Administració pública i valors

EDITORIAL BARCINO, S.A.

Barcelona

La col·lecció Observatori dels Valors és una iniciativa de la Fundació Lluís Carulla i la Càtedra LideratgeS i Governança Democràtica d’ESADE

1a edició digital: desembre de 2014

© Del text: Francisco Longo i Adrià Albareda.

© D’aquesta edició:

Editorial Barcino SA

Acàcies núm.15

08027 Barcelona

www.editorialbarcino.cat

Coordinació editorial

Jordi Quer

Correcció d’originals

Laia Noguera

Correcció de proves

Maria Carbó

Disseny

Jordi Casas

ISBN: 978-84-7226-986-6

Conversió Digital: O.B. Pressgraf, S.L.

Roger de Llúria, 24

08812 Sant Pere de Ribes

Advertiment legal: són rigorosament prohibides, sense l’autorització dels titulars del copyright, la reproducció total o parcial d’aquesta obra per qualsevol procediment, incloent-hi la reprografia i el tractament informàtic.

Quin és el clima ètic de l’Administració pública? Quins valors caracteritzen les persones i els col·lectius professionals que hi treballen? Fins a quin punt aquests valors responen a les expectatives socials sobre les institucions i els administradors públics? Quin és el grau d’institucionalització d’aquests valors i com els tenen d’interioritzats en el seu comportament les persones afectades? Quines mancances i quins desafiaments s’hi troben? Quines eines s’estan utilitzant per tal que els servidors públics interioritzin, compleixin i es facin seus aquells valors que garanteixen comportaments èticament adequats? Aquest llibre es planteja aquestes preguntes, entre altres, i presenta la relació entre l’Administració pública i els valors fent referència a la literatura existent, però orientant-se a descobrir algunes claus d’interpretació de la situació i les tendències realment constatables en el nostre entorn.

La rellevància d’aquestes qüestions és cabdal en un context de recessió perllongada, la qual va acompanyada d’elevats índexs de desconfiança dels ciutadans envers la política i l’Administració pública. Sorollosos escàndols de corrupció han incrementat aquesta pèrdua de confiança i han estès la percepció que els representants polítics i els gestors públics sovint exerceixen el seu ofici amb poca autoexigència ètica. Alhora, una ciutadania més ben informada i més exigent, afectada per la crisi, es mostra més i més crítica envers allò que considera privilegis injustificats, malbaratament de recursos o, simplement, ineficiència en l’ús del diner públic.

Tot i que sovint el malestar ciutadà es concentra en la política i en els polítics, les administracions i les persones que hi desenvolupen la seva tasca professional estan situades al bell mig d’aquesta dinàmica social. Per una banda, perquè, en l’actuació dels poders públics respecte de les decisions governamentals, la dimensió política i l’administrativa moltes vegades es fan indestriables. Per l’altra, perquè les inèrcies tradicionals de l’Administració la converteixen, als ulls de molts, en un món allunyat, autoreferenciat, blindat per codis de funcionament que el fan difícilment comprensible i poc receptiu a les preocupacions dels ciutadans.

Tot això provoca un cert desbordament de les administracions i dels seus gestors i professionals, els quals, en un context de recessió econòmica, limitats per una greu manca de recursos i forçats a aplicar durs ajustaments pressupostaris, han d’afrontar tots aquests problemes en plena crisi de legitimitat de les institucions. En aquest escenari, una part substancial de la recuperació de la confiança passa per l’enfortiment del to ètic de les decisions i de les maneres de fer al si de les organitzacions del sistema públic. Aquest fet explica el creixement, entre nosaltres i en bona part del món, de la preocupació pels valors al si de l’Administració pública.

Una de les primeres dificultats per emprendre l’anàlisi d’aquesta qüestió deriva del caràcter fortament diversificat i heterogeni de l’univers d’estudi. Els sistemes públics contemporanis són constel·lacions complexes d’organitzacions que engloben diferents professions, tecnologies, sectors, serveis, processos, relacions i transaccions que no fan gens fàcil mirar-los com un tot integrat. Òbviament, des de l’angle dels valors s’hi poden trobar nombrosos nínxols dotats d’una identitat valorativa pròpia (alguns dels quals són molt importants: pensem en la transcendència d’àmbits de singularitat cultural com els serveis educatius, la sanitat o les policies).[1]

Aquest llibre opta per una anàlisi global que presenta aquells trets que poden ser reconeguts en el conjunt, la qual cosa implica perdre matisos que exigirien l’aprofundiment propi d’un estudi sectorial.

