Правоотношения в научно-технологической сфере: проблемы теории, регулирования, правоприменительной практики

Понятие «научно-техническая сфера» использовано и в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее также – Федеральный закон «О науке и ГНТП»), пунктом 3 статьи 12 которого установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются правом принятия законов и иных правовых актов об осуществлении деятельности указанных органов в научной и (или) научно-технической сферах[23]. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» содержит положения об осуществлении разведывательной деятельности в научно-технической сфере (статья 11)[24].

Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти систематически применяют понятие «научно-техническая сфера» в подзаконных правовых актах. Как правило, оно используется в сочетании с элементами данной сферы, а именно: «объекты научно-технической сферы»[25], «организации научно-технической сферы» и «прогнозирование развития научно-технической сферы»[26], «субъекты малого и среднего предпринимательства в научно-технической сфере»[27], «малые формы предприятий в научно-технической сфере»[28] и др.

Рассмотренные примеры свидетельствуют о распространенном использовании в различных формах как международного, так и национального права понятия «научно-техническая сфера», другими словами, речь идет о признании научно-технической сферы составной частью современного общества.

Дальнейшее объективное развитие общества, а также новые глобальные и внутренние вызовы и проблемы привели к тому, что в современных условиях акценты в диаде «наука – техника» начали трансформироваться. Развитие общества требует перехода к новой экономике, так как социум перерос индустриальную стадию развития. Новая экономика получила название «постиндустриальной», соответственно, общество именуется «постиндустриальным»[29].

Научно-технический прогресс в целом и развитие коммуникационных систем в частности привели к выходу рассматриваемой сферы за территориальные пределы государств. Многие научные исследования, а также технические разработки осуществляются с участием представителей различных государств. В качестве такого проекта можно назвать строительство Большого адронного коллайдера, а также реализацию мегасайенс-проектов[30]. Государства в свою очередь объединяют материальные и финансовые ресурсы для достижения поставленных целей в научно-технологической сфере[31]. Реализация крупных научно-технологических программ в современных условиях не может быть эффективной без взаимодействия нескольких государств. Ярким примером является разработка и осуществление межгосударственных космических проектов.

Вышеотмеченные процессы свидетельствуют об экстерриториальном характере рассматриваемой сферы. В научной литературе данные явления, как указывалось ранее, определяются понятием «глобализация».

Развитие в сфере науки, технологии и техники является одним из факторов глобализационных процессов, связанных с созданием универсальной (всемирной) целостной системы взаимодействия субъектов. В этой связи следует согласиться с мнением исследователей, что экспансия науки, технологии и техники вполне тождественна феномену глобализации как по своим масштабам, так и по характеру унификации и универсализации результатов воздействия[32]. Как обоснованно отмечает М. Кастельс, научно-техническая сфера (по нашему мнению, в современных условиях точнее – научно-технологическая сфера) наряду с финансовой, торговой, производственной сферами входит в «глобализированное ядро», от которого зависят национальные экономики[33]. В научной литературе все чаще употребляются понятия «общество всеобщей коммуникации», «глобальное общество», «информационное общество», «открытое общество» и т. п., свидетельствующие об интенсивном обмене материальными и духовными ценностями между субъектами, находящимися в различных государствах[34].

В этой связи нельзя не согласиться с утверждением В. Д. Зорькина о том, что «мир переходит в эпоху постчеловеческих по своей направленности технологий или стоит уже на грани такого перехода к новой техногенной цивилизации. А право с этим не справляется – оно само является продуктом прежней техногенной эпохи»[35]. Также разделяем точку зрения А. Г. Лисицына-Светланова, А. В. Малько, С. Ф. Афанасьева о том, что «право, если оно адекватно не отражает экономические закономерности, выступает сдерживающим развитие фактором»[36].

Полагаем, что современный этап научно-технического прогресса можно обозначить научно-технологическим. Вызвано это тем, что технологии начинают играть все большую роль в создании и применении технических средств, осуществлении научных исследований, в развитии общества в целом. В результате указанного процесса грань между наукой и технологией не исчезает полностью, но существенно размывается, что оказывает принципиальное влияние на структуру общества, культуру, быт, мировоззрение, производственные отношения и общественное сознание[37]. Диада «наука – техника» сменяется триадой «наука – технология – техника», научно-техническая сфера в процессе объективной эволюции социума трансформируется в научно-технологическую сферу.

