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• Guerras, que destruyen el capital productivo y de vivienda acumulado por la generación madura y en tercera edad. Las guerras dejan a la clase media que ya llegó a la vejez o está cerca, en la miseria. Por esto en Japón y Europa expandieron sus planes de pensiones de reparto después de la Segunda Guerra Mundial.
• Depresiones económicas o crisis financieras, que destruyen los ahorros financieros y de vivienda (cuando el crédito no ha sido pagado por completo, el no pago de dividendos conduce al remate por el acreedor), empujando a la clase media a la miseria en su vejez. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la tasa de pobreza en la tercera edad subió a 50% en los años 1930 por efecto de la Gran Depresión, y todavía alcanzaba a 35% en 1960 (Engelhardt y Gruber, 2004). Estas cifras fueron muy superiores a la tasa de pobreza que regía para las edades entre 30 y 59 años de edad, en esas fechas.
De estos ejemplos surge una conclusión clave: una condición mínima para que la creación (o ampliación) de pensiones de reparto sea benevolente o justa es que exista equidad intergeneracional. Es decir, que una gran proporción de las personas en tercera edad sufra, o se proyecte que sufrirá, pobreza generalizada en relación con el nivel de vida de quienes son trabajadores activos y jóvenes.
Motivaciones no benevolentes para instalar planes de reparto
Otra condición para que el reparto sea solidario es que el plan de pensiones ampliado o nuevo cumpla estándares mínimos de diseño, en particular, que sea no contributivo. Esta sección justifica esta condición con la evidencia histórica de América Latina durante el siglo XX, que muestra que este requisito técnico fue violado una y otra vez en prácticamente todos los países de América Latina, generando un aumento de la desigualdad, es decir, la antisolidaridad.
Muchos países instalaron planes de reparto en el siglo XX, en ausencia de guerras y depresiones. En América Latina, los mandatos para aportar a planes contributivos fueron iniciados por Cuba, Uruguay y Chile en la década de 1920, en ausencia de guerras y depresiones.
Inicialmente estos fueron de capitalización parcial. Después de la Segunda Guerra Mundial, esos planes fueron reformados por las autoridades hacia el reparto puro (en 1952 en el caso chileno) porque otras políticas castigaron los retornos financieros de los fondos de pensiones, lo cual redujo las pensiones financiables a niveles muy inferiores a lo esperado.
En el caso de Chile, la represión financiera (imponer una tasa de interés máxima inferior a la tasa de inflación) y la prohibición de diversificar las inversiones hacia el exterior condujeron a los principales planes de pensión, especialmente a la Caja del Seguro Obrero, a obtener rentabilidades muy deficientes. Al mismo tiempo, las autoridades forzaron a los planes de pensiones de vejez a pagar subsidios de salud, de asignación familiar, a conceder créditos a tasas de interés subsidiadas, y a emplear personal en exceso, todo a costa de los fondos de pensiones (Wagner et al., 1983).
Mientras tanto, Brasil y México instalaron sus primeros mandatos generales en los años 1940, e incluso Colombia lo hizo en 1967. Esto también ocurrió en ausencia de guerras y depresiones, hecho muy revelador.
¿Habrá sido la migración campo-ciudad, la justificación para proliferar planes de pensiones de reparto en América Latina durante el siglo XX? No. Como demostró C. Mesa-Lago en su libro Grupos de Presión, Estratificación y Desigualdad (1978), el proceso de instalación de estos planes públicos de pensiones extrajo recursos a los trabajadores de niveles socioeconómicos más bajos, que pertenecían a familias que recién migraban desde el campo a la ciudad para tomar empleos con seguridad social (donde cotizaban), y destinó grandes bloques de esos mismos recursos a quienes estuvieran en tercera edad y además hubieran cotizado en su vida activa durante un cierto número mínimo de años, generalmente superior a 15, llegando en algunos casos hasta 30 años.
Este requisito fue tremendamente regresivo. En efecto, el requisito de haber cotizado muchos años en la vida activa solo era cumplido por personas que habían accedido a empleadores formales. En las zonas rurales no se cotizaba. Solo cotizaban los empleados del sector moderno (bancos, minas, petroleras, ingenios azucareros, manufacturas de gran escala, y sector formal en general), cuya remuneración real era muy superior a la de los migrantes recientes a la ciudad, quienes tomaban empleos informales en las micro y pequeñas empresas y en sectores de baja remuneración promedio, como lo fue el comercio durante ese siglo, y desarrollaban actividades por cuenta propia en la calle u otras condiciones precarias.
