Гражданско-правовое регулирование транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов. Актуальные проблемы
- -
- 100%
- +
Введение
Возникающие с течением времени и бурно развивающиеся отношения по транспортировке нефти потребовали своего юридического оформления. Такое оформление в Российской Федерации было предложено, но, несмотря на то что данная сфера общественно-экономических отношений является основой для формирования бюджета как многих частных компаний, так и соответствующих государств, существующее регулирование данных отношений носит лишь фрагментарный характер, что на практике порождает многочисленные вопросы, связанные со структурированием договорных связей и надлежащим толкованием соответствующих вопросов в случае возникновения споров между хозяйствующими субъектами, а подчас и с государством.
Это оформление изначально имело сугубо частную природу, поскольку затрагивало отношения между частными владельцами нефтепроводов и частными нефтедобывающими компаниями. По мере становления государственной монополизации отношений в рамках добычи и транспортировки нефти публичный элемент начинает оказывать свое влияние на юридические конструкции, призванные урегулировать отношения в рамках транспортировки нефти. Например, это находит свое отражение в передаче в государственную собственность разветвленной системы нефтепроводов, сооруженных на территории России, во все более жестко регулируемом порядке доступа нефтедобывающих компаний к нефтепроводу и ряде иных немаловажных для нефтедобывающих компаний моментов.
Тем не менее сегодня такая ситуация постепенно меняется, что вызвано появляющимися частными, или так называемыми промысловыми, нефтепроводами[1]. Возникновение таких частных нефтепроводов, несомненно, должно означать и пересмотр сложившейся и существующей на настоящий момент юридической конструкции, оформляющей отношения по транспортировке нефти посредством системы нефтепроводов, сформированной десятилетия назад. Негативные и позитивные черты этой конструкции будут более подробно рассмотрены автором ниже. Необходимо отметить, что появление частных нефтепроводов в России носит пока фрагментарный характер. В связи с этим основная нагрузка по транспортировке нефти как в пределах России, так и за ее пределы лежит на системе магистральных нефтепроводов, эксплуатирующейся компанией с преобладающим государственным участием ОАО «АК «Транснефть». Данные обстоятельства на практике экономических отношений обусловливают обращение сторон процесса транспортировки нефти и исследователей данного вопроса к типовому договору транспортировки нефти посредством системы магистральных нефтепроводов, предлагаемому ОАО «АК Транснефть», как «хозяином положения». В связи с этим во многом при анализе «сложившихся норм» договора транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов автор исследует и апеллирует к положениям типового договора по транспортировке нефти, предлагаемого ОАО «АК «Транснефть» своим контрагентам[2]. Впрочем, данный факт не сужает объекта изучения, поскольку данный договор отражает во многом существующую доктрину, сложившуюся в отношении сути договора транспортировки нефти посредством системы магистральных нефтепроводов. Однако данный договор, а равно доктрина, на которой он базируется, как будет показано ниже в настоящей работе, в отдельных своих аспектах не отвечают ни правовым, ни экономическим реалиям. Кроме того, вопросы транспортировки нефти посредством системы промысловых нефтепроводов, а также связанные с этим особенности вещно-правовых и обязательственно-правовых отношений также изучены в настоящей работе.
Следует отметить, что основными вопросами, которым посвящена настоящая работа, являются наиболее актуальные, по мнению автора, проблемы гражданско-правового регулирования транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов. При этом основная часть соответствующих проблем связана с вещно-правовыми аспектами такого процесса (включая вопросы права собственности на транспортируемую нефть, его принадлежности и перехода), а равно с обязательственно-правовыми аспектами такого процесса (включая вопросы правовой природы договора транспортировки, его содержания и ряда иных). При этом необходимо обратить внимание на то, что выводы, сделанные в данной работе, могут применяться и к отношениям, связанным с транспортировкой нефтепродуктов и даже газа, в силу того, что специфика технологии функционирования нефте– и газопроводов, а равно самого объекта отношений (нефтепродуктов и газа) во много схожа со спецификой функционирования нефтепроводов и особенностям, связанным с соответствующим объектом – нефтью.
