Freie und faire Wahlen?

Michael Krennerich

Standards, Kurioses, Manipulationen

Michael Krennerich

Freie und faire Wahlen?

Standards, Kurioses, Manipulationen

1. WAHL IST NICHT GLEICH WAHL

In den frühen 1970er Jahren – dem vorläufig letzten Höhepunkt autoritärer Herrschaft weltweit – war die Zahl demokratisch gewählter Parlamente und Regierungen überschaubar. Sie beschränkte sich auf westliche Industriestaaten sowie auf einige Länder des „globalen Südens“ wie etwa Costa Rica, Venezuela, Mauritius, Indien und kleinere Inselstaaten der Karibik und des Südpazifiks. Ein wesentliches Merkmal der demokratisch regierten Staaten bestand darin, dass diese regelmäßig kompetitive Mehrparteienwahlen durchführten. Autokratien2 hingegen ließen nicht wählen oder sie hielten Wahlen ab, bei denen keine Parteien oder nur eine Partei antrat(en). Nur wenige autoritäre Regime ließen seinerzeit Mehrparteienwahlen zu, ohne freilich dadurch ihren Herrschaftsanspruch infrage zu stellen und echte Wahlfreiheit zu gewähren.3

Im Zuge der „Demokratisierungswelle(n)“, die Mitte der 1970er Jahre zunächst Südeuropa, später dann Lateinamerika und in den 1990er Jahren schließlich – unter sehr verschiedenen Bedingungen – auch Osteuropa und andere Weltregionen erfassten, waren Mehrparteienwahlen aus Sicht der Politik das Gebot der Stunde. Vielerorts kam es zu sogenannten „Gründungswahlen“ (Founding Elections), die am Anfang einer noch unsicheren demokratischen Entwicklung standen.4 Kompetitive Wahlen dienten dabei als wichtiger (wenn auch nicht alleiniger) Ausweis für eine erfolgreiche Transition zur Demokratie.5 Ein oder zwei friedliche Regierungswechsel per Wahlen wiederum galten mitunter vorschnell als Beleg für eine Konsolidierung der Demokratie. Zugleich waren Wahlen fester und zunächst vorrangiger Bestandteil externer Demokratieförderung, die geradezu aufblühte. Zahlreiche nationale und internationale Organisationen führten vor allem ab den 1990er Jahren Wahlberatung und Wahlbeobachtung durch, um die jeweiligen Staaten bei der Organisation und Durchführung von Wahlen zu unterstützen. In der Folge kam es in vielen Ländern zu Wahlrechtsreformen und zu einer Professionalisierung der Wahlorganisation.

Nicht überall, wo in den vergangenen Jahrzehnten Mehrparteienwahlen stattfanden, genügten die Wahlen jedoch demokratischen Standards und konnten autoritäre Strukturen überwunden werden. Etlichen Staaten, die im ausgehenden 20. Jahrhundert politische Öffnungs- oder Demokratisierungsprozesse durchlaufen hatten, fiel es anfänglich oder dauerhaft schwer, ihre autoritäre Erblast abzuschütteln und die Funktionsprobleme zu meistern, welche die Bedeutung demokratischer Institutionen und Verfahren einschränkten. Während sich in den meisten (re-)demokratisierten Staaten Lateinamerikas und später auch in Ost(mittel)europa Wahlen erneut oder erstmals zu einer „demokratischen Routine“6 entwickelten, kam es in Afrika zwar flächendeckend zu einer Institutionalisierung von Mehrparteienwahlen, aber nur in einem Teil der Länder entstanden dort, schon gar stabile, Demokratien.7 Ähnliches gilt für Süd-, Südost-und Ostasien.8 Oft konnte die Macht der Amtsinhaber nicht einer wirksamen demokratischen und rechtsstaatlichen Kontrolle unterworfen werden. Auch geriet der Demokratisierungstrend in den 2000er Jahren weltweit ins Stocken. Vielerorts hatten autoritäre Regime Bestand, oder sie reetablierten sich nach einer Zeit des vorübergehenden Aufbruchs. Das Wesen und die Strategien autoritärer Herrschaft hatten sich jedoch geändert.

