Ius Publicum Europaeum

2. Die industriellen und kommerziellen services publics

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Die Aktivitäten, die nunmehr der Staat und andere öffentliche Entitäten als Unternehmer in Bereichen entfalteten, die traditionell dem privatwirtschaftlichen Handeln zugerechnet werden, führten zu dem Begriff der „services publics industriels et commerciaux“. Wegweisend war das Urteil des Tribunal des conflits in der Rechtssache Société commerciale de l’Ouest africain vom 22. Januar 1921. Die Kolonie der Elfenbeinküste hatte für die Querung einer Lagune einen kostenpflichtigen Fährbetrieb eingerichtet. Nachdem sich ein Unfall ereignet hatte, kam die Frage auf, wer zur Entscheidung über den Rechtsstreit zuständig sei. Das Tribunal des conflits erklärte die ordentliche Gerichtsbarkeit für zuständig, weil die Kolonie „ein Transportgeschäft unter den gleichen Konditionen wie ein gewöhnlicher Unternehmer betreibt“.[55] Der Conseil d’État schlussfolgerte daraus, dass eine neue Kategorie der services publics im organisatorischen Sinne existiert, die keinen administrativen, sondern einen gewerblichen oder kommerziellen Charakter aufweist. Diese services publics unterfallen grundsätzlich dem Privatrecht, jedoch genießt ihr leitendes und finanziell verantwortliches Personal einen öffentlich-rechtlichen Status; auch können Verwaltungsverträge abgeschlossen werden, was zur Folge hat, dass das Verwaltungsrecht Anwendung findet.[56]

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Die Kategorie der services publics industriels et commerciaux hat zahlreiche praktische Schwierigkeiten aufgeworfen und scharfsinnige theoretische Debatten hervorgerufen. Sie versetzte der Schule des service public von Duguit und denjenigen, die im Begriff des service public das Fundament des gesamten Verwaltungsrechts erblickten, wie Gaston Jèze, Roger Bonnard oder Louis Rolland, einen Schlag. Nunmehr unterfielen services, die zu den Verwaltungen gehören, wegen der Natur ihrer Tätigkeit dem Privatrecht. Und diese services sollten infolge von Verstaatlichungsmaßnahmen seitens der Front Populaire im Jahre 1936, im Zuge der gegen Ende des Zweiten Weltkrieges erfolgten Libération und während des Beginns der Präsidentschaft von François Mitterrand in den Jahren 1981 bis 1982 immer zahlreicher werden. Hinzu kommt, dass der Conseil d’État im Jahre 1938 entschied, dass eine private Organisation, im vorliegenden Fall eine Sozialversicherungskasse, mit der Ausführung eines service public beauftragt werden kann; der Ausdruck „service public“ wurde dabei im materiellen Sinne eines Handelns im Allgemeininteresse verwendet. Derartige Organisationen, deren Zahl einerseits durch die Gesetzgebung und andererseits durch eine subtile Rechtsprechung vermehrt werden sollte, wurden einem Rechtsregime unterstellt, das teilweise die Anwendung des Verwaltungsrechts und die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit sich brachte.[57] Diese beiden großen Entwicklungen in der Jurisprudenz bedeuteten das Ende für die berühmte Definition von Jèze, wonach das Verwaltungsrecht „die Gesamtheit der Rechtssätze [ist], die sich auf die services publics beziehen“.[58] „Die Krise des Begriffs des service public“, die sich auch auf andere Begriffe auswirkte, wie diejenigen der öffentlichen Anstalt (établissement public) oder des öffentlichen Beamten (fonctionnaire public), rief reichlich Literatur und lebhafte Kontroversen hervor, auch wenn Urteile, die der Conseil d’État in den Jahren 1954 bis 1956 fällte, „diesen Begriff sanierten, wie man ein historisches Stadtviertel restauriert“[59].

3. Die Statuten des öffentlichen Dienstes

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Mit Blick auf den öffentlichen Dienst nahm der Conseil d’État zunächst an, die Beamten seien durch einen „öffentlich-rechtlichen Vertrag“ an die Verwaltung gebunden. Zwischen den beiden Kriegen gab er dann diese Vorstellung zugunsten der statutarischen Konzeption auf, die im Schrifttum bereits vor 1914 formuliert worden war.[60] Das Parlament verabschiedete allerdings lediglich einige partielle Beamtenstatute, die auf die kommunalen Bediensteten Anwendung fanden. Das erste Statut für den öffentlichen Dienst des Staates wurde am 14. September 1941 unter dem Vichy-Regime erlassen (statut général des fonctionnaires civils de l’Etat et des établissements publics de l’Etat). Dieses Statut, inspiriert von autoritärem Gedankengut, griff zu Lasten der Beamten den strengsten, früher vertretenen Aspekt der Rechtsprechung des Conseil d’État wieder auf: den Verlust aller Rechte im Streikfall. Es schränkte darüber hinaus die Vereinigungsfreiheit ein und sah eine strenge Verpflichtung zur Mäßigung und Zurückhaltung vor. In anderen Punkten wurde die aktuelle Rechtsprechung des Conseil d’État kodifiziert.[61]

