Ius Publicum Europaeum

3. Die napoleonische Schlüsselinstitution: Der Conseil d’État

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Die Verfassung des Jahres VIII (Dezember 1799), die nach dem von Emmanuel Joseph Sieyes angezettelten und von Napoleon Bonaparte zum Erfolg geführten Staatsstreich ausgearbeitet wurde, etablierte das Konsulatsregime (1799–1804). Die Verfassung stärkte in beachtlichem Ausmaß die vollziehende Gewalt, die zum Gouvernement wurde, und besonders den ersten der drei Konsuln, Bonaparte. Die Konsuln wurden durch ein Organ unterstützt, das in mehrfacher Hinsicht an den alten Conseil du roi erinnerte, der ein Opfer der Revolution geworden war: den Conseil d’État (diese Bezeichnung wurde bereits im Ancien Régime häufig für den Conseil du roi verwendet).

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Dem Conseil d’État, der sich aus Beratern (conseillers) zusammensetzte, die vom ersten Konsul ernannt und durch ihn auch wieder abgesetzt werden konnten, kamen zwei Funktionen zu. Seine erste Funktion betraf den Rechtsetzungsprozess. Der Conseil d’État erstellte die Entwürfe für diejenigen Gesetzgebungsvorhaben, für welche die Regierung das alleinige Initiativrecht besaß und welche deren Mitglieder dann gegenüber dem Legislativorgan unterstützten. Er fasste auch die règlements für die öffentliche Verwaltung ab. Seine zweite Funktion bestand darin, „die Schwierigkeiten, die im Zusammenhang mit der Verwaltungstätigkeit entstehen, zu beseitigen“ (Art. 52 der Verfassung des Jahres VIII). Noch klarer bestimmte die Verordnung vom 5. Nivôse des Jahres VIII (26. Dezember 1799), dass der Conseil „über Streitigkeiten entscheidet, die zuvor in den Zuständigkeitsbereich der Minister fielen“ (Art. 11). Dabei handelte es sich einerseits um Streitigkeiten, die in erster Instanz von Verwaltungsorganen, die über Rechtsprechungskompetenzen verfügten, entschieden und im Beschwerdeverfahren vor die Minister gebracht worden waren, sowie andererseits um Streitigkeiten, die unter dem vorangegangenen politischen System unmittelbar den Ministern vorgelegt worden waren. Die Verordnung des Jahres VIII präzisierte auch die Zusammensetzung des Conseil d’État. Die 30 bis 40 conseillers waren in fünf Sektionen aufgeteilt: Finanzen, Zivil- und Strafgesetzgebung, Krieg, Marine und Inneres. An den Generalversammlungen (assemblées générales) nahmen alle conseillers teil.

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Der Conseil d’État entfaltete unter dem Konsulat und ab dem Jahre 1804 unter dem Empire eine beachtliche Tätigkeit im Bereich der Gesetz- und Verordnunggebung. Er hatte einen herausragenden Anteil an dem Werk der Kodifikation des Privat- und des Strafrechts. Er verfasste natürlich auch zahlreiche Gesetze und Verordnungen, die sich auf Verwaltungsangelegenheiten bezogen. Ausgehend vom Jahre 1803 wurde der Conseil d’État durch Napoleon mit einer dritten Mission betraut, nämlich derjenigen, an der Ausbildung der zukünftigen Amtswalter mitzuwirken. Zu diesem Zweck wurde die Anzahl der Auditoren (auditeurs) zeitweise auf bis zu 385 erhöht. Was die Ausübung der rechtsprechenden Funktion, die dem Conseil d’État zukam, anbelangte, wurde im Jahre 1806 mit der Einrichtung einer Kommission für Rechtsstreitigkeiten (commission du contentieux) eine deutliche Verbesserung erzielt. Die Kommission, die sich aus sechs auditeurs und sechs maîtres des requêtes (die Bezeichnung wurde vom alten Conseil du roi übernommen) zusammensetzte, führte unter dem Vorsitz des Justizministers eine Untersuchung des Rechtsstreits durch und erstattete der Generalversammlung darüber einen Bericht. Die Generalversammlung schlug Napoleon eine Lösung vor, der er fast immer zugestimmt hat. Diese Zustimmung wurde gleichwohl, nicht anders als unter dem Ancien Régime, für notwendig erachtet. Das System der durch das Staatsoberhaupt wahrgenommenen „justice retenue“[13] wurde auf diese Weise wiederhergestellt. Demgegenüber stellten die Einsetzung der Kommission und die nachfolgende Annahme von Verfahrensvorschriften einen nicht zu leugnenden Fortschritt dar.