Данные вопросы в той или иной степени подвергались рассмотрению российскими учеными-цивилистами – О.Н. Садиковым, М.А. Тарасовым[3], А.Н. Романовичем[4] и некоторыми другими. Наиболее полный анализ отношений, связанных с трубопроводной транспортировкой, сделал О.Н. Садиков в своих работах «Правовое регулирование трубопроводного транспорта в СССР», «Правовые вопросы газоснабжения»[5] и «Международные трубопроводы и их правовой статус»[6]. За последние десять лет появилось лишь несколько работ, посвященных договорным отношениям в этой области, прежде всего, статья В. Богоненко «О правовой природе доставки грузов трубопроводным транспортом»[7], а также работы Д.Д. Логофета[8].
Тем не менее такое изучение носило и поныне носит весьма фрагментарный характер и, как представляется, не отражает всех аспектов рассматриваемых отношений.
Вместе с тем нельзя не отметить появившейся в работах современных исследователей тенденции описать и разрешить все указанные выше вопросы в рамках некоего «трубопроводного права».
Последнее время все более часто можно столкнуться с работами, обосновывающими факт того, что правоотношения, связанные с транспортировкой нефти (а равно иных схожих по своей природе объектов материального мира, как, например, газ, нефтепродукты и пр.), являются объектом отдельной отрасли права – «трубопроводного права»[9].
При этом, что довольно странно, предмет трубопроводного права определяется как имущественные и некоторые неимущественные отношения, возникающие при проектировании, создании, функционировании, реконструкции, развитии и ликвидации магистральных трубопроводов, направленные на обеспечение эффективного, надежного и безопасного их использования.
К ним, в частности, относятся отношения: собственности на трубопроводы и перекачиваемую продукцию; государственного регулирования производственной и коммерческой деятельности;
обеспечения экологической безопасности и технической надежности функционирования трубопроводов и др.
К объектам таких правоотношений причисляются: система магистрального трубопроводного транспорта, магистральные трубопроводы, их технологические объекты, права пользования ими, а также права пользования природными ресурсами (земля, недра) при строительстве, эксплуатации, ликвидации магистральных трубопроводов и ряд иных.
Субъектами правоотношений в области «магистрального трубопроводного транспорта» признаются:
Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти;
субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления;
собственники магистральных трубопроводов или лица, осуществляющие право управления на других законных основаниях;
операторы систем магистрального трубопроводного транспорта; юридические лица, осуществляющие эксплуатацию магистрального трубопровода, оказывающие услуги по транспортировке продукции и обеспечивающие технологически исправное состояние трубопроводов и их ремонт на основе договора с собственником магистрального трубопровода;
иные организации, осуществляющие деятельность по созданию, безопасному функционированию и ликвидации магистральных трубопроводов;
отправители и получатели продукции.
К так называемой особенности трубопроводного права причисляется следующее обстоятельство. Часть правоотношений, возникающих при проектировании, сооружении, эксплуатации и ликвидации объектов трубопроводного транспорта, урегулирована нормами гражданского, административного и других отраслей права – это регулирование доступа к трубопроводам и их использования, договоры строительного подряда, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, поставки товаров, энергоснабжения и др. Вместе с тем существенная часть правоотношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта до сих пор не урегулирована законом, в первую очередь это договорные отношения транспортировки нефти, газа и нефтепродуктов.
Представляется, тем не менее, что необходимость в выделении названных выше правоотношений в рамки отдельной отрасли права отсутствует. Это во многом обусловлено именно тем, что правоотношения, перечисленные выше, укладываются в рамки таких естественно существующих отраслей права, как гражданское и административное. При этом все частноправовые вопросы (например, вопросы договорного оформления отношений по транспортировке нефти, ее купли-продажи, или, например, строительства нефтепровода и многих иных) регулируются в рамках гражданского права, а те отношения, которые построены по принципу власти и подчинения (в частности, вопросы лицензирования и получения необходимых разрешений в области строительства нефтепроводов, а равно прохождения необходимых административных процедур для целей получения «доступа к трубопроводу» и ряд иных), – в рамках права административного.