Hem posat el focus en els valors que caracteritzen les administracions públiques catalanes, per bé que sovint les fonts disponibles presenten dades i anàlisis que remeten al conjunt del sistema públic espanyol. La nostra pretensió ha estat, però, donar a l’estudi una perspectiva comparada i presentar informacions i dades dels països i els àmbits de cooperació supranacional que ens puguin servir com a referent. Tal com podrà comprovar-se, la preocupació pels valors en els sistemes públics i les línies d’actuació més destacables en les organitzacions internacionals i en els governs presenten moltes característiques i orientacions comunes.

El primer capítol, de caràcter introductori, comença fent algunes precisions terminològiques, necessàries per poder compartir amb el lector un mateix llenguatge sobre els conceptes bàsics que utilitzarem al llarg del llibre. Hi especifiquem, doncs, allò que entenem per ètica pública, per moral, per valors i per integritat. Posteriorment, s’analitza l’estat de la qüestió a través de la revisió de literatura recent i d’enquestes d’abast internacional, europeu, espanyol i català. S’exposa una visió sobre el clima ètic i els sistemes de valors de l’Administració pública, tant per part dels empleats públics com per part de la ciutadania, i es presenta l’estat de la qüestió a Catalunya i a Espanya, utilitzant, entre altres, enquestes de valors amb dades rellevants referents al clima ètic, al sistema de valors, a la confrontació de binomis de valors i al clima laboral a l’Administració pública. Per fer possible l’anàlisi comparada, el capítol complementa i contrasta aquestes dades amb estudis sobre l’ètica i els valors en el sector públic dels estats membres de la UE i l’OCDE.

El segon capítol descriu com han evolucionat els discursos de valors en l’Administració pública al llarg de les últimes dècades i recull les principals anàlisis que s’han fet sobre aquesta evolució des de diferents plantejaments teòrics. Després de descriure el discurs burocràtic sobre els valors públics que ha fonamentat el paradigma tradicional d’Administració pública, s’analitzen tres esdeveniments amb clares implicacions per a la fonamentació ètica del comportament dels servidors públics: l’ampliació i densificació de l’esfera pública, la creixent pèrdua de pes de les solucions burocràtiques per governar els sistemes públics i la incorporació del management a les maneres de fer de les administracions.

En aquest capítol es posa un èmfasi especial en el procés d’evolució i de transformació dels valors. S’hi analitza quins són els nous valors emergents i quines han estat les causes, dins l’Administració pública, que han conduït a aquesta transformació. A continuació, es presenten quatre escenaris principals de confrontació de valors en les administracions públiques contemporànies: la relació entre la política i l’Administració pública, la relació entre l’Administració pública i els ciutadans, la relació entre el sector públic i el sector privat i la relació entre les organitzacions públiques i el seu personal. Aquest primer bloc del llibre es tanca amb un recull dels principals desafiaments ètics que cal considerar de cara al futur, estretament relacionats amb els dilemes ètics generats per aquests escenaris de confrontació.

El tercer capítol presenta i analitza quines han estat les principals reaccions a aquests escenaris, i com a Catalunya i a Espanya, així com en diferents països occidentals, s’ha donat resposta al repte de construir una Administració pública amb valors. Sota el concepte d’infraestructura ètica, creixentment adoptat en la teoria i en la pràctica de la promoció dels valors públics, es presenten un conjunt d’eines, de mecanismes i de processos, tant formals com informals, que els governs han utilitzat per respondre als reptes d’enfortiment ètic de les administracions i dels seus agents. La infraestructura ètica inclou, entre altres, els codis ètics i de conducta, els sistemes de control amb premi o sanció, les accions de formació i socialització, el desenvolupament dels lideratges i determinades polítiques de recursos humans.

A grans trets, es pot definir un codi ètic i de conducta com un conjunt d’estàndards entesos com a guies orientatives, instruments d’avaluació i mecanismes per al foment de l’educació en la virtut pública. En l’estudi dels codis ètics i de conducta es tenen en compte aspectes com el rol dels poders executius, la variabilitat dels codis segons el context on s’hagin d’implantar i les possibles tensions entre codis, que, en certes situacions, fan que esdevinguin contradictoris.

La formació i la socialització suposen encarar la distinció que fan alguns autors entre «ruta fàcil» i «ruta difícil», amb relació a les maneres de fomentar i de garantir la interiorització i la posada en pràctica dels valors. Formar i socialitzar implica optar per la «ruta difícil», la qual cosa, més enllà de les normes formals, obliga a centrar-se en els comportaments reals dels actors i situa les mesures ètiques dins d’un marc que requereix la implicació activa dels gestors públics en processos de transformació i d’aprenentatge de valors.