Como explicó la sección 3, condicionar la pensión al hecho de haber completado cierto número mínimo de años de cotización define la diferencia entre pensiones no contributivas y contributivas. Y aquí hemos explicado por qué un plan de pensiones de reparto contributivo, es decir uno que exige 15 o 20 años de cotización, es altamente regresivo. De aquí nace el segundo requisito para que la ampliación de un plan de pensiones de reparto sea solidaria: que el plan sea “no contributivo”. Este requisito fue violado una y otra vez por prácticamente todos los países de América Latina durante el siglo XX, generando antisolidaridad.
Es inevitable preguntarse por qué tantos gobiernos sostuvieron por décadas reglas tan regresivas. Una explicación sería el desconocimiento, alentado por la opacidad de los planes de reparto, que se caracterizan por esconder el impuesto oculto en el reparto maduro, explicado más adelante. Sin embargo, los coetáneos observaron la regresividad con que se destinaban los recursos extraídos a los jóvenes, y lo hicieron notar. Por ejemplo en Chile, el Informe Prat, publicado en varios volúmenes entre 1959 y 1963, documentó con gran detalle las injusticias cometidas al redestinar los recursos de los jóvenes pobres hacia personas de ingresos medios y altos en tercera edad, y a otros destinos. Sin embargo, los gobiernos de la antigua democracia chilena no hicieron casi nada para cambiar esas políticas durante los siguientes 10 años. Los gobiernos habrían aplicado cambios a esas políticas si sus motivaciones hubieran sido benevolentes y solo sufrieran de información insuficiente.
Los gobiernos de turno no hicieron esos cambios. Incluso agravaron la regresividad en varios aspectos. Por ejemplo, esos gobiernos chilenos nunca destinaron recursos a pensiones no contributivas: por ejemplo, solo concedieron –desde 1952– subsidios de pensión mínima a quienes hubieran cotizado al menos 15,4 años (hombres: 800 semanas) o al menos 10 años (mujeres). Y se sabía que esos requisitos excluían a casi todo el 50% más pobre de la tercera edad.
Una explicación más sólida de esta masiva regresividad es que la repartición que se otorgó, y la promesa (incumplible) de más reparticiones similares en las siguientes décadas, ayudaron a las coaliciones de turno a ganar elecciones. Esto fue demostrado magistralmente E. K. Browning en su artículo seminal “¿Por qué las pensiones de reparto son demasiado grandes en una democracia?” (1975). La mayor parte de esas reparticiones ocurren a costa de los jóvenes, quienes no son defendidos por sus familiares por desconocimiento y opacidad. Y los grupos de presión que se beneficiaban de esas reparticiones preservaban la confusión por medio de la retórica falsa de solidaridad intergeneracional.
Los resultados empíricos de C. Mesa-Lago (1978) confirman la preponderancia de los grupos de presión en casi todos los planes de pensiones de reparto en América Latina. Aunque cada país tiene su propia historia, hay una fuerza en común: con los recursos obtenidos al privar a los jóvenes de los intereses que generaría su ahorro, los gobiernos de turno accedieron a un excedente fiscal durante cerca de 40 años, que les ayudó a mantenerse en el poder ganando elecciones18.
Chile en 2013-14: La tercera edad no está empobrecida en relación con los trabajadores
Esta sección evalúa empíricamente la situación económica relativa de dos grupos sociales en el Chile de 2013-14: la actual generación chilena en tercera edad, y las generaciones activas, definida como adultos entre 25 y 59 años de edad. Esta situación relativa es clave para determinar si sería solidario entre generaciones que se creara o ampliara un plan de pensiones de reparto no contributivo, ahora o en los próximos años.
Resultados de la EPF 2013: los trabajadores activos y jóvenes son 5% más pobres que la tercera edad
La encuesta de mejor calidad en Chile para medir el “ingreso permanente” de las personas es la Encuesta de Presupuestos Familiares, que es tomada por el INE y utilizada para construir la canasta del IPC. En efecto, esta permite determinar con gran precisión el consumo real por hogar, de una muestra representativa nacional. Es sabido que uno de los mejores indicadores del ingreso permanente es el consumo. En efecto, el consumo incluye los ingresos laborales que no pagan cotización a la seguridad social, el consumo de capital (“comerse los ahorros en la vejez”), las rentas del capital (como arriendos de pequeñas propiedades), las transferencias intercónyuges (como las pensiones de sobrevivencia), y otras transferencias intrafamiliares. Por eso, la información de consumo es muy superior a los ingresos reportados a otros sondeos, como CASEN, pues esos reportes no cuentan con verificación alguna.