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Der Conseil d’État erwies sich als überaus nützlich und überstand daher die politischen Regimewechsel, auch wenn er während der Restauration und der Julimonarchie (1830–1848) seinen Status als Verfassungsorgan einbüßte. Zu Beginn des zweiten, liberaleren Regimes wurden spürbare Modifikationen in Bezug auf die Behandlung der Streitigkeiten vorgenommen. Die Angelegenheiten, die Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens vor dem Conseil d’État waren, wurden weiterhin durch ein spezielles Gremium untersucht. Diesem saß jedoch ab dem Jahre 1832 nicht mehr der Justizminister, sondern ein Mitglied des Conseil d’État vor. Der Bericht, der von diesem Gremium erstellt wurde, wurde in der für den Rechtsstreit anberaumten Generalversammlung in öffentlicher Sitzung verlesen. Die Anwälte der Parteien hatten das Recht, ihre Beurteilung des Falles vor der Generalversammlung mündlich vorzutragen, was sie in die Lage versetzte, ihre in den Schriftsätzen niedergelegten Ausführungen zu erläutern und zu ergänzen. Der für den Rechtsstreit zum Berichterstatter bestimmte maître des requêtes legte in seiner Eigenschaft als Beauftragter des Königs (commissaire du roi) seine Schlussfolgerungen dar. Seine Intervention wurde ursprünglich, d.h. im Jahre 1831, konzipiert, um zugunsten der Verwaltung einen Ausgleich zu schaffen zu der den Anwälten der Parteien eingeräumten Möglichkeit, sich zu äußern. Die commissaires du roi waren jedoch der Ansicht, dass sie nicht unter allen Umständen die Position der Verwaltung zu vertreten hatten. Sie gingen davon aus, dass sie frei und unparteiisch ihre Meinung über den Rechtsstreit abgeben sollten. Die Generalversammlung trat anschließend in eine Beratungsphase ein, in der sie sich nach verschiedenen Regeln richtete. Sie verabschiedete einen Urteilsentwurf, der dem König zum Zwecke der Erteilung der Zustimmung vorgelegt wurde; die Zustimmung wurde allerdings fast nie verweigert.

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Während der Zweiten Republik erließ der Conseil d’État, der durch die Verfassung von 1848 erheblich umgestaltet worden war, das Urteil selbst. Die Verfassung schuf ein Tribunal des conflits, das sich je zur Hälfte aus Mitgliedern des Conseil d’État und der Cour de cassation zusammensetzte und anstelle des Conseil d’État die Zuständigkeitskonflikte beilegte. Nach dem Staatsstreich des prince-président Louis-Napoléon Bonaparte erlangte der Conseil d’État diese Kompetenz im Jahre 1852 zurück; allerdings wurde zugleich das System der „justice retenue“ wiederhergestellt. Es verschwand mit dem Gesetz vom 24. Mai 1872: Der Conseil d’État entschied nunmehr „souverän“ über die ihm vorgelegten Beschwerden. Die Zuständigkeitskonflikte hingegen wurden erneut vor ein paritätisch besetztes Tribunal des conflits gebracht.[14]

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen › § 43 Staat, Verwaltung und Verwaltungsrecht: Frankreich › III. Die Etablierung des Verwaltungsrechts in der traditionellen französischen Verwaltung (1800–1914)

III. Die Etablierung des Verwaltungsrechts in der traditionellen französischen Verwaltung (1800–1914)

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Die Verwaltung wurde schon zu Beginn des Konsulats durch das Gesetz vom 28. Pluviôse des Jahres VIII (17. Februar 1800) umfassend neu organisiert. Zugegebenermaßen hielt dieses Gesetz an den beiden grundlegenden territorialen Gliederungseinheiten fest, den Departements und den Kommunen. Es zwang jedoch auch zu einer extremen Zentralisierung, da Napoleon die Verwaltung zu einem effizienten Instrument zur Festigung und Durchsetzung seiner persönlichen Macht formen wollte. In dem Gesetz wurde die Vormachtstellung der Bediensteten der Zentralverwaltung im Verhältnis zu denjenigen Organen verankert, welche die adminstrés repräsentierten.