Данный вывод может найти подтверждение хотя бы в том, что все указанные выше отношения частноправового характера отличаются признаками, которые свойственны для гражданско-правовых отношений:
характеризуются имущественной обособленностью участников (поскольку таковые вправе самостоятельно участвовать в этих отношениях и нести ответственность своим имуществом);
носят эквивалентно-возмездный характер (поскольку деятельность, осуществляемая в рамках транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, является обычной коммерческой деятельностью хозяйствующих субъектов); и
участники рассматриваемых отношений формально равноправны и независимы друг от друга и не находятся в состоянии административного подчинения (поскольку по общем правилу сторонами отношений по транспортировке нефти выступают самостоятельные обособленные субъекты).
Таким образом, рассматриваемые отношения обладают всеми признаками тех частноправовых отношений, которые являются объектом гражданского права[10]. Иные отношения, построенные по принципу власти и подчинения, где административные органы выступают в качестве регулирующего звена, теория права традиционно относит к сфере административного права. В связи с этим, представляется, отсутствует насущная необходимость для отнесения этих отношений к предмету регулирования новой отрасли права по единственному признаку «удобства регулирования».
В чем действительно видится проблема – в отсутствии единого анализа и толкования этих частноправовых отношений, возникающих в связи с транспортировкой нефти посредством системы нефтепроводов. Во многом в связи с этим до сих пор отсутствуют и должное законодательное регулирование данных отношений в рамках названных отраслей права, и достаточная подготовленность большинства практиков к надлежащему оформлению соответствующих отношений. Однако само по себе отсутствие законодательного регулирования отдельных отношений никогда не служило причиной для выделения таких отношений в отдельную отрасль права.
Настоящая работа посвящена во многом изучению указанных отношений, связанных с транспортировкой нефти посредством системы нефтепроводов, в том ракурсе, который еще не находил отражения в работах большей части исследователей.
Ниже приводятся основные соображения, выносимые автором на суд читателя.
1. Отношения между участниками процесса транспортировки нефти (отправителем нефти, транспортирующей организацией и получателем нефти), оформляющие процесс транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, обладают всеми признаками тех частноправовых отношений, которые являются объектом гражданского права. Иные отношения в области транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, построенные по принципу власти и подчинения, где административные органы выступают в качестве регулирующего звена, относятся к сфере регулирования административного права. В связи с этим отсутствуют основания для конструирования новой отрасли права по единственному признаку «удобства регулирования».
2. Передача нефти отправителем в систему «когерентных» нефтепроводов (нефтепроводов, посредством которых транспортируется нефть, принадлежащая различным собственникам и добываемая из различных месторождений)[11], влекущая смешение этой нефти с нефтью, уже находящейся в системе, и, таким образом, ее де-индивидуализация, представляет собой действие, направленное на прекращение права собственности отправителя на переданную нефть и на возникновение иных субъективных гражданских прав по отношению к участникам процесса транспортировки (в частности, транспортирующей организации) в зависимости от характера отношений, возникающих между отправителем нефти и соответствующими участниками в связи с такой транспортировкой.
3. В силу особенностей процесса транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов получателю нефти передается «на выходе» (по завершении процесса транспортировки) не та нефть, которая была передана отправителем изначально в систему нефтепроводов для «транспортировки», а некая новая субстанция, которая в силу присущих ей свойств и качественных характеристик также является нефтью, но нефтью, отличной от той, что была передана для транспортировки, поскольку характеризуется совершенно иными свойствами и качественными характеристиками, будучи изъятой из общей де-индивидуализированной массы транспортируемой нефти. В связи с этим, а также в зависимости от характера отношений между участниками процесса транспортировки нефти, возникающих в связи с такой транспортировкой, в процессе реализации этих отношений (в процессе транспортировки нефти) происходит изменение самого объекта данных отношений, и, как следствие, содержания прав участников процесса транспортировки на данный объект.