Vermehrt hatten sich „Wahlautokratien“ herausgebildet, die demokratische Prozesse imitierten. Ihr Kennzeichen besteht darin, dass das allgemeine Wahlrecht gewährt und ein begrenzter politischer Wahlwettbewerb zugelassen wird. Doch sind die Wahlen nicht demokratisch. Der politische Wettbewerb ist zugunsten der Amtsinhaber mehr oder minder stark verzerrt, und autokratische Herrschaftsweisen schlagen auf den Wahlprozess durch. Selbst wenn populäre Autokraten bei Wahlen beachtliche Unterstützung mobilisieren und es nicht zu groß angelegtem Betrug am Wahltag kommt, lässt eine Gesamtschau der Wahlprozesse und des übergeordneten Wahlkontexts es meist nicht zu, die Wahlen als demokratisch zu bezeichnen. Mit diesem Manko musste etwa der inzwischen verstorbene Präsident Venezuelas Hugo Chávez leben, der nach seiner dritten Wiederwahl im Jahr 2012 fragte, wie Kommentatoren in Europa immer noch von einer Diktatur in seinem Land sprechen könnten. Tatsächlich hatten der linkspopulistische Autokrat und die ihn unterstützenden Wahlbewegungen zwischen 1998 und 2012 rund ein Dutzend Präsidentschafts- und Parlamentswahlen sowie Volksabstimmungen gewonnen. Doch waren der willkürliche, autoritäre Herrschaftsstil und die gesellschaftspolitische Polarisierung einem demokratischen Wahlprozess abträglich.

Gewiss: Je stärker Wahlen in „elektoralen Autokratien“ einen Wettbewerb zulassen und auf offenen Wahlbetrug verzichten, umso schwieriger ist es, demokratische und nicht demokratische Wahlen zu unterscheiden. Der Lackmustest ist, inwieweit die Machthaber bereit sind, einen fairen Wahlprozess und einen freien Wahlgang zuzulassen, und willens, ihnen nicht genehme Wahlergebnisse oder gar eine Wahlniederlage anzuerkennen. Ermöglichen die Wahlen in der Türkei beispielsweise einen demokratischen Wahlwettbewerb? Oder sind sie eher Ausdruck der Machterhaltungsstrategie eines Autokraten? Für Ersteres spricht vorderhand der Wahlsieg der Opposition bei den Kommunalwahlen des Jahrs 2019 in Istanbul, den die Regierung aber erst nach einer Wahlwiederholung und angesichts eines überdeutlichen Wahlsiegs der Opposition nolens volens anerkannte. Für Letzteres stehen die erfolgreichen Versuche des Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan, die nationalen Wahlprozesse der vergangenen Jahre zu seinen Gunsten auch mit undemokratischen Mitteln zu beeinflussen.

In weniger kompetitiven Autokratien, in denen trotz Mehrparteienwahlen die Opposition kaum existent ist, ist die Einordnung der Wahlen hingegen recht leicht. Als Beispiele können Belarus und Aserbaidschan gelten oder die zentralasiatischen Autokratien, bei denen allenfalls in Ansätzen ein politischer Wettbewerb inszeniert wird. Nach dem Zerfall der Sowjetunion und der Ausrufung unabhängiger Republiken gewannen die Langzeitpräsidenten von Kasachstan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan ihre Wahlen nicht selten mit Mehrheiten über 90 % der Stimmen. Konkurrierende Bewerber um das Präsidentenamt sind dort bis heute reine „Zählkandidaten“, und die wenigen Oppositionsparteien im Parlament imitieren mehr parlamentarischen Pluralismus, als dass sie Oppositionsarbeit betreiben. Ähnliches gilt für etliche Autokratien anderer Weltregionen. Nehmen wir als Beispiel das kleine, wenig beachtete Äquatorialguinea: Trotz der Zulassung von Mehrparteienwahlen im Jahr 1991 regierte der dortige autokratische Präsident Teodoro Obiang Nguema Mbasogo seit 1979 mit uneingeschränkter Regierungsmehrheit im Parlament und ist damit der weltweit am längsten amtierende Staats- und Regierungschef. Wahlen gewinnen er und seine Partei ebenfalls stets mit über 90 % der Stimmen.

Funktionen demokratischer Wahlen

Als Kern der liberalen Demokratie werden Wahlen verschiedene Funktionen zugeschrieben, die traditionell anhand etablierter Demokratien in Westeuropa und Nordamerika entwickelt worden sind.9 Die Erfahrungen mit demokratischen Wahlen in anderen Weltregionen blieben – mit wenigen Ausnahmen – hingegen lange Zeit unterbelichtet. Erst im Zuge der Demokratisierungswelle(n) des ausgehenden 20. Jahrhunderts erlangen die dortigen Wahlen wieder verstärkt Aufmerksamkeit. Nach den oft nur kurzen Erfahrungen mit Mehrparteienwahlen im Rahmen der Entkolonialisierung in Afrika und Asien sowie der Aussetzung kompetitiver Wahlen in vielen südamerikanischen Diktaturen wurde nunmehr (wieder) die Frage aufgeworfen, welche Funktionen demokratische Wahlen außerhalb Westeuropas und Nordamerikas überhaupt einnehmen (können). Um derartige Fragen beantworten zu können, war und ist jedoch ein allgemeines Verständnis demokratischer Wahlfunktionen vonnöten.