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Nach Kriegsende wurde es durch das Beamtenstatut (statut général des fonctionnaires) ersetzt, das Teil des Gesetzes vom 19. Oktober 1946 und weitgehend das Werk des damaligen Ministers für den öffentlichen Dienst (ministre de la Fonction publique), des Kommunistenführers Maurice Thorez, war. Dieses Statut erkannte den Bediensteten des Staates das Recht zu, Gewerkschaften zu gründen, die sich sogar an der Personalverwaltung, der Organisation und den Arbeitsabläufen der Verwaltung beteiligen sollten. Das Statut traf jedoch keine Aussage in Bezug auf das Streikrecht, obgleich die Präambel der Verfassung von 1946 als Grundsatz formuliert hatte, dass dieses „im Rahmen der Gesetze, die es reglementieren“, ausgeübt werde. Es scheint, als ob Thorez davon ausgegangen ist, dass dieses Recht aus dem gewerkschaftlichen Recht folgt. Der Conseil d’État sah sich deshalb zu der Äußerung veranlasst: Während der Zeit des Wartens auf die Gesetze, welche die Ausübung des Streikrechts regeln, kann die Regierung, die für das „gute Funktionieren der services publics verantwortlich ist“, selbst die Grenzen dieser Ausübung festlegen (Dehaene-Urteil vom 7. Juli 1950).[62] Diese Entscheidung, deren Reichweite auf das Personal der kommunalen Gebietskörperschaften und der services publics industriels et commerciaux erstreckt wurde, bildete die Grundlage einer sehr nuancierten Rechtsprechung.[63]

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Das Inkrafttreten der Verfassung der Fünften Republik von 1958 führte dazu, dass durch Verordnung vom 4. Februar 1959 ein neues Statut für den öffentlichen Dienst des Staates erlassen wurde. Der Wahl Mitterrands zum Präsidenten der Republik im Jahre 1981 folgte die Ausarbeitung eines vorteilhafteren und komplexeren Generalstatuts, verabschiedet mit Gesetz vom 13. Juli 1983 (loi portant droits et obligations des fonctionnaires). Die nachfolgenden Gesetze formulierten die Rechte und Pflichten sämtlicher Beamten und bauten die Regeln aus, die zunächst für die Bediensteten des Staates und der kommunalen Gebietskörperschaften, deren Bedeutung und Anzahl seit 1982 aufgrund der Dezentralisierungsgesetze zugenommen haben, und später auch für die Beschäftigten der Krankenhäuser Geltung erlangten.[64]

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V. Fazit: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit als Fundament des Verwaltungsrechts

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Nach dem Zweiten Weltkrieg ist es zu einer erheblichen Zunahme der verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten gekommen. Dies hat zwei wesentliche Reformen ausgelöst, durch welche die Verwaltungsgerichtsbarkeit umgebildet wurde, die sich aus Kapazitätsgründen nicht in der Lage sah, die Verfahren zu bewältigen (zu Beginn des Jahres 1953 war der Rückstand bei den Rechtssachen vor dem Conseil d’État beträchtlich, weil die geringe Anzahl an Mitgliedern, die mit streitigen Verfahren betraut waren, kaum mehr als 4 000 Streitfälle im Jahr entscheiden konnte; ein Vierteljahrhundert später war die Anzahl der Rechtssachen, die in einem einzigen Jahr vor die Verwaltungsgerichtsbarkeit gebracht wurden, bereits auf mehr als 71 000 gestiegen). Die erste Reform führte zur Schaffung der Verwaltungsgerichte (Tribunaux administratifs), denen im Gegensatz zu den Conseils de préfecture die Rolle von Richtern für Verwaltungsstreitigkeiten (juges de droit commun du contentieux administratif) zugewiesen wurde (Verordnungen vom 30. Juli und 28. November 1953). Mit der zweiten Reform wurden die Appellationsverwaltungsgerichtshöfe (Cours administratives d’appel) eingerichtet, wobei dem Conseil d’État im Hinblick auf deren Entscheidungen die Funktion eines Kassationsgerichts zukommt (Gesetz vom 31. Dezember 1987). Diese Reorganisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit hatte positive Auswirkungen auf die Behandlung der Verwaltungsstreitigkeiten: Allein im Jahre 2008 hat der Conseil d’État etwa 12 000 Rechtssachen entschieden; bei den Cours administratives d’appel waren es 27 500 und bei den Tribunaux administratifs 192 000.