Продолжая рассмотрение соотношения понятий «научно-техническая сфера» и «научно-технологическая сфера», учитывая современные реалии, отметим, что речь не идет о простой игре с терминами. Главенствующее значение техники характерно для уходящего в прошлое индустриального этапа развития общества. Ранее подчеркивалось, что на смену ему формируется постиндустриальное информационное общество, в развитии которого ключевая роль принадлежит технологиям. Значит, и регулирование отношений в данной сфере следует осуществлять исходя из указанной тенденции, в том числе в части использования терминологического аппарата.

К изучению объекта, представляющего собой часть объективной реальности, связанной с наукой и технологиями, можно подходить различными способами. Согласно мнению Е. В. Семенова, для этого можно использовать ресурсный, организационный или структурно-функциональный подходы[38]. В зависимости от выбранного подхода можно выделить в объекте исследования следующие составляющие с приставкой «научно-технологический(ая)»:

1) потенциал как совокупность человеческих, информационных и материально-технических ресурсов;

2) комплекс как совокупность организаций или субъектов, осуществляющих научно-технологическую деятельность;

3) сферу как определенное место (часть) в социальной системе (звено в системе разделения труда), связанное с научными исследованиями, техническими и технологическими разработками[39].

Как утверждает Е. В. Семенов, научно-технологическую сферу следует рассматривать как «квазиотрасль», охватывающую сферу научных исследований и технологических разработок. Он совершенно правильно обозначает понятие «научно-технологическая сфера» как наиболее общее относительно содержаний иных понятий, определяющих сферы, в частности «научная сфера»[40].

В этой связи считаем, что понятие «научно-технологическая сфера» для отечественной юриспруденции является относительно новым и пока по распространенности не может конкурировать с понятием «научно-техническая сфера». Тем не менее в настоящее время оно используется в формах международного и национального права, реализующихся в России[41]. При этом следует отметить, что в них отсутствует его легальное определение, а также содержатся такие сходные понятия, как «сфера науки и технологий», «сфера науки, технологий и инноваций» и некоторые другие вариации[42], что приводит к неопределенности.

Показательно, что в отличие от России за рубежом, наоборот, с середины XX в. широко применяются словосочетания «научно-технологический», «наука и технология». Безусловно, эта тенденция оказывает влияние на право и находит отражение в его текстуальных формах. В качестве примера можно привести названия ключевых законодательных актов: в России – Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», в США – закон «О национальной политике в сфере науки и технологии, организации и приоритетах» (National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act, 1976)[43] (курсив наш. – Л.Г.). Аналогично и в технологически развитых государствах Азии, например, в Китае – Закон КНР «О развитии науки и технологий» (Law of the People’s Republic of China on Progress of Science and Technology, 2007)[44]; в Японии – закон «О науке и технологиях (основной закон)» (The Science and Technology Basic Law, 1995)[45].

В современной цивилизации научно-технологическая сфера играет существенную роль. По нашему мнению, она представляет собой особую область и разновидность жизнедеятельности общества, имеющую решающее значение для прогресса современного постиндустриального общества в целом. Исследуемая сфера находится в авангарде общественного развития, ее прогресс приводит к качественно новому уровню жизни и оказывает влияние на все направления человеческой деятельности. В этой связи справедливо утверждение Т. Я. Хабриевой о том, что право и научно-технический прогресс находятся в органической связи, обусловленной тем, что само право является одним из продуктов научного прогресса, отражающих уровень развития науки в целом. Право сопровождает развитие научного прогресса по всем его основным направлениям, не ограничиваясь только научно-технической сферой[46].

Установленное соотношение понятий «научно-техническая сфера» и «научно-технологическая сфера» позволяет перейти к анализу возникновения и развития правоотношений в научно-технической и научно-технологической сферах.