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Die Schlüsselrolle kam dem Präfekten (préfet) des Departements zu. Er war, was seinen Status anbelangte, vollständig von Napoleon abhängig. Napoleon ernannte ihn und konnte ihn nach Belieben versetzen oder absetzen. Der Präfekt war an die Weisungen der Minister gebunden und musste deren Ausführung sicherstellen und überwachen. Er vertrat die nationalen Interessen auf der Ebene des Departements. Er leitete auch die eigenen Verwaltungsgeschäfte des Departements und übte Autorität über die anderen „Bediensteten des Gouvernement“, d.h. die Unterpräfekten (sous-préfets) und die Bürgermeister (maires), aus. Das staatliche Handeln erfolgte durch diese einzelnen Personen, nämlich den Präfekten, den Unterpräfekten und den Bürgermeister. Das Prinzip monokratischer Verwaltungsstrukturen stützte sich auf die Aussage des für die Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs zuständigen Mitglieds des Conseil d’État: „Das Verwalten soll die Sache einer einzelnen Person sein, das Rechtsprechen die Sache mehrerer“[15]. Die Gremien, die zur Repräsentation der administrés eingerichtet worden waren, verfügten lediglich über sehr beschränkte Befugnisse.

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Der Präfekt war Vorsitzender des Conseil de préfecture, der sich aus einigen Mitgliedern zusammensetzte, die von Napoleon ernannt und von ihm auch wieder abgesetzt wurden. Als Conseil d’État im Miniaturformat hatte dieses Organ eine doppelte Funktion: auf der einen Seite eine beratende und auf der anderen eine gerichtliche. Es entschied unter Vorbehalt in Streitfällen, für die vorher die Verwaltungsbehörden des Departements zuständig gewesen waren, und sehr bald wurde die Möglichkeit eingeräumt, gegen seine Entscheidungen vor dem Conseil d’État Rechtsmittel einzulegen.

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Diese extrem zentralisierte Verwaltung wird zutreffend als die „klassische französische Verwaltung“ bezeichnet. In ihrem Rahmen entstand das französische Verwaltungsrecht.[16] Ausgehend vom Konsulat fand eine Entwicklung der Verhältnisse zwischen der Verwaltung und den administrés statt, die genau entgegengesetzt zu derjenigen während der Revolution zu verlaufen schien. Das Phänomen, das als erstes hervorsticht, ist die Ausweitung der Sonderrechte der Verwaltung.[17] Zum Ausgleich wurden den administrés nach und nach rechtliche Garantien zugebilligt.

1. Die Ausweitung der Sonderrechte der Verwaltung

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Die Ausweitung der Sonderrechte der Verwaltung nahm unterschiedliche Formen an. Sie erfolgte vor allem über eine Einschränkung gewisser Freiheiten (die Religionsfreiheit wurde allerdings durch das Konkordat von 1801 wieder eingeführt). Sie manifestierte sich auch in der untergeordneten Stellung der Vertragspartner der Verwaltung, in dem Zugriff auf das Privateigentum und in der „Garantie der Beamten (garantie des fonctionnaires)“.

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Die Beschränkung individueller Freiheiten kam in zwei verschiedenen Aspekten zum Ausdruck. Sie bestand zunächst darin, dass die administrés zu persönlichen Dienstleistungen herangezogen wurden, was unter den euphemistischen Begriff der „Naturalabgaben (prestations en nature)“ gefasst wurde. Ferner zeigte sie sich in einer Stärkung der Befugnisse der Polizei zu Lasten der Freiheit von Handel und Industrie und insbesondere der Meinungsäußerungsfreiheit.

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Im Bereich der öffentlichen Verträge hatte die verstärkte Fokussierung auf das allgemeine Interesse drei Auswirkungen: Die Verwaltung wurde frei, mit denjenigen Leistungsanbietern, die sie vorzog, vertragliche Beziehungen einzugehen, was es ihr ermöglichte, die Angebote von Unternehmern, die sich noch nicht bewährt hatten, auszuschlagen. Sie konnte darüber hinaus einseitig die Vergütung, welche sie dem Auftragnehmer zu zahlen hatte, reduzieren, wenn sie feststellte, dass die Kosten für die Erstellung des Werks im Verlauf der Ausführung der Arbeiten um mindestens ein Sechstel gesunken waren. Schließlich konnte sie gegenüber bestimmten Anbietern sehr schnell die Einrede der Verjährung geltend machen.