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Zugleich stärkte der Conseil constitutionnel die Position der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Unter Fortentwicklung seiner Rechtsprechung identifizierte er grundlegende Prinzipien, die durch die Gesetze der Republik anerkannt werden (principes fondamentaux reconnus par les lois de la République). Er ließ sich insofern von der Rechtsprechung des Conseil d’État inspirieren, der vor allem seit 1945 auf allgemeine Rechtsgrundsätze rekurrierte, die jeder acte administratif wahren muss.[65] Der Conseil constitutionnel stellte in seiner Entscheidung vom 23. Januar 1987 „in Übereinstimmung mit der französischen Konzeption der Gewaltenteilung“ ein principe fondamental reconnu par les lois de la République auf, wonach die Verwaltungsgerichtsbarkeit die mit Verfassungsrang ausgestattete Kompetenz besitzt, Verwaltungsentscheidungen, die in Ausübung der Kompetenzen (prérogatives) der öffentlichen Gewalt getroffen wurden, aufzuheben oder abzuändern.[66] Diese Entscheidung spiegelt die in diesem Beitrag aufgezeigte Entwicklungslinie wider. Seit vielen Jahrhunderten gibt es in Frankreich Rechtsprechungsinstanzen, die zur Entscheidung von Verwaltungsstreitigkeiten berufen sind, genauso wie ein Recht existiert, das sich von demjenigen unterscheidet, das auf die Beziehungen zwischen Privatpersonen Anwendung findet, und das seit dem Ersten Kaiserreich als „administrativ“ bezeichnet wird.

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Die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit und das Verwaltungsrecht zeigten sich viele Jahre hindurch wenig empfänglich für ausländische Einflüsse, auch wenn die Kenntnis über ausländische Verwaltungsinstitutionen im 19. Jahrhundert besser war, als gemeinhin vermutet.[67] Die französischen Verwaltungsrechtler vertraten aber die Auffassung, dass vor allem das französische System dem Ausland als Modell dienen solle. In der Tat hatte es eine beachtliche Ausstrahlung auf die Verwaltungsrechtsordnungen anderer Staaten.[68] Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges scheint die Entwicklung der französischen Verwaltungsrechtsordnung allerdings in Richtung einer Öffnung zu weisen. Der Wunsch nach Reformen trägt dazu bei, nach Vorbildern in den Ländern zu suchen, die mit denselben Veränderungen und Problemen konfrontiert sind wie Frankreich. Der Conseil d’État schenkt dem ausländischen Recht nicht nur in seinen öffentlichen Berichten, sondern auch im Rahmen seiner Entscheidungen zu Verwaltungsrechtsstreitigkeiten immer mehr Bedeutung. Auch die commissaires du Gouvernement greifen in ihren Schriftsätzen an den Conseil d’État zur Untermauerung ihrer Schlussfolgerungen zunehmend auf die Rechtsvergleichung zurück.[69] Die Rolle, die der Conseil d’État für die Ausarbeitung und Anwendung des Rechts spielt, ist nach wie vor sehr bedeutsam, ungeachtet gewaltiger Normmassen aus nationalen Gesetzen und Verordnungen, aus Akten der Europäischen Union und aus völkerrechtlichen Quellen. Die Verfassungsrevision vom 23. Juli 2008 hat ihn sogar in die Lage versetzt, in einem gewissen Umfang eine Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen auszuüben, die neben diejenige der Vereinbarkeit mit völkerrechtlichen Abkommen getreten ist, die er bereits zuvor ausübte.

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Bibliographie

Anmerkungen

[1]

Einen mit vielen Referenzen versehenen Überblick über diese Studien gibt Albert Rigaudière zu Beginn seines Werks Penser et construire l’Etat dans la France du Moyen Age (XIIIe-XVe siècle), 2003, S. 1ff.

[2]

Jacques Krynen, L’empire du roi, 1993.

[3]

Siehe Rey (Hg.), Dictionnaire historique de la langue française, Bd. 1, 1998, S. 1321f. Ausführliche Bibliographie bei Denis Alland/Stéphane Rials, Dictionnaire de la culture juridique, 2003, S. 642ff. (zum Stichwort „Etat“, erstellt von Florence Poirat); vgl. auch Olivier Beaud, La puissance de l’Etat, 1994, und Éric Gojosso, Le concept de République en France (XVIe-XVIIIe siècle), 1998. Allerdings wird die Trennung der Konzepte von Staat und Monarch teilweise auf den Sturz Ludwigs XVI. zurückgeführt. Als für das französische Staatsverständnis des Ancien Régime aufschlussreich wird der berühmte apokryphe Ausspruch angesehen, der Ludwig XIV. zugeschrieben wird: „L’Etat c’est moi“ (siehe Bernard Vonglis, L’Etat, c’était bien lui, 1997, und ders., La monarchie absolue française, 2006).