Развитие общества влечет за собой изменения в регулировании, которые необходимы для поддержания надлежащего эффекта в упорядочении общественных отношений. В связи с этим вопрос о возникновении и развитии правоотношений в рассматриваемой сфере можно проанализировать с привязкой к внешней по отношению к праву составляющей, оказывающей влияние на содержание принципов и норм права, либо непосредственно исходя из специфики их регулирования. По нашему мнению, такой внешней составляющей применительно к предмету исследования может быть либо технологический уклад общества, либо период развития экономической системы[47]. Периодизация по технологическим укладам применительно к динамике развития в целом системы отечественного права осуществлена в отдельных юридических исследованиях[48]. В то же время актуальной представляется периодизация, связанная с индустриальным и постиндустриальным периодом развития экономики, так как именно сейчас мы наблюдаем переход от одного периода к другому, что все более отчетливо находит отражение в правовом регулировании отношений.

Однако, учитывая особенности эволюции отечественного общества, государства и права, представляется, что при рассмотрении вопроса о возникновении и развитии изучаемых правоотношений целесообразно руководствоваться критерием, вытекающим непосредственно из специфики их регулирования, прежде всего из содержания принципов и норм права, которые отражают характерные черты того или иного исторического периода. Придерживаясь общепринятой в историко-правовых исследованиях периодизации, выделим дореволюционный (до 1917 г.), советский (с 1917 по 1991 г.) и постсоветский (с 1991 г. по наше время) периоды.

Целенаправленное становление правоотношений в научно-технической сфере в России берет начало в XVIII в. с периода реформ Петра I. Основы были заложены благодаря формированию системы образовательных учреждений и приглашению иностранных специалистов, а также становлению промышленности[49]. Существенный вклад в их возникновение внесли правовые акты, направленные на формирование Академии наук в 1724 г., а также на учреждение первых университетов в 1755 и в 1804 гг.[50] Особо следует отметить, что развитие правового регулирования стало возможным благодаря прогрессивному отношению к науке, к научной деятельности со стороны правителей России того периода. В частности, в Указе императрицы Елизаветы Петровны об учреждении Московского университета от 24 (12) января 1755 г. отмечается, что «наука везде нужна и полезна, и как способом той просвещенные народы превознесены и прославлены над живущими во тьме неведения людьми»[51]. Вместе с этим следует подчеркнуть и сугубо утилитарный интерес к науке со стороны государства. По утверждению историографа и ректора Императорского Казанского университета Н. П. Загоскина, «университетский устав 1804 г., формулируя основную задачу университета, заявлял, что в нем приготовляется юношество для вступления в различные звания государственной службы», «да и сами профессора университетов представлялись в глазах правительства не свободными представителями свободной науки, но чиновниками (“чиновник по философии”, “чиновник по словесности”…)»[52]. В таких условиях вряд ли стоило говорить о полноценной реализации свободы научного творчества, равно как и академической свободы. В дальнейшем, вплоть до октября 1917 г., правовое регулирование отношений, возникающих в научно-технической сфере, формировалось фрагментарно, сосредотачиваясь на отдельных их видах. В частности, относительно подробное регулирование получили вопросы деятельности академий и иных научных учреждений, подготовки научных кадров и предоставления ученых степеней, опубликования изданий и т. д.[53] Вместе с этим на практике ни при казенных, ни при частных предприятиях фактически не работало ни одной крупной исследовательской лаборатории. Несмотря на высокий уровень русской инженерной мысли, промышленность в России, к сожалению, оставалась относительно отсталой, слабо оснащенной технически[54].

С приходом к власти советов начинается становление нового правопорядка, связанного с дальнейшим формированием и развитием правоотношений в научно-технической сфере. Уже в первый год правления предпринимаются меры, направленные на централизацию управления в научно-технической сфере, консолидацию научных сил, создание специализированных органов управления наукой, оказание содействия исследовательским учреждениям. 9 ноября 1917 г. декретом ВЦИК и СНК «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению» в качестве специального органа для руководства наукой был создан Научный отдел[55].

В начальный период становление системы правового регулирования отношений в научно-технической сфере во многом предопределялось задачами, стоящими перед наукой и техникой во вновь образованном государстве, в общих чертах изложенными В. И. Лениным в «Наброске плана научно-технических работ»[56].

Декретом СНК от 16 августа 1918 г. в составе Высшего Совета Народного Хозяйства был создан Научно-технический отдел, уполномоченный централизовать проведение прикладных исследований, в том числе путем организации новых институтов и лабораторий, координировать их работу исходя из потребностей экономики, а также содействовать сближению науки и техники с производством[57]. Таким образом, актуальная для современных государств проблема взаимодействия власти (государства), науки (научных учреждений) и производства (предприятий) была совершенно правильно обозначена еще в начале прошлого века.

В 1922 г. создается Главнаука – Главное управление научными, научно-художественными, музейными и по охране природы учреждениями Академического центра, на которое возлагалось координация, развитие и совершенствование сети исследовательских учреждений[58]. Следует отметить, что всего в период до 1927 г. было создано более 90 научных учреждений, из них в первые два года – 33 учреждения[59]. По сравнению с дореволюционным периодом количество научных учреждений выросло в четыре раза[60]. Важно подчеркнуть, что научные учреждения, как правило, создавались для научно-технического обеспечения нужд промышленности, что прямо указывалось в их названиях: керамический, химический, гидрологический и др. Среди важнейших актов последующих лет, направленных на дальнейшее формирование научно-технической сферы, можно назвать постановление СНК СССР от 7 августа 1928 г. «Об организации научно-исследовательской работы для нужд промышленности»[61].

Особое значение науки и техники в развитии общества, а также активная правотворческая деятельность Советского государства привела к тому, что уже в первые десятилетия его существования были приняты сотни правовых актов, в той или иной степени регулирующих отношения в научно-технической сфере[62]. В довоенный период окончательно оформились научные сектора, институализировавшись в трех направлениях: академическом, отраслевом и вузовском. Внимание к научно-технической сфере не ослабевало и в дальнейшем, вплоть до начала Великой Отечественной войны.

По мнению правоведов, качественное развитие правоотношений в научно-технической сфере произошло в послевоенный период с 1950-го по середину 1980-х годов. А. Н. Еремеева отмечает, что наступление научно-технической революции в этот период обусловило многократное увеличение численности научных кадров, бурное развитие новых научных направлений, создание многочисленных НИИ и т. д.[63] По утверждению В. А. Дозорцева, в 1960-х годах, когда «существенные новшества были внесены во все формы государственного руководства научно-техническим прогрессом: планирование, экономическое стимулирование, правовое положение научных и технических организаций… в результате научно-технической революции в экономический оборот вошел новый объект – научно-технические знания… Отношения, связанные с этими новыми объектами, не могли оставаться вне правового воздействия»[64].

Ключевая особенность правового регулирования научно-технической сферы в советский период была связана с плановой, административно-командной экономикой. В связи с этим целый ряд правовых актов в рассматриваемой сфере отношений был направлен на применение метода планирования[65]. 3 апреля 1961 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению координации научно-исследовательских работ в стране и деятельности Академии наук СССР»[66], которое предусмотрело разработку перспективных и годовых планов научно-исследовательских работ, в том числе утверждаемых на уровне Совета Министров СССР. Дальнейшее развитие вопросы планирования получили в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 сентября 1968 г. «О мероприятиях по повышению эффективности работы научных организаций и ускорению использования в народном хозяйстве достижений науки и техники»[67]. В итоге к началу 80-х годов XX в. было принято более 800 правовых актов, регулирующих правоотношения в научно-технической сфере[68].

Претерпевает изменение и организационная структура управления в рассматриваемой сфере. На смену созданным ранее государственным органам приходит Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике, который определял основные направления развития науки и техники в государстве, осуществлял координацию деятельности разноподчиненных учреждений[69]. Несмотря на незначительные изменения в названии и структуре, указанный комитет просуществовал вплоть до распада СССР.

В последние годы советского периода научно-техническая сфера, как и большинство других сфер жизнедеятельности общества, претерпевает неблагоприятные последствия кризисных явлений в экономике. Существовавшее в это время правовое регулирование фактически не обеспечивало эффективного упорядочения правоотношений в научно-технической сфере. Попытки государства исправить ситуацию путем принятия правовых актов, в частности постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июня 1987 г. «О повышении роли Государственного комитета СССР по науке и технике в управлении научно-техническим прогрессом в стране», от 30 сентября 1987 г. «О переводе научных организаций на полный хозяйственный расчет и самофинансирование» и др., успеха не возымели. Нельзя не отметить, что в СССР пришли к совершенно правильному решению о необходимости принятия отдельного законодательного акта, который регламентировал бы правоотношения в научно-технической сфере[70]. Более того, проект такого закона был разработан и принят в первом чтении постановлением Верховного Совета СССР[71]. Однако в связи с фактическим прекращением существования Советского государства в окончательном чтении он не был принят.