In diesem Sinne sind die ursprünglich auf westliche Demokratien bezogenen Funktionskataloge nicht einfach ad acta zu legen. Sie dienen als wichtige Orientierungspunkte, von denen ausgehend – aber unter Berücksichtigung der je besonderen politischen, soziökonomischen und kulturellen Bedingungen – sich Funktionen kompetitiver Wahlen auch in anderen Weltregionen sinnvoll betrachten lassen. Dies ist nötig, um Wahlen im „globalen Süden“ an die vergleichende Wahlforschung anzuschließen. So zeigen beispielsweise Umfragen des Afrobarometers, dass die „Nachfrage“ nach einer liberalen Demokratie in Afrika durchaus groß ist, selbst wenn die „Angebotsseite“ zu wünschen übrig lässt.10 Zugleich sind Wahlgänge in Afrika nicht nur, wie reichlich verkürzt behauptet wurde, „ethnische Zensus“, bei denen die Wahlberechtigten nach ethnischer Zugehörigkeit ihre Wahlstimme abgeben, „typischerweise“ begleitet von Stimmenkauf und Gewalt.11 Auch in den Staaten Afrikas und anderer Regionen des globalen Südens gibt es ernsthafte Bestrebungen, demokratische Wahlen durchzuführen, die sich – bei allen Besonderheiten – an denselben Grundfunktionen orientieren wie Wahlen in etablierten Demokratien. Von grundsätzlicher Bedeutung sind dabei vier allgemeine Funktionskomplexe:

1) Funktionen, die sich auf die Übertragung von politischer Macht und die Zuweisung von Herrschafts- und Oppositionspositionen beziehen: Einem liberal-pluralistischen Demokratieverständnis zufolge vergibt der demos in demokratischen Wahlen einen verfassungsmäßig formulierten „Herrschaftsauftrag auf Zeit“, so ein geflügeltes Wort von Theodor Heuss, und überträgt damit zeitlich begrenzt politische Macht an die künftigen Herrschaftsträger. Demokratische Wahlen üben also die Funktion aus, politische Macht zu übertragen, und statten zu diesem Zweck – für gewöhnlich in Parteien oder Wählerbewegungen organisierte – Personen in Form von politischen Mandaten mit Herrschaftsbefugnissen aus. Dies gilt auch dann, wenn die in diesem Zusammenhang vielfach betonte Regierungsbildungsfunktion nur vermittelt zutage tritt.12 Bei demokratischen Wahlen wird jedoch nicht nur ein Herrschaftsauftrag vergeben, sondern auch das Parlament gewählt und die parlamentarische Opposition eingesetzt, welcher, normativ betrachtet, insbesondere die Aufgabe zukommt, die politische Herrschaftsausübung zu kontrollieren und sich für einen Machtwechsel bereitzuhalten.

2) Eng mit der Übertragung politischer Herrschaftsbefugnisse in Verbindung steht die Legitimationsfunktion demokratischer Wahlen. Mittels Wahlen wird die Ausübung politischer Herrschaft zeitlich begrenzt legitimiert. Indem die Wählerschaft in freien und fairen Wahlen ihre Regierung bzw. ihre Repräsentantinnen und Repräsentanten bestätigt oder neu bestellt, kommt in Wahlen entweder ein Konsens (der im schwachen Sinne auch das Akzeptieren bzw. Dulden umfasst) oder ein Dissens bezüglich der Herrschenden und deren Politik zum Ausdruck. Die Legitimationsfunktion demokratischer Wahlen bezieht sich dabei vornehmlich auf die Inhaber der über Wahlen direkt oder indirekt vergebenen politischen Mandate. Eine demokratisch gewählte Regierung gilt, bei aller oft berechtigten Kritik an Politikstil und Politikinhalten, weithin als legitim ins Amt gebracht. Die Legitimationskraft umfasst aber, normativ betrachtet, auch die Opposition. Gerade in der vollen Anerkennung der Opposition liegt eine Besonderheit wirklich kompetitiver Wahlen. Nicht von ungefähr wird in Großbritannien die Opposition traditionell als „Her Majesty’s Most Loyal Opposition“ bezeichnet. Dabei legitimieren demokratische Wahlen nicht nur die Träger, sondern auch das Prinzip politischer Opposition – und zwar sowohl in abstracto als auch in seiner konkreten organisatorisch-rechtlichen Ausformung, die sich u. a. in der Gewährung politischer Rechte auch für die Opposition ausdrückt. In diesem Sinne können Wahlen auch die Legitimität der politischen Ordnung samt ihrer „Spielregeln“ bestärken oder infrage stellen, je nachdem, ob die mit demokratischen Wahlen verbundenen Verfahrensregeln akzeptiert oder abgelehnt werden. Sofern die Wahlen demokratisch sind, kommt in ihnen eben auch ein Verfahrenskonsens zum Ausdruck, der die Rechte der politischen Minderheit umfasst. Zudem können Wahlen die Legitimität der im Wahlakt umfassten politischen Gemeinschaft stärken.13 Beispielsweise haben die ersten allgemeinen und freien Wahlen in der Republik Südafrika im Jahr 1994, trotz aller Spannungen vor den Wahlen, vorübergehend zur nationalen Einheit in der Post-Apartheid-Ära beigetragen, selbst wenn es dort später nicht wirklich zur Herausbildung der angestrebten „Regenbogennation“ gekommen ist.