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Die Erweiterung des Zugriffs auf das Privateigentum äußerte sich in zweifacher Hinsicht. Zum einen wurde das Eigentum an bestimmten Immobilien im Namen des Allgemeininteresses einem besonderen Rechtsregime unterstellt. Dies war der Fall bei Wäldern, Mooren und Bergwerken. Zum anderen wurden die Verfahren, die es gestatteten, Privatpersonen ihre Güter zu entziehen, zugunsten der Verwaltung erleichtert. Dies betraf die Bereiche der Beschlagnahmung, der Arrondierung und der Enteignung (im letztgenannten Fall zumindest von 1807 bis 1810).

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Die Beamten waren ihren Dienstvorgesetzten strikt untergeordnet. Zur Verantwortung gezogen werden konnten sie von den administrés überhaupt nicht und selbst von der Staatsanwaltschaft der ordentlichen Gerichtsbarkeit nur unter engen Voraussetzungen. All denjenigen, welche den Status eines „Beauftragten der Regierung (agent du Gouvernement)“ besaßen, wurde durch Art. 75 der Verfassung des Jahres VIII ein besonders starker Schutz zuerkannt: Sie konnten für Handlungen, die im Zusammenhang mit ihren amtlichen Funktionen standen, nur aufgrund einer Entscheidung des Conseil d’État verfolgt werden. Dieser Schutz, der „garantie des fonctionnaires“ genannt wurde, sollte nach Einschätzung liberaler Autoren wie Benjamin Constant 250 000 Mitgliedern der Verwaltung zugute kommen[18] (die übrigen Amtsinhaber profitierten weiterhin von Bestimmungen aus der Zeit der Revolution, welche die Möglichkeit einschränkten, gegen sie zivil- und strafrechtliche Sanktionen zu verhängen).

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Der Conseil d’État und die Cour de cassation legten das die agents du Gouvernement privilegierende Merkmal der „im Zusammenhang mit ihren amtlichen Funktionen stehenden Handlungen“ weit aus. Sie vertraten die Ansicht, dass es ausreichte, dass die Handlung, die der administré zur Anzeige brachte, während der Ausübung der amtlichen Funktionen vorgenommen worden war, um das Erfordernis einer Genehmigung seitens des Conseil d’État zu begründen, selbst wenn die Handlung ihrer Natur nach funktionsfremd war. Erst im Jahre 1864 modifizierte die Cour de cassation ihre Rechtsprechung in diesem Punkt. Sie hat es allerdings stets abgelehnt, Art. 75 der Verfassung des Jahres VIII allein auf Fälle einer strafrechtlichen Verfolgung und nicht auch auf solche, in denen der Amtsinhaber zivilrechtlich zur Verantwortung gezogen werden sollte, anzuwenden.

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Der Conseil d’État traf, in der Terminologie des Art. 75 der Verfassung des Jahres VIII, die „Entscheidung“, die Genehmigung einer Verfolgung bzw. Inanspruchnahme des agent du Gouvernement zu erteilen oder zu versagen. Napoleon war indes der Auffassung, dass ihm die Befugnis zukam, der Entscheidung, die der Conseil d’État getroffen hatte, zuzustimmen oder auch nicht, und zwar im Wege einer Ausweitung des Systems der „justice retenue“. Im Rückblick lässt sich sagen, dass der Conseil d’État sich nicht so zurückhaltend gezeigt hat, eine Genehmigung dafür zu erteilen, dass gerichtliche Schritte gegen einen agent du Gouvernement unternommen werden konnten, wie ihm dies seinerzeit vorgeworfen wurde. Er war jedoch nicht verpflichtet, seine Versagung einer Genehmigung zu begründen, was die Position der administrés schwächte. Der Mechanismus der „garantie des fonctionnaires“, an dem die Cour de cassation auch nach dem Untergang des Ersten Kaiserreichs (1804–1815) festhielt, rief scharfe Kritik hervor. Alexis de Tocqueville versicherte, dass ein Engländer oder Amerikaner ihn nicht verstehen könne. Dennoch bestand der Mechanismus bis zum Ende des Zweiten Kaiserreichs (1852–1870) fort.[19]