В постсоветский период продолжается развитие правоотношений в научно-технической сфере. Для снижения негативного влияния кризисных явлений принимается серия указов Президента России и постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на сохранение научно-технического потенциала государства. Среди правовых актов прежде всего следует отметить Указы Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации», от 15 апреля 1996 г. № 558 «О мерах по развитию фундаментальной науки в Российской Федерации и статусе Российской академии наук», от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки», от 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации» и др.

Безусловно, значительный вклад в развитие правоотношений в научно-технической сфере внес Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Он обозначил основные направления государственной научно-технической политики, установил правовой статус субъектов, осуществляющих научную и научно-техническую деятельность, определил меры поддержки соответствующих субъектов и т. д.

Переходя к рассмотрению правоотношений в научно-технологической сфере, можно отметить, что первоначальные употребления словосочетания «научно-технологический(ая)» мы встречаем в международных правовых договорах, в частности, в Соглашении о создании общего научно-технологического пространства государств участников СНГ 1995 г., Соглашении о формировании и статусе межгосударственных программ и проектов в научно-технологической сфере 1998 г., Соглашении между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий 2001 г. и др. Позднее правовое регулирование названных отношений осуществляется посредством форм национального права, например постановлением Правительства России № 613 от 17 октября 2006 г. «О федеральной целевой программе “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2001–2013 гг.”».

Как было отмечено выше, в настоящее время в России правовое регулирование отношений в научно-технологической сфере находится в начальной стадии своего развития[72]. Отправной точкой целенаправленного формирования правоотношений в новой научно-технологической сфере, по нашему мнению, следует считать 2016 г. – год принятия Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации[73].

С учетом проведенного анализа можно выделить дореволюционный (до 1917 г.), советский (с 1917 по 1991 г.) и постсоветский (с 1991 г. по настоящее время) периоды возникновения и развития правоотношений в научно-технической и научно-технологической сферах. Каждый из указанных периодов включает в себя менее длительные отрезки времени, также имеющие свои особенности. При этом, учитывая рассмотренный выше и разделяемый в рамках настоящего исследования подход, в соответствии с которым научно-техническая и научно-технологическая сферы находятся в эволюционной взаимосвязи и в то же время разграничиваются, представляется невозможным изучение формирования и развития правоотношений в научно-технологической сфере вне связи с правоотношениями в научно-технической сфере.

Прежде чем перейти к рассмотрению специфики правоотношений в научно-технологической сфере, представляется необходимым обратить внимание на вопросы, связанные с пониманием правоотношений, в рамках научно обоснованной концепции интегративного правопонимания. По мнению В. В. Ершова, право регулирует не все общественные отношения, а только их разновидность – правоотношения[74]. В своих работах автор обосновывает наличие «фактических правоотношений», которые представляют интерес для исследования в том числе и правоотношений в научно-технологической сфере. Он выявляет их сущность, соотносит с понятием «общественные отношения». Как отмечает В. В. Ершов, на первом этапе исторического развития общества упорядочение всех социальных процессов происходило в результате реализации фактических общесоциальных регуляторов общественных отношений. Однако по мере усложнения общественных отношений и совместных задач, стоящих перед индивидами, начали выделяться их отдельные специфические виды, учитывая особенности различных общественных отношений, в том числе правоотношения[75].

Следует отметить, что фактические отраслевые правоотношения в той или иной степени исследуются в трудах ученых, в частности А. Н. Левушкин рассматривает фактические брачные правоотношения[76]. И. И. Андриановская[77], Ю. Ю. Челепенок[78], Л. А. Чиканова и А. Ф. Нуртдинова[79] исследуют фактические трудовые правоотношения. Первичность фактических правоотношений по сравнению с государственным регулированием подчеркивает А. В. Нестеров. Он указывает, что «правовое поле, представляющее правовые свойства общества, состоит из элементарных фактических правоотношений между лицами, которые возникли значительно раньше теории и практики государственного регулирования правоотношений»[80]. Большинство приведенных исследований, к сожалению, затрагивают только отраслевые аспекты и не направлены на выявление теоретико-правовой сущности фактических правоотношений, тем не менее дают определенное представление о рассматриваемой проблеме.