстной основе;

отчуждение большей части населения России от решения вопросов, связанных с борьбой против коррупции;

отсутствие широкой и ежедневной идеологической пропаганды в СМИ по противодействию коррупции.

К числу организационных причин необходимо отнести: весьма «мягкие» санкции, предусмотренные российским уголовным и административным законодательством за совершение коррупционных правонарушений;

неэффективная реализация (а в некоторых случаях и просто игнорирование) органами государственной власти мер, направленных на борьбу с коррупционными проявлениями;

безынициативность федеральных и региональных органов власти в решении многих вопросов по противодействию коррупции.

Экономические причины коррупции:

высокая степень расслоения общества на бедных и богатых, способствующая разрастанию коррупции;

значительный уровень инфляции и зависимости российской экономики от сырьевых сверхдоходов, которые стимулируют бизнес-сообщество коррумпировать российскую власть;

низкий уровень материального достатка жителей Российской Федерации, не позволяющий гражданам отстаивать свои права на законных основаниях, а вынуждающий прибегать к коррупционным схемам.

И, наконец, основными психологическими причинами коррупции являются:

исторические традиции, укоренившие в сознании российских граждан стремление к подкупу чиновников;

правовой нигилизм россиян в отношении осознания значимости общественной опасности коррупционных проявлений;

отсутствие у множества граждан этических и моральных барьеров, запрещающих совершать коррупционные правонарушения.

В дополнение к перечисленным причинам коррупции в современном обществе хотелось бы остановиться на вопросе ее социальной институционализации. Данный процесс обусловлен тем, что сегодня по сути дела коррупция стала частью системы общественных отношений. Об этом уже давно в своих работах пишет профессор Я. И. Гилинский: «Коррупция – социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами – политическими, экономическими, культурологическими.

Об институционализации (процессе становления социальных практик регулярными и долговременными) коррупции свидетельствуют:

выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами, содействие экономическому развитию путем сокращения бюрократических барьеров, оптимизация экономики в условиях дефицита ресурсов и др.;

наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

наличие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

сложившийся сленг и символика (например, хорошо известный и всеми понимаемый жест потирания большим пальцем руки указательного и среднего пальцев) коррупционных действий;

установившаяся и известная заинтересованным лицам такса услуг»43.

Стоит отметить, что коррупция поражает в первую очередь самые важные управленческие отношения – властеотношения, которые непосредственно возникают между должностными лицами органов исполнительной власти всех уровней, начиная с федерального (правительство, министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и заканчивая уровнем местного самоуправления в отношении органов, наделенных исполнительными полномочиями (администрация муниципального образования). Властеотношения – это политическая категория, так как они выступают непосредственным предметом политологии как отношения социальных субъектов по поводу государственной власти44. В данном аспекте властеотношения представляют собой искусство управленческой деятельности. Сама же управленческая деятельность с точки зрения науки административного права представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.45

Помимо политического и юридического аспектов управленческой деятельности еще можно выделить третий немаловажный аспект – экономический, связанный с теорией государственного и муниципального управления. Согласно взглядам профессора B. Е. Чиркина, государственное и муниципальное управление – это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих46. Кроме того, ученый сформулировал важнейшие принципы государственного и муниципального управления:

1) публичная власть управляющего;

2) единство руководства и разделение управленческого труда;

3) единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей;

4) подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе;

5) необходимая степень централизации и иерархии в управлении;

6) постоянство управленческого персонала;

7) справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа;

8) обратная связь в управлении;

9) вознаграждение управленческого труда47.

Рассматривая категорию государственного управления с точки зрения школы экономического менеджмента, часто применяется другой весьма распространенный термин: бюрократия. В настоящее время данное слово, особенно в российском обществе, приобрело ярко выраженный негативный аспект, что не в последнюю очередь связано с высоким уровнем коррупции в среде государственных управленцев. Применительно к теории государственного управления бюрократия представляет собой управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях48. Известный немецкий ученый и философ Макс Вебер, проанализировав бюрократию, выделил следующие ее негативные патологические проявления:

иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;

строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений;

безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;

социальные знания: как показывает практика, чиновники отнюдь не всегда отбираются на основе способностей49.

Таким образом, государственное управление представляет собой комплексную категорию, сочетающую в себе социальные, политические, экономические и юридические стороны.

Коррупция проявляет свои негативные свойства во всех описанных выше аспектах государственного управления:

с политической точки зрения она извращает всю суть отношений по поводу осуществления власти, делая их абсолютно неестественными и неконкурентными, ломая систему социальных лифтов, не допуская к власти действительно способных и квалифицированных управленцев;

с экономической точки зрения она приносит государству огромный финансовый ущерб, связанный с фактическим разворовыванием бюджетных и частных средств, которые могли бы пойти на развитие государства, но были использованы коррумпированными чиновниками для собственного обогащения;

с юридической точки зрения в государстве происходит деформация правоотношений с закреплением в законодательстве прямо и косвенно норм, имеющих коррупционное содержание, что приводит к выработке у чиновников чувства безнаказанности за свои действия, а у граждан – осознания невозможности их привлечения к юридической ответственности за деяния, имеющие коррупционное содержание.

Но несмотря на это, с коррупцией нужно бороться! Коррупцию, как и любое социальное зло, можно обуздать четко и целенаправленно проводя политику борьбы с ней. Мы целиком и полностью разделяем осуществляемые в этом направлении на высшем государственном уровне меры по противодействию ей. Хочется в связи с этим привести следующую фразу Президента РФ Д. А. Медведева, произнесенную им в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г.: «Личный успех, поощрение инициативы, повышение качества общественной дискуссии, нетерпимость к коррупции должны стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры»50.