Pel que fa als sistemes de control i de sanció vinculats al compliment dels codis ètics i de conducta, es tindrà en compte la seva variabilitat i la manera com la pràctica dels valors es relaciona amb diferents sistemes de control. Un aspecte determinant dels sistemes de control és la manera com s’implanten, quins organismes es creen específicament per fer el seguiment i el control dels valors públics i quines variables i quins indicadors s’utilitzen per avaluar-ne l’efectivitat.

En connexió amb alguns dels instruments citats, el desenvolupament de certs tipus de lideratge i la implementació de determinades polítiques de recursos humans són eines insubstituïbles en la generació de climes ètics que afavoreixin l’arrelament dels valors en el si de les organitzacions públiques.

Cadascuna de les eines esmentades s’analitzarà des d’un punt de vista tant teòric com pràctic, destacant-ne les potencialitats, però també les febleses. Aquest apartat exposa diversos exemples sobre com es posen en pràctica els citats recursos en diferents països i en el nostre entorn institucional, i quins avantatges tenen, tant si ja estan essent utilitzats com si, a hores d’ara, encara no s’han incorporat a les infraestructures ètiques.

El llibre s’acaba amb una sèrie de reflexions conclusives on es destaquen els principals trets del diagnòstic sobre la situació de les nostres administracions públiques amb relació als valors, als desafiaments més significatius als quals s’enfronten en aquest camp els gestors públics i a les orientacions de canvi que caldria interioritzar per aconseguir enfortir els climes ètics en el si de les organitzacions públiques.

[1] En el cas concret de la policia, l’Institut de Governança i Direcció Pública d’ESADE està involucrat en el projecte Europeu COMPOSITE (Comparative Police Studies in the EU), el qual ha contribuït a demostrar trets idiosincràtics de la policia que s’acaben refl ectint en els valors i en l’ètica de les organitzacions policials. Si en voleu més informació, consulteu http://www.composite-project.eu/.

1. Introducció

En els darrers temps, les administracions públiques occidentals han viscut canvis profunds en les seves agendes i prioritats d’actuació, en la configuració de les seves estructures i dels seus processos i en el marc de relacions amb la ciutadania i els actors socials. Aquests canvis han tingut implicacions destacades sobre els discursos de valors que orienten la seva actuació, cosa que, tal com veurem al capítol següent, crea nous dilemes ètics a l’interior de les organitzacions públiques.

Alhora, els entorns en què es mouen les administracions s’han tornat creixentment complexos i turbulents. L’esfera pública avui és molt més densa i superpoblada que en dècades anteriors. Grups d’interès i ciutadans organitzats incrementen la seva activitat i interpel·len cada vegada més els poders públics, qüestionant les maneres de fer tradicionals de les administracions. La crisi econòmica ha aguditzat aquestes tendències i ara es posa en dubte la legitimitat de les decisions, augmenten les exigències de transparència i de retre comptes i es planteja a les organitzacions públiques nous reptes que sacsegen els sistemes de valors establerts.

En les últimes dècades, a més, han incrementat substancialment en les agendes públiques problemes d’alta complexitat –els anomenats wicked problems (Rittel & Webber, 1973)– en què ni la pertinència ni la legitimitat de les respostes es poden donar per garantides. Això ha provocat que l’Administració pública sigui incapaç d’aconseguir els seus objectius de manera autosuficient, de manera que ara són molt més habituals les interdependències i la coproducció amb el sector privat, empresarial o no lucratiu. Aquest fet augmenta l’exposició dels operadors públics als riscos de captura del patrimoni públic per part d’interessos particulars i obre pas a nous problemes ètics.

La corrupció és un fenomen que ha generat una profunda preocupació en molts països del món. En el nostre entorn més proper, diferents escàndols han contribuït a l’afebliment de la confiança de la ciutadania en els seus representants i governants, en un moment marcat per una profunda crisi econòmica. La dimensió institucional d’aquesta crisi es fa palesa en enquestes que mostren reiteradament el descrèdit de bona part d’institucions bàsiques del nostre sistema social. En un grau més o menys alt, les administracions públiques i les persones que hi treballen reben les conseqüències d’aquest deteriorament de les percepcions ciutadanes sobre el comportament ètic dels poders públics.

Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per l’ètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks s’han fet ressò d’aquesta preocupació. Els valors públics s’han convertit en objecte d’anàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a l’interior dels sistemes públics. La incorporació de l’ètica i els valors en l’agenda de l’Administració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores d’ara un fet inqüestionable.