En la cultura chilena, heredera de la de los países mediterráneos, las transferencias de recursos dentro de la familia se manifiestan en compartir la vivienda y también los ingresos laborales con las pensiones para financiar alimentación y entretención en común. En la cultura chilena, donde parece existir solidaridad en la familia que vive junta, es posible aproximar estas transferencias promediando el consumo de todos los miembros de cada hogar.
Para determinar la situación económica relativa de las distintas generaciones proponemos ordenarlas según la edad del miembro del hogar que tiene más años. El resultado que se obtiene (Valdés, 2014a) al procesar los datos de la encuesta EPF de 2013 está en la Tabla 1.
Tabla 1: ¿Era en 2013 la tercera edad más pobre que la generación joven? Consumo en 2013
Fuente: EPF 2013, elaborada por el INE y cómputos de Luis Gonzales, a quien agradezco.
Se ve que la tercera edad chilena no es más pobre que los trabajadores activos. Por el contrario, los trabajadores activos y jóvenes, que residen en hogares cuyo miembro de mayor edad tiene 59 años o menos tienen un consumo per cápita 5% menor que los hogares donde reside la tercera edad.
Con el fin de verificar la robustez de este resultado se procede a tomar en cuenta el efecto de las economías de escala en los hogares. Ellas reflejan la posibilidad de compartir componentes caros de la vivienda como el baño y la cocina, y artefactos de línea blanca o electrodomésticos, en mayor grado en hogares más grandes. En la literatura internacional, este efecto es corregido por medio de alguna “escala de equivalencia”.
También resulta útil verificar la robustez de este resultado al remover el efecto que la asimetría de la distribución de consumos tiene sobre el promedio, lo que se logra usando el consumo mediano en vez del promedio. El consumo mediano es aquel donde la mitad de la muestra tiene valores superiores y la otra mitad tiene valores inferiores.
Con el fin de reflejar ambos aspectos, se recalcularon estos resultados por medio de la escala de equivalencia que utilizó el Ministerio de Desarrollo Social en la encuesta CASEN 2013, que consiste en reemplazar el denominador en la determinación del consumo per cápita, sustituyendo el número de miembros del hogar por el número de dichos miembros elevado a la potencia 0,7. Al mismo tiempo, se determinó el valor mediano del consumo equivalente en cada grupo de hogares, en vez del valor promedio. Y para aumentar la precisión, se dividió a los mayores de 65 años en dos subgrupos: los menores de 80 años (tercera edad) y los mayores de 80 años (cuarta edad).
Tabla 2: ¿Era en 2013 la tercera edad más pobre que la generación joven? Consumo mediano, por persona equivalente en 2013
Fuente: EPF 2013, elaborada por el INE y cómputos de Luis Gonzáles, a quien agradezco.
La Tabla 2 revela que se mantiene el resultado: la tercera edad chilena no es más pobre que los trabajadores activos.
Suficiencia del consumo en la vejez en 1997 y en 2007
Ya advertimos sobre la falacia de suponer que la única fuente de ingreso en la tercera edad es la pensión monetaria que proveen los sistemas formales (contributivos y no contributivos). El nivel de vida en la tercera edad se mide por el consumo, y éste puede ser financiado de muchas otras maneras diferentes de las pensiones formales. De aquí surge el concepto de “tasa de suficiencia del consumo relativo”. Este puede aplicarse en la dimensión longitudinal, es decir, comparando los consumos de una misma persona a través del tiempo, antes y después de jubilar; y también en el corte transversal, comparando los consumos de personas distintas, de diferente edad, pero en el mismo momento del tiempo.
Definiciones:
1. Tasa de suficiencia individual, longitudinal:
2. Tasa de suficiencia del consumo relativo, transversal:
En esta definición, Ce es el consumo del jubilado a la edad e (con e ≥ 65 años). En la tasa de suficiencia individual, el denominador contiene el promedio del consumo que logró la misma persona antes de jubilar, entre las edades (J-K) y (J-1), donde K puede ser 10, 20 o 30 años.
Para efectos de la solidaridad intergeneracional, interesa la tasa de suficiencia relativa, pues informa el consumo de la tercera edad, relativo al consumo de los trabajadores activos. Este es un criterio clave para decidir la justicia de introducir o ampliar el reparto. En el numerador está el promedio del consumo para todo el grupo de tercera edad que se está analizando, que en el año t tiene una edad E (por ejemplo, E puede ser 65, 70,… 90 años). El denominador, en cambio, muestra el promedio del consumo del grupo activo de referencia, que son aquellos trabajadores cuya edad es hasta “K” años menor que la edad de jubilación J. En esta tasa, todos los consumos se miden en la misma fecha.
La tasa de suficiencia transversal puede ser calculada a partir de las “Cuentas Nacionales de Transferencias”. Ellas distribuyen los agregados de las cuentas nacionales entre personas de distintas edades, en una fecha dada. Estas cuentas son un proyecto de recopilación de estadísticas de alcance mundial, liderado por A. Mason y R. Lee que cubre a docenas de países, entre los que se cuenta Chile.
Gráfico 1: Estabilidad de la suficiencia del consumo relativo entre 1997 y 2007
Fuente: elaboración propia a partir de datos provistos por Ronald Lee y Mauricio Holz, ambos medidos en unidades del mismo poder de compra, por medio del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
El Gráfico 1 presenta datos para los años 1997 y 2007, ambos medidos en pesos de 2007 por medio de la inflación del IPC. Estos datos permiten adicionar la perspectiva de suficiencia personal de las pensiones, aportando datos longitudinales, que permiten recoger el impacto sobre los salarios y empleo del crecimiento de la producción de esos 10 años.
El Gráfico 1 revela que la tercera edad no estaba empobrecida en 1997, respecto a los trabajadores activos y jóvenes. Más importante, revela que la tercera edad lideró el fuerte aumento real en el consumo de todos los grupos de edad, ocurrido entre 1997 y 2007. Este aumento fue inducido, en parte, por el inicio de un nuevo “superciclo” en el precio internacional del cobre, a partir de 2004. En efecto, en 2007 el consumo de la tercera edad se había despegado aún más del consumo de los trabajadores activos y jóvenes. El dato concreto es que entre 1997 y 2007 el consumo real promedio del grupo de edad 26 a 54 subió en 37%, mientras que el consumo real promedio de las personas de 65 y más años subió en 55%.
Ronald Lee (2014) informa que las horas de trabajo del grupo de edad de 53 a 67 años aumentaron entre 1997 y 2007. Considerando los datos del Gráfico 1, no es plausible explicar este comportamiento por algún “empobrecimiento” de este grupo de edad. En efecto, el consumo real del grupo de 55 a 64 años aumentó en 62% según los mismos datos. Una explicación alternativa es que el salario real promedio subió casi 20% entre 1997 y 2007 (subió 19,8%: ver www.ine.cl). Este fuerte incremento puede haber atraído a una parte de los trabajadores entre 55 y 65 a trabajar más horas, por el efecto sustitución. A ese resultado también puede haber contribuido una mejor situación de salud, y que la parte femenina de ese grupo de edad registrara un fuerte aumento en los años de escolaridad entre 1997 y 2007.
Datos de la encuesta CASEN: la tercera edad ha tenido y tiene menor tasa de pobreza que los jóvenes
Hasta aquí, hemos visto resultados que se refieren a promedios de consumo. Se podría imaginar que si la desigualdad es mayor al interior de la tercera edad que al interior de los trabajadores activos y jóvenes, aquellos subgrupos de la tercera edad que están en la parte inferior de la distribución del ingreso podrían ser más numerosos, relativamente, que los subgrupos más pobres de entre los trabajadores activos y jóvenes.
Con el fin de verificar esta posibilidad, se recurre a una encuesta completamente independiente: la de Caracterización Socioeconómica (CASEN). Las encuestas CASEN se realizan cada dos o tres años desde 1987 con el fin de caracterizar a la población de la mitad inferior de la distribución del ingreso. También permite determinar cuál es la fracción de la población cuyo ingreso resulta inferior a cierto estándar llamado “línea de la pobreza”. También mide el número de miembros de la tercera edad en situación de pobreza, permitiendo una mirada diferente de los consumos promedio.
La Tabla 4 revela que la tasa de pobreza de los trabajadores activos ha sido y es al menos 60% superior a la tasa de pobreza para la tercera edad desde hace varias décadas. La tabla es lapidaria: desde el año 1990, la tercera edad chilena ha sido el grupo de menor pobreza. Esta realidad continúa su vigencia hasta el presente. Y en el periodo de rápido crecimiento económico 2010-13, la tercera edad chilena se alejó más de la pobreza que los trabajadores activos.
Tabla 3: Proporción bajo la línea de pobreza, por edad, según encuestas CASEN
(con el fin de homologar, el resultado de 2013 es el de la metodología tradicional)
Fuente: http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/casen-documentos.php?c=84 y Base de Datos de CASEN 2013. Las cifras para los grupos 0-29 y 30 -59 años de edad se obtienen sumando el número de “no pobres” en el grupo de edad y dividiendo por la suma de la población respectiva.
La menor pobreza en la tercera edad es compatible con pensiones bajas respecto a lo planeado, porque la tercera edad tiene otras fuentes de ingreso, entre las que destacan las siguientes:
• El 82% de los miembros de la tercera edad es dueño de la vivienda que habita, es decir, tiene un ingreso de arriendo implícito que eleva su nivel material de vida.
• Los miembros de la tercera edad reciben las pensiones no contributivas, creadas en 1952 y 1975, cuyo tamaño ha aumentado en el tiempo. En 2008 y 2009, además de perfeccionarse la fórmula de estas pensiones, hubo un generoso incremento en su magnitud legislado en esos años electorales.
• Las pensiones contributivas en el antiguo sistema de reparto eran cero para todos los afiliados hombres del Seguro Social que no completaran 15,4 años de cotización (800 semanas), y eran cero para todas las mujeres que no completaran 10 años de cotización. Cerca de la mitad de los afiliados del Seguro Social no cumplía estos requisitos, por lo cual perdía todos sus aportes, y tampoco accedía al subsidio de pensión mínima porque este requería haber cotizado al menos 10 años. De este modo, al tomar el promedio correcto, que incluye a estas pensiones cero, las pensiones contributivas en el antiguo sistema de reparto eran muy bajas. En cambio, en las pensiones contributivas de capitalización, cada peso cotizado es devuelto al trabajador con intereses (en algunos casos es devuelto en la forma de mayor cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia) cualquiera sea su densidad de cotización, lo que ha elevado las pensiones promedio medidas de modo correcto. Este aumento de pensiones contributivas que ha ocurrido gradualmente, sin perjuicio de ser insuficiente, ayuda a explicar que la tasa de pobreza sea 60% mayor entre los trabajadores activos que en la tercera edad.
Al mismo tiempo, las pensiones contributivas son modestas, porque la frecuencia de cotización ha sido baja y los salarios sobre los cuales se cotiza también son bajos. Algunas causas de la baja frecuencia de cotización son las siguientes fallas del sistema político:
a. ha preservado numerosas exenciones a la obligación de cotizar (boletas de honorarios, ingresos de trabajadores por cuenta propia, ítems “no imponibles” de los ingresos laborales en el sector público y privado),
b. ha evitado fiscalizar la obligación de cotizar por medio de la Dirección del Trabajo,
c. ha evitado apoyar desde la Tesorería General de la República la cobranza de cotizaciones impagas (como hacen otros países),
d. el retraso de 15 años en ajustar las tablas de mortalidad.
También existen otras razones para que las mujeres tengan pensiones contributivas bajas: un retraso de 25 años en ajustar la edad de pensión normal a pesar del aumento en la esperanza de vida, y el menor salario promedio que obtienen, gran parte de lo cual se debe a que priorizan la tarea de formaciónd e los hijos por sobre ofrecer trabajo con disponibilidad total a los empleadores (ese es el tipo de trabajo mejor remunerado).
Conclusiones
Este artículo desmenuza el concepto de solidaridad intergeneracional y muestra en qué casos el Estado puede contribuir a fortalecerla. También identifica las condiciones bajo las cuales la creación o ampliación de un plan de pensiones de reparto contribuye a materializar la solidaridad intergeneracional. Una condición clave es que la actual generación en tercera edad esté empobrecida en relación a los trabajadores activos, y la otra es que el plan de reparto sea no contributivo.
Luego se investiga el caso de Chile. Los resultados empíricos demuestran que sería altamente inequitativo crear o ampliar planes de reparto en el Chile de 2014, pues hacerlo transferiría recursos desde los trabajadores activos (que son marginalmente más pobres) hacia la tercera edad (marginalmente menos pobre). Es decir, no hay base justa para redistribuir contra la actual generación joven en Chile.
Por supuesto, Chile no está libre de que en el futuro alguna generación en tercera edad se empobrezca en comparación con las generaciones más jóvenes (ello no ocurre hoy en Chile). De darse ese evento, este estudio recomienda elevar las pensiones no contributivas, tal como lo hicieron Holanda y Dinamarca después de la Segunda Guerra Mundial.
Referencias
Abrahamson, P. y Wehner, C. (2003), “Pension Reforms in Denmark”, Working Paper, Department of Sociology, University of Copenhagen, November.
Anderson, Karen (2004), “Pension Politics in Three Small States: Denmark, Sweden and the Netherlands”, The Canadian Journal of Sociology / Cahiers Canadiens de Sociologie, Vol. 29, No. 2, Special Issue on Social Policy: Canadian and International Perspectives (Spring), pp. 289-312.