[4]

Jacques Ellul, Remarques sur les origines de l’Etat, Droits 15 (1992), S. 11ff.

[5]

Die „police“, die nach und nach von der Justiz getrennt wurde, erstreckte sich auf die Aktivität, die der Staat zur Steuerung des gemeinschaftlichen Lebens entfaltete, um die Ordnung, den Frieden und sogar das öffentliche Wohlergehen zu gewährleisten, insbesondere mittels der Reglementierung; siehe Bernard Durand, La notion de police en France du XVIe au XVIIIe siècle, in: Stolleis (Hg.), Policey im Europa der Frühen Neuzeit, 1996, S. 163ff.; Paolo Napoli, Naissance de la police moderne, 2003.

[6]

Jean-Louis Mestre, Le traitement du contentieux administratif au XVIIIe siècle, La Revue administrative 1999, Sonderausgabe Le Conseil d’Etat avant le Conseil d’Etat, S. 83ff.; ders., Introduction historique au droit administratif français, 1985, S. 181ff.; Sébastien Evrard, L’intendant de Bourgogne et le contentieux administratif, 2005; Katia Wiedenfeld, Les origines médiévales du contentieux administratif, 2001; Sylvain Soleil, Administration, justice, justice administrative avant 1789. Retour sur trente ans de recherches, in: Bigot/Bouvet (Hg.), Regards sur l’histoire de la justice administrative, 2006, S. 3ff.

[7]

Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, 1968, S. 490ff., neu veröffentlicht in: ders., Trésor historique de l’Etat en France. L’administration classique, 1992, S. 423ff.; ferner ders., Le régime historique des bureaucraties occidentales. Remarques sur le cas français, ebd., S. 547ff.; François Burdeau, Histoire de l’administration française du 18e au 20e siècle, 1994, S. 19ff.; Pinet (Hg.), Histoire de la fonction publique, Bde. 1 und 2, 1993.

[8]

Legendre, Histoire (Fn. 7), S. 107ff.; ders., Trésor (Fn. 7), S. 115ff.; Burdeau (Fn. 7), S. 46ff.; Institut français des sciences administratives (Hg.), L’administration de la France sous la Révolution, 1992.

[9]

Gabriel Le Bras, Les origines canoniques du droit administratif français, in: L’évolution du droit public. Etudes offertes à Achille Mestre, 1956, S. 395ff.

[10]

Mestre (Fn. 6), Introduction historique, und ders., Un droit administratif à la fin de l’Ancien Régime, 1976; Wiedenfeld (Fn. 6); François Monnier, Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au XVIIIe siècle, 1984; Cédric Glineur, Genèse d’un droit administratif sous le règne de Louis XV, 2005; Anne-Sophie Condette-Marcant, Bâtir une généralité. Le droit des travaux publics dans la généralité d’Amiens, 2001.

[11]

Siehe dazu unten, Rn. 31.

[12]

François Burdeau, Histoire du droit administratif, 1995, S. 41ff.; Grégoire Bigot, Introduction historique au droit administratif depuis 1789, 2002, S. 26ff.; Jean-Louis Mestre, Le contentieux administratif sous la Révolution française d’après des travaux récents, Jahrbuch für europäische Verwaltungsgeschichte 6 (1994), S. 281ff.; ferner ders., Justice, administration et droit administratif, Annales historiques de la Révolution française 326 (2002), S. 61ff.; Tiphaine Le Yoncourt, Les attributions contentieuses des corps administratifs sous la Révolution, in: Bigot/Bouvet (Fn. 6), S. 31ff.; Pascal Binczac, Un silence fondateur (réflexions sur la loi des 16–24 août 1790), ebd., S. 73ff. Zum öffentlichen Dienst Pinet (Fn. 7), Bd. 2, S. 409ff.; Michel Verpeaux, La naissance du pouvoir règlementaire 1789–1799, 1991.

[13]

Siehe dazu oben, Rn. 8.

[14]

Fougère (Hg.), Le Conseil d’Etat. Son histoire à travers les documents d’époque (1799–1974), 1974; Marc Bouvet, Le Conseil d’Etat sous la Monarchie de Juillet, 2001; Bernard Pacteau, Le Conseil d’Etat et la fondation de la justice administrative française au XIXe siècle, 2003; Drago/Imbert/Tulard/Monnier (Hg.), Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’État 1799–2002, 2004.

[15]