4. В зависимости от типа и особенностей отношений по транспортировке нефти, возникающих в каждой конкретной ситуации, возможными и юридически наиболее обоснованными последствиями прекращения права собственности на нефть, переданную для транспортировки, может быть одно из следующих:
право собственности отправителя на нефть, переданную им в систему нефтепроводов, прекращается, но возникает обязательственное право – требование к транспортирующей организации о предоставлении по завершении процесса транспортировки соответствующего объема нефти, хоть и не являющейся непосредственно той нефтью, что была передана отправителем, но отвечающей показателям определенного сторонами процесса транспортировки показателя качества, например, ГОСТа и т. п. («механизм оказания услуг»);
право собственности отправителя на нефть, переданную им в систему нефтепроводов, прекращается, но возникает имущественное право на соответствующую часть (долю) в res sui generis – нефти, находящейся в системе нефтепроводов («механизм общей долевой собственности»);
право собственности на транспортируемую нефть, принадлежавшее отправителю нефти до момента ее передачи в систему нефтепроводов, прекращается, а вместо него возникает обязательственное, по своей сути, право отправителя требовать от транспортирующей организации передать получателю «на выходе» (по окончании процесса транспортировки) соответствующий эквивалент, при этом право собственности на переданную в систему нефтепроводов нефть (соответственно, и на ту самую res sui generis, которая постоянно существует в системе нефтепроводов и постоянно изменяется) переходит транспортирующей организации («механизм мены»).
При этом структурировать отношения по транспортировке нефти посредством системы нефтепроводов можно в одной из указанных выше форм, соответствующей сути и типу отношений в каждом конкретном случае, а также цели, которую стремятся достичь стороны процесса транспортировки в каждом конкретном случае.
5. Наиболее типичной является ситуация, когда в силу характера отношений, возникающих между участниками процесса транспортировки нефти, а также целей, преследуемых участниками, договор транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов представляет собой в чистом виде договор о возмездном оказании услуг. Однако в зависимости от возникающих отношений и целей сторон в конкретном случае договор транспортировки нефти может представлять собой «смешанный договор» (п. 3 ст. 421 ГК РФ), сочетающий помимо элементов договора о возмездном оказании услуг элементы соглашения участников общей долевой собственности либо элементы договора мены.
6. Существующий в настоящее время институт передачи «права доступа» (представляющий собой передачу одним лицом другому лицу права, предоставленного первому лицу в соответствии с действующим законодательством, на транспортировку нефти посредством системы нефтепроводов), сформированный в качестве гражданско-правового инструмента (договора уступки прав представляет собой административно-правовой механизм и не может регулироваться в рамках частного права. В связи с этим передача «права доступа» посредством договора купли-продажи (или уступки) не соответствует природе соответствующих отношений.
7. Залог нефти, транспортируемой посредством системы нефтепроводов, в зависимости от характера отношений и целей, которые стремятся достичь стороны, может иметь характер договора залога имущественных прав либо договора залога вещей, которые будут приобретены в будущем.
8. В случае реализации «механизма мены» в отношениях сторон по транспортировке нефти посредством системы нефтепроводов так называемый банк качества нефти является гражданско-правовым инструментом, обеспечивающим эквивалентность объектов мены за счет стоимостной компенсации разницы в качественных показателях нефти, переданной отправителем для транспортировки, и нефти, полученной «на выходе» (по завершении процесса транспортировки). При использовании «механизма долевой собственности» инструментарий банка качества нефти, будучи включен в соглашение между участниками долевой собственности о порядке владения и распоряжения нефтью, находящейся в общей долевой собственности, обеспечивает возможность предоставления компенсации тем участникам общей долевой собственности, которые привнесли в создание этой общей вещи имущество лучшее по качественным характеристикам по сравнению с имуществом иных сособственников.
Глава 1
Гражданское законодательство, связанное с вопросами транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов
§ 1. Становление российского нормативного регулирования отношений, возникающих в связи с транспортировкой нефти посредством системы нефтепроводов
Давно назревшая необходимость реформирования законодательства современной России, посвященного вопросам создания, функционирования и эксплуатации нефтепроводов, а равно и транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, предполагает поиск оптимальных подходов и моделей регулирования этой сложной отрасли экономики и строящейся на ее базе системы социальных отношений. Серьезной основой для этого может служить исторический опыт формирования соответствующего законодательства, складывавшийся в России на протяжении почти трехсот лет.
История развития данной отрасли российского законодательства о трубопроводном транспорте углеводородов имеет глубокие корни. Впервые этой проблеме наиболее систематично была посвящена четвертая редакция Устава Горного Российской империи, принятая в 1893 г. Устав Горный содержал специальную главу «О нефтепроводах». В ней регламентировался порядок прокладки и эксплуатации нефтепроводов, отвода земель, платежей за перекачку, доступа к трубопроводам, устанавливались требования к экологической и технической безопасности.