3) Funktionen, die sich auf die Repräsentation der vielfältigen gesellschaftlichen Gruppen, Ansichten und Interessen beziehen: Während „Regierungen der nationalen Einheit“, welche die maßgeblichen politischen Kräfte eines Lands einbinden, selten sind und meist nur in Post-Konfliktsituationen vorkommen, sollen vor allem die gewählten Parlamente die gesellschaftliche Vielfalt repräsentieren und diese im parlamentarischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess angemessen berücksichtigen.14 Eine hinreichende politische, soziale und territoriale Repräsentation im Parlament ist daher ein wichtiges Ziel demokratischer Wahlen, ohne dass dadurch jedoch die Bildung stabiler Regierungsmehrheiten im Parlament verunmöglicht werden soll. Dabei geht es nicht nur um eine – vom Wahlsystem abhängige – mehr oder minder proportionale Mandatsvergabe an die politischen Parteien, die deren Stimmenanteil in der Wählerschaft entspricht (die freilich in Mehrheitswahlsystemen zugunsten der Bildung von Regierungsmehrheiten gezielt eingeschränkt wird). Wichtig sind ebenso eine balanced gender representation oder eine angemessene Vertretung gesellschaftlicher Minderheiten oder unterschiedlicher Regionen im Parlament. Angesichts des hohen Altersdurchschnitts von Parlamenten wird inzwischen verstärkt auch eine stärkere Repräsentation von jungen Menschen im Parlament gefordert. Soll eine solche angemessene Repräsentation unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen gewährleistet werden, dann ist nach den vielfältigen Bedingungen zu fragen, unter denen kandidierende Personen antreten, aufgestellt und gewählt werden.15

4) Funktionen, die sich auf die Gestaltung politischer Inhalte und Alternativen beziehen: Einem liberal-repräsentativen Demokratieverständnis zufolge ist die Wahl streng genommen keine inhaltliche Entscheidung, sondern eine Auswahl zwischen Personen. Wahlen entscheiden nicht primär über Sachprobleme, sondern darüber, wer die Sachprobleme entscheidet. In diesem Sinne stellt der demokratische Wahlakt zuvorderst eine Übertragung von Vertrauen an Personen oder Parteien dar. Gleichwohl kommen bei der Wahlentscheidung inhaltliche und programmatische Präferenzen zum Tragen. Personen und Parteien, die sich zur Wahl stellen, stehen oft für bestimmte politische Positionen, Programme und Ziele, repräsentieren bestimmte Ansichten und Interessen der Wählerschaft. Soweit Wahlen also einen Konkurrenzkampf um politische Herrschaft auf Grundlage alternativer Sachprogramme darstellen (was nicht immer der Fall ist), haben die Wahlberechtigten die Möglichkeit, mit ihrer Wahlentscheidung zumindest die grundlegende inhaltliche Ausrichtung der Regierungspolitik mitzubestimmen. Dabei handelt es sich für gewöhnlich aber eher um ein allgemeines als um ein konkretes inhaltliches Mandat. Zugleich kann von Wahlen eine die Regierung begleitende Korrektivfunktion ausgehen. Da die Herrschaft nur auf Zeit verliehen und unter demokratischen Wettbewerbsbedingungen regelmäßig wieder zur Disposition gestellt wird, sind die Regierenden – ebenso wie die Opposition als ihre Herausforderer – dazu angehalten, die Ansichten und Interessen des Wahlvolks angemessen zu berücksichtigen. Prospektiv werden bei Wahlen politische Erwartungen an die gewählten Amtsinhaber gestellt und retrospektiv wird bei Wahlen ihre Leistung bewertet.16 Ziel ist dabei eine „Regierung, die auf die öffentliche Meinung hört und ihr verpflichtet ist“.17 Es geht bei demokratischen Wahlen also um elektorale Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht. Dabei bezieht sich die Rechenschaftspflicht letztlich auf das gesamte Wahlvolk und nicht etwa nur auf die Unterstützerinnen und Unterstützer der Regierenden.