2. Die Einräumung rechtlicher Garantien zugunsten der administrés

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Im Gegenzug zur Ausweitung der Sonderrechte der Verwaltung räumte Napoleon den administrés rechtliche Garantien ein. Vielleicht tat er dies, weil er die Meinung teilte, die der Berichterstatter eines Gesetzesvorhabens über die Trockenlegung der Moore, der Abgeordnete des Corps législatif Henri de Carrion-Nisas, geäußert hatte: „Die beste Verwaltung ist diejenige, welche am schnellsten das öffentliche Interesse gegenüber dem privaten durchzusetzen vermag, allerdings unter Einsatz rechtmäßiger Mittel.“[20] Napoleon sah sich in vielfacher Hinsicht als Erbe der Revolution und der Ideen der Aufklärung, wie ein Großteil der Personen in seinem Umfeld. Die Rücksichtnahme auf die Rechte der administrés erfolgte jedoch auch aus politischem Kalkül, nämlich aus der Absicht heraus, seine persönliche Macht zu festigen.[21]

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Die Garantien, die den administrés eröffnet wurden, sollten sich in erster Linie aus leistungsfähigen Organisationsstrukturen und gut ineinander greifenden Arbeitsabläufen der Verwaltung ergeben. Die staatliche Vormundschaft, welche die kommunalen Räte äußerst schwer belastete, sollte die Einwohner der Gemeinden schützen. Die meisten Beschlüsse der Kommunen waren erst nach der Genehmigung durch den Präfekten vollziehbar, und zudem konnte sich jeder mit einer Beschwerde über Unregelmäßigkeiten an den Präfekten wenden. Die Aufsichtsbeschwerde stand den administrés unter vergleichbaren Voraussetzungen offen. Allerdings erkannte selbst Napoleon an, dass beide Arten von Beschwerden den öffentlichen Beauftragten, deren Entscheidungen bei ihren Vorgesetzten gerügt wurden, allzu viele Vorteile beließen, weil es ihnen regelmäßig nicht schwer fiel, diese von der Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahmen zu überzeugen.

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Durch verschiedene Gesetze und Verordnungen wurden daher minutiös geregelte nichtgerichtliche Rechtsbehelfsverfahren eingerichtet. Dies war der Fall im Zusammenhang mit der Begradigung der Straßen, der Trockenlegung der Moore, den Konzessionen für Bergwerke sowie der Inbetriebnahme störender oder gar gesundheitsschädigender Werkstätten oder Manufakturen. Bisweilen wurde sogar die Möglichkeit zur Anrufung der ordentlichen Gerichtsbarkeit vorgesehen, um den Rechtsschutz zu verbessern. Der Fall, bei dem dies besonders deutlich wurde, war derjenige der Enteignung. Napoleon ließ das Gesetz vom 8. März 1810 aufsetzen, das den Zivilrichter dazu ermächtigte, die Rechtmäßigkeit des durchgeführten Enteignungsverfahrens zu überprüfen und die Entschädigungssumme festzusetzen, die an den bisherigen Eigentümer zu zahlen war.

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Im selben Jahr gestattete die Cour de cassation, dass die Strafgerichte auf eine entsprechende Einrede hin untersuchen konnten, ob kommunale Polizeiverordnungen im Einklang mit gesetzlichen Vorschriften standen. Wenngleich sie derartige Verordnungen aufgrund von Verboten, die in den bereits erwähnten Revolutionsgesetzen niedergelegt waren, nicht aufheben konnten, so waren sie doch befugt, deren rechtliche Wirkungen auszusetzen. Diese Innovationen trugen dazu bei, dass der Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit gleichsam zu dem „natürlichen“ Richter im Bereich des Immobilieneigentums wurde und im Strafprozess die Gesetzmäßigkeit von Verordnungen untersuchen konnte.

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Schließlich konstituierten Verbesserungen in Bezug auf den Umgang des Conseil d’État und der Conseils de préfecture mit Verwaltungsstreitigkeiten eine Rechtsschutzgarantie für die administrés. Diese Garantie hat die Entwicklung einer Gerichtsbarkeit, die den administrés günstig gewogen war, erleichtert, auch wenn diese Entwicklung im Verlauf des 19. Jahrhunderts aus der Retrospektive gelegentlich als zu langsam und unzureichend erscheint.