Особое внимание в Уставе уделено специфике регулирования различных форм собственности на сами недра, а также на имущество, используемое для добычи полезных ископаемых и их использования. Горные промыслы в дореволюционной России находились и в частной, и в государственной собственности. Частные горные промыслы и заводы имели различный правовой режим и могли быть «во владельческой собственности», т. е. находиться на землях частных владений и быть полностью независимыми от казны, а также быть «на праве посессионном», т. е. получать дотации от государства и находиться на государственных землях и лесах.
Частная горная промышленность разрешалась и осуществлялась также и на всех казенных землях, за некоторыми исключениями (спорные территории, земли, предоставленные для осуществления разведки казенным заводам).
Российское право традиционно исходило из юридической конструкции, согласно которой право добычи и пользования нефтью для частных горнопромышленников было привязано к праву собственности на землю и было построено на единстве горно-земельных правоотношений. «В имуществе недвижимых вещей объемлет не одну поверхность земли, но и сами ее недра: и потому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие» (ст. 236 Устава) [12].
В соответствии с таким подходом собственник земель имел право искать, копать, плавить, варить и чистить всякие природные ресурсы, включая металлы, для разных надобностей, не исключая и драгоценные, и все это по своему желанию обрабатывать и распоряжаться.
В 1918 г. декретом Совнаркома РСФСР нефтяная промышленность была национализирована. Поскольку в период гражданской войны Советская республика оказалась отрезанной от основных нефтяных районов, обострилась проблема транспортировки нефти из других нефтяных районов. 17 марта 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской Обороны принял Декрет «О сооружении нефтепровода от Эмбинского нефтеносного района до города Саратова». Одобрены были и другие проекты, однако в силу нехватки финансовых средств, а самое главное – труб, все эти проекты были приостановлены. С 1917 по 1926 г. магистральные нефтепроводы фактически не строились[13]. Соответственно, отсутствовала и насущная необходимость в создании всеобъемлющей законодательной базы, посвященной регулированию данных отношений.
В рамках советского законодательства правовые аспекты отношений поставки нефти регулировались соответствующими применимыми в зависимости от времени редакциями гражданского кодекса (Основ гражданского законодательства), а также специальными актами, посвященными данным отношениям, например, Особыми условиями поставки нефти и нефтепродуктов, утвержденными Министерством промышленности СССР в развитие Положения о поставках продукции производственно-технического назначения от 22 мая 1959 г. Данные отношения были мало исследованы отечественной юридической наукой[14].
В 1970 г. ответственность за управление и регулирование нефтепроводного хозяйства страны возложили на Министерство нефти и газа СССР. 30 октября 1970 г. Постановлением Совета Министров СССР № 889 было образовано Главное управление по транспорту и поставкам нефти (Главтранснефть), занимающееся вопросами проектирования, сооружения, эксплуатации и перспективным развитием нефтепроводной системы.
§ 2. Современное законодательство о вопросах транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов
На настоящий момент в основном сформирована законодательная база, посвященная регулированию широкого круга отношений, связанных с транспортировкой нефти посредством системы нефтепроводов, а также использования данной системы в целях экспорта нефти. Мало того что при таком широком круге регулируемых отношений данная законодательная база состоит из относительно небольшого и, как следствие, недостаточного числа актов, эти акты (особенно специального характера), в свою очередь, регулируют гражданско-правовые по своей природе отношения, возникающие при транспортировке нефти посредством структур естественного монополиста в области транспортировки нефти – АК «Транснефть», что во многом предопределяет характер соответствующего регулирования. Тем не менее, поскольку данные акты являются единственными, так или иначе посвященными вопросам транспортировки нефти посредством системы нефтепроводов, их анализ может позволить понять имеющийся на настоящий момент подход законодателя к подобным отношениям и определению их характера.
С учетом изложенного выше к основным актам в данной сфере (помимо указанных) можно отнести следующие:
1) нормативные акты общего характера:
Гражданский кодекс Российской Федерации, 1994 г. (далее также – ГК РФ) [15];
Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с посл. изм. и и доп.);