Tot i que l’entrada d’aquest tema a les agendes dels governs occidentals al llarg dels anys vuitanta sovint es vincula, com veurem al capítol següent, a l’impacte de les reformes de signe gerencialista i a l’aparició de la denominada Nova Gestió Pública (NGP),[2]

la preocupació per l’ètica pública, en realitat, és molt anterior. La història mostra que ja era una qüestió que es tenia en compte durant el segle xx i fins i tot abans en països com el Regne Unit, on el 1854 es va aprovar l’informe Northcote-Trevelyan, que posà en relleu la importància, entre els servidors públics, de valors com la neutralitat, la integritat i l’eficiència. Així mateix, el 1924 la International City Managers’ Association[3]

dels Estats Units aprovà el primer codi ètic del país.

Tanmateix, deixant de banda aquests casos excepcionals, fou a partir dels anys setanta i vuitanta del segle xx quan l’ètica passà a ser un tema de cabdal importància per a la major part d’administracions públiques occidentals. Maesschalck (2004a) explica l’emergència de la gestió de l’ètica com una reacció contra la retòrica individualista de la NGP. Això no obstant, l’esclat de casos de corrupció tan rellevants com l’escàndol Watergate l’any 1974 també tingué un paper determinant en la incorporació de l’ètica en l’esfera pública. Des de llavors la presència de codis ètics i altres eines i processos d’infraestructura ètica no han fet més que augmentar. Actualment, algunes actuacions vinculades amb la crisi econòmica i financera han contribuït a accentuar la rellevància dels valors i de l’ètica en tots els nivells de la societat.

L’ètica i els valors són indispensables en qualsevol esfera de la societat, pública o privada. Ara bé, en les arrels de la preocupació per garantir l’ètica pública trobem la consideració que tant els representants i governants com els servidors públics tenen un deure moral especial amb la ciutadania que els obliga a acreditar un nivell d’exemplaritat més alt que la resta dels ciutadans (Gomá, 2009). En definitiva, les administracions i els seus agents estan al servei dels ciutadans i això s’ha de veure reflectit en el seu comportament i en el respecte acurat de valors propis i distintius, específics de l’àmbit públic.

Tenint tot això en compte, quin és l’estat de la qüestió? En quin grau els valors públics impregnen el funcionament de les administracions? Quin diagnòstic se’n pot fer i quines percepcions socials hi ha? Els estudis i les dades disponibles, tant en un àmbit internacional com respecte a Catalunya i a Espanya, mostren que en molts països la realitat presenta trets insatisfactoris, i les percepcions socials manifesten un predomini de la desconfiança envers els sistemes públics. Tanmateix, abans d’entrar en la crònica d’aquesta realitat sembla imprescindible fer algunes precisions conceptuals.

[2] L’expressió Nova Gestió Pública (New Public Management) s’ha convertit en el clixé amb què s’al·ludeix genèricament a nombrosos processos de reforma de la gestió pública. Freqüentment, aquest terme serveix per simplifi car la referència a processos de canvi caracteritzats per l’heterogeneïtat i la complexitat dels continguts i les fi nalitats, que sovint inclouen, en les seves expressions concretes, orientacions divergents i fi ns i tot contradictòries. En alguns casos, la simplifi cació de la noció ha estat necessària per construir un enfocament (el nou servei públic) pretesament alternatiu (Denhardt & Denhardt, 2000). Per a síntesis àmplies que intenten plasmar la complexitat i l’heterogeneïtat de la noció, vegeu Barzelay (2001, 11), Podger (2004, 12) i Bresser-Pereira (2004, 187 i següents), els quals prefereixen utilitzar l’expressió, menys contaminada, de reforma de la gestió pública, i la defi neixen com «la transició institucional, cultural i gerencial des de l’Administració pública burocràtica a la moderna gestió pública» (Bresser-Pereira, 2004, 190).

[3] La missió d’aquesta associació és fomentar l’excel·lència en el govern local, desenvolupant i potenciant la gestió de govern local arreu del món.

2. Els conceptes: a què ens referim quan parlem d’ètica i de valors en l’Administració pública?

No és evident que, quan parlem sobre l’ètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. D’altra banda, els mots ètica i valor sovint s’utilitzen relacionats amb d’altres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.

Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar d’altres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).

Tal com es desprèn de l’explicació anterior, l’ètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que s’incorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, l’ètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a l’hàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, l’IEC defineix l’ethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat d’una persona o una cultura».

Per analitzar l’ètica institucional i individual en el sector públic s’utilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i l’ètica de la virtut. Cadascuna d’aquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de l’ètica les administracions públiques.

La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis d’actuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització d’aquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus d’ètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de l’anomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.

La segona perspectiva, la teoria teleològica, se centra en les conseqüències i els resultats de les decisions. És a dir, una acció es considera correcta si fa augmentar