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Der emblematischste Schritt in der Rechtsprechungsentwicklung war die Einführung der Anfechtungsbeschwerde (recours pour excès de pouvoir). Der Conseil d’État hat seit seiner Gründung Akte der Verwaltung aufgehoben, die daran krankten, dass sie von einer unzuständigen Stelle, in Überschreitung von Befugnissen oder formfehlerhaft erlassen worden waren oder dass ihr Inhalt im Widerspruch zu den anzuwendenden gesetzlichen Vorschriften stand. Während der letzten Jahre des Ersten Kaiserreichs stellte sich der Conseil d’État allerdings auf den Standpunkt, dass der Beschwerdeführer zunächst vom Minister selbst die Aufhebung des acte administratif, dessen Gültigkeit in Abrede gestellt wird, verlangen müsse, soweit dieser acte nicht von einer unzuständigen Stelle erlassen wurde oder ein Fall der Befugnisüberschreitung vorlag. Waren die genannten Mängel gegeben, stand es dem Conseil d’État zu, direkt zu entscheiden. Rügte der Beschwerdeführer hingegen einen anderen Mangel, konnte der Conseil d’État nur über einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung des „ministre juge“ mit der Angelegenheit befasst werden. Diese Differenzierung vermochte die Entwicklung des Instituts des recours pour excès de pouvoir nicht aufzuhalten, als dessen rechtliche Grundlage der Conseil d’État die Regelung über die „Beanstandungen der Unzuständigkeit (réclamations d’incompetence)“ im Gesetz vom 7. bis 14. Oktober 1790 ansah, was im Schrifttum allerdings nicht unumstritten war.[22] Der Conseil d’État vergrößerte die Zahl der Gründe, die zugunsten einer Aufhebung angeführt werden konnten, indem er insbesondere im Jahre 1864 die Aufhebung wegen Ermessensmissbrauchs zuließ; darüber hinaus dehnte er die Zulässigkeitsvoraussetzungen für den besagten Rechtsbehelf aus.[23]

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Was den Bereich der Haftung der Amtsträger und der öffentlichen Bediensteten anbelangte, traf eine provisorische Regierung, diejenige der Défense Nationale, die sich aus überzeugten Republikanern zusammensetzte, die Entscheidung, den besonderen Schutz der Beamten, der über die „garantie des fonctionnaires“[24] vermittelt wurde, durch die Gesetzesverordnung (décret-loi) vom 19. September 1870 aufzuheben. Mit dieser Maßnahme wurde das Ziel verfolgt, der ordentlichen Zivil- und Strafgerichtsbarkeit die Befugnis zurückzugeben, de plano über Klagen zu entscheiden, die darauf gerichtet waren, Amtsträger und öffentliche Bedienstete zur Verantwortung zu ziehen.

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Das Tribunal des conflits nahm allerdings sehr schnell eine grundlegende Unterscheidung vor. Im Pelletier-Urteil vom 30. Juli 1873 verneinte es eine Zuständigkeit der ordentlichen Gerichtsbarkeit, wenn dem betroffenen Amtswalter kein persönliches Fehlverhalten vorzuwerfen war. Das bedeutete im Umkehrschluss, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit nur von solchen administrés angerufen werden konnte, die Schadensersatz verlangten, ohne Opfer eines persönlichen Fehlverhaltens geworden zu sein. Dieses System der Nichtkumulation von Verantwortlichkeiten wurde wie folgt gerechtfertigt: Das Opfer eines persönlichen Fehlverhaltens muss auf die persönliche Haftung desjenigen, welcher dieses Fehlverhalten begangen hat, vor der ordentlichen Gerichtsbarkeit setzen; das Opfer eines einfachen, als „im Rahmen des service“ bezeichneten Fehlverhaltens muss demgegenüber die Haftung der öffentlichen Gemeinschaft vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Anspruch nehmen. Dieses logische System hatte für die administrés allerdings einen Nachteil: Sie konnten in einem schwerwiegenden Fall eines persönlichen Fehlverhaltens nicht sicher sein, entschädigt zu werden, weil die Möglichkeit bestand, dass der betroffene Amtswalter nicht über ausreichende Mittel verfügte, um Schadensersatz leisten zu können. Der Conseil d’État lockerte am 3. Februar 1911 seine Position, indem er für den Fall einer Kumulation von persönlichem und einfachem dienstbezogenen Fehlverhalten eine Geltendmachung kumulierter Verantwortlichkeiten zuließ.[25]