Другая невидимая рука. Предоставление общественных услуг на основе выбора и конкуренции

Как уже отмечалось во введении, сталкиваясь с финансируемыми государством услугами, такими как здравоохранение и образование, большинство людей хотят просто получать хорошие услуги. Но что такое «хорошая услуга»? И как нам ее получить? Если точнее, какие цели мы пытаемся достичь посредством общественных услуг и каковы средства достижения этих целей? Какие преимущества и недостатки у тех или иных средств, направленных на достижение определенных целей? В данной и следующей главах эти вопросы рассматриваются в общем виде, более подробное обсуждение примеров услуг в области здравоохранения и образования представлено далее.

Цели

Существует множество возможных интерпретаций того, из чего должна складываться хорошая общественная услуга или, если говорить в целом, каковы цели и задачи общественных услуг. Одна из причин, объясняющих оживленность полемики о различных способах, или моделях, предоставления общественных услуг, заключается в том, что данный спор не об эффективности или пригодности этих средств, направленных на достижение определенных целей, – он вызывается разными оценками желательности самих целей.

Однако я собираюсь показать, что существует по меньшей мере пять основных качеств, наличие которых является условием хорошей общественной услуги. Услуга должна быть высокого качества; ее выполнение и управление ее выполнением должны быть эффективными; она должна реагировать на нужды и желания потребителей, и в то же время она должна быть подотчетной налогоплательщикам; и последнее (но не по значению) – услуга должна предоставляться справедливо.

Как и в случае вообще всех целей, обсуждаемых в данной главе, существует много возможных значений термина «качество», когда он используется в контексте общественных услуг. Во-первых, качество можно определить через «затраты» на эти услуги, например через количество и тип персонала, занятого в них: уровень специализации и степени медиков, работающих в больницах, квалификация и опыт школьных учителей. К другим затратам могут быть отнесены количество и состояние оборудования, необходимого для предоставления услуги, – число больничных коек, размеры школьных классов, возраст соответствующих зданий. Во-вторых, качество можно понимать через «процесс» предоставления услуги, обращая внимание на то, насколько вежливо и предупредительно обходятся с потребителями, или на время, которое требуется потребителям для получения данной услуги. Также качество можно оценить с точки зрения «результатов» или «действий», предпринимаемых в процессе предоставления услуги, – например, через число операций, проводимых в больнице, или число детей, сдающих экзамены в школе. Наконец, качество можно определить через такие «результаты», которые возникают благодаря использованию услуги, – например, через улучшение здоровья пациентов, ставшее следствием медицинского лечения, или через приобретение навыков счета, чтения и письма или аналитического мышления, являющееся результатом посещения школы.

Для действительных потребителей общественных услуг из всех возможных интерпретаций качества наиболее важны, по всей видимости, те, что относятся к процессу, особенно к внимательности персонала, предупредительности и скорости предоставления услуги, а также к результатам, особенно улучшению здоровья и приобретению навыков. Ирония, однако, в том, что на практике в качестве критериев чаще всего используются именно затраты и результаты – в основном потому, что их проще всего количественно оценить[1]. В действительности все данные элементы зачастую разделить довольно сложно, тем более в общем рассуждении, поэтому мы не будем здесь пытаться сделать это. Достаточно сказать, что в разные моменты споров о представлении общественных услуг каждый из них может оказаться весьма важным. В дальнейшем мы попытаемся прояснить, когда какой именно элемент принимается во внимание.

Эффективность, которая, как часто считают, важна только для ограниченных бухгалтеров и экономистов, в публичных и академических спорах приобрела негативный оттенок. Обеспокоенность деньгами, затраченными на общественные услуги, противопоставляется как будто более законному беспокойству о влиянии этих услуг на здоровье, образование или благосостояние индивидов и семей. Сформулированное Оскаром Уайльдом определение циника часто применяют к бухгалтерам и экономистам, полагая, что они всему знают цену и ничего не ценят[2].

Однако на самом деле эффективность, если ее правильно определить, является неотъемлемой составляющей хорошей общественной услуги. Ведь эффективна та услуга, которая предоставляется в наилучшем качестве и наибольшем количестве при данном уровне ресурсов. Неэффективные услуги (в которых ресурсы используются неправильно или растрачиваются) понижают общий уровень здоровья, образования или благосостояния потребителей по сравнению с тем, каким он мог бы быть. Реальная «цена» услуги – не деньги, которые были затрачены на ее предоставление, а другие услуги, которые можно было бы предоставить, если бы деньги уже не были потрачены. Это то, что экономисты называют «альтернативными издержками» предоставления услуги: альтернативами, которые можно было бы использовать, если бы ресурсы не были уже использованы на данную услугу.

Поэтому те, кто пользуется афоризмом Уайльда, чтобы покритиковать экономистов, бухгалтеров и других людей, заботящихся об эффективности, сами попадают впросак. То, что мы знаем цену чему-то, не означает, что мы не знаем ничего о соответствующей ценности. В действительности как раз наоборот: знать цену значит знать ценность того, от чего мы отказались, заплатив данную цену, и сравнить упущенную ценность с ценностью приобретенной услуги. Звучит не так изящно, как у Уайльда. Однако такие знания важны, если мы хотим получить наилучшее качество или наибольшее количество общественных услуг исходя из данного объема ресурсов. Ведь если мы платим слишком высокую цену, то есть если мы отказываемся от вещей, которые более ценны, чем те, что мы реально получаем, мы не будем получать лучшую возможную услугу, а люди, соответственно, будут страдать.

Можно считать практически бесспорным тезис, согласно которому хорошая общественная услуга отвечает на нужды и потребности ее потребителей. И такого рода реагирование является, видимо, важнейшей составляющей качества общественных услуг; соответствующее понятие можно было бы включить в общее определение качества, не рассматривая его отдельно, как здесь. Однако критика общественных услуг во многих странах зачастую была направлена именно на их очевидную неспособность отвечать нуждам собственных потребителей, поэтому желательно, чтобы такое реагирование было указано отдельным пунктом в перечне возможных целей этих услуг.

В действительности реагированию как цели можно дать более прочное философское обоснование, воспользовавшись введенным философом Альбертом Вилем «принципом равной автономии» (Weale 1983, p. 42)[3]. Он формулирует его следующим образом:

Ко всем людям следует относиться как к разумным и целеустремленным носителям воли, способным формулировать свои собственные проекты, и правительство обязано осуществлять или охранять условия, в которых может быть реализована эта автономия.

Реагирование на нужды и желания потребителей, соответственно, может рассматриваться в качестве существенной составляющей уважения, с которым следует относиться к «разумным и целеустремленным потребителям». Если использовать метафору, введенную мной в другом тексте, принцип автономии требует того, чтобы к потребителям относились не как к пешкам, наименее ценным фигурам шахматной доски, а, скорее, как к наиболее сильной фигуре – ферзю (Le Grand 2003).

Однако данный принцип нуждается в некоторых уточнениях. Потребители общественных услуг, рассматриваемые нами, обычно не платят за них. В большинстве случаев образование и медицинские услуги поставляются бесплатно, то есть с их получателя плата не взимается. Следовательно, потребители на самом деле не имеют дела с альтернативными издержками услуг, которые они потребляют. Иногда это может привести к тому, что альтернативные издержки, которые платит остальное сообщество за то, что потребители пользуются рассматриваемой услугой, выше, чем польза, извлекаемая из этого потребления. В подобных случаях, поскольку общество включает в себя как данных потребителей, так и всю остальную часть сообщества, общество в целом терпит чистые убытки.

Иначе говоря, соображения реагирования или даже принцип автономии не всегда могут превалировать над соображениями эффективности, особенно в мире, где люди не платят за услуги, которыми они пользуются. Ведь возможно, что желания отдельных потребителей относительно незначительны, так что ресурсы лучше было бы потратить на что-то другое, на более неотложные потребности других людей.

Проблема платежей поднимает еще один вопрос. Должны ли общественные услуги реагировать не только на нужды и желания их потребителей, которые в большинстве случаев напрямую за услугу не платят, но также на нужды и желания тех, кто как раз и платит за них, то есть налогоплательщиков? Реагирование на налогоплательщиков часто не описывается в таких терминах, а выражается на языке подотчетности и прозрачности. Таким образом, этот вопрос можно сформулировать так: в какой мере соображения, касающиеся реакции на потребности потребителя, должны подчинять себе соображения, касающиеся подотчетности перед налогоплательщиками?

Конечно, почти по определению предполагается, что большинство налогоплательщиков в какой-то момент своей жизни воспользуются «всеобщими» общественными услугами, а большинство потребителей общественных услуг платят налоги: и непосредственно в форме подоходного налога, и косвенно – через налог на добавленную стоимость и акцизы (например, на алкоголь и табачную продукцию). Следовательно, предпочтения граждан государства как налогоплательщиков вряд ли будут сильно отличаться от их предпочтений в роли потребителей общественных услуг. В большинстве случаев и налогоплательщики, и потребители с высокой вероятностью будут хотеть получать высококачественные и эффективно предоставляемые услуги, которые соответствуют их потребностям и желаниям.

Но встречаются и такие случаи, когда интересы потребителя и налогоплательщика расходятся. Географические и иные формы перераспределения ресурсов из соображений равенства могут привести к тому, что налогоплательщики одной части страны будут субсидировать потребителей общественных услуг в другой части. Гости страны или недавно переехавшие в нее иммигранты могут пользоваться общественными услугами, заплатив довольно незначительную сумму налогов. И эти различия могут, в свою очередь, породить различия в предпочтениях, относящихся к предоставлению услуг, налогоплательщиков и потребителей, причем такие различия не всегда легко сгладить. Короче говоря, при предоставлении общественной услуги, вероятно, возникает некоторое напряжение, связанное с расхождением между стремлением реагировать на запросы потребителя и необходимостью удовлетворять требования подотчетности перед налогоплательщиками.

Справедливость – или, иными словами, беспристрастность, честность, – очевидно, один из ключевых элементов любой хорошей общественной услуги. И именно она для многих людей является причиной того, почему вообще здравоохранение и образование относятся к сфере деятельности государства. Если в силу собственного дохода, принадлежности к определенному социальному классу, гендера или этнического происхождения некоторые пациенты обладают привилегированным доступом к здравоохранению (или же их дети обладают привилегированным доступом к образовательным услугам), такое положение дел обычно считается несправедливым или нечестным. Никакая общественная услуга не должна быть несправедливой в этом смысле.

И снова мы должны внести некоторые уточнения. В другом тексте я уже показывал, что к отличиям в положении индивида, которые определяются факторами, не зависящими от его воли, следует подходить иначе, чем к тем отличиям, которые возникли благодаря факторам, целиком или по большей части зависящим от его воли. Так, например, богач, который решает уехать жить в далекий сельский край, не должен требовать того же самого уровня доступа к медицинским услугам или к образованию, что гарантируется на всей остальной территории страны, – по крайней мере, такое его требование не может обосновываться принципом справедливости[4]. Но в целом представление о том, что хорошая общественная услуга – та, которая обеспечивает равный доступ для всех людей, независимо от их социального и экономического положения, а также всех остальных отличий, не имеющих отношения к их потребности в данной услуге, является весьма значимым и одновременно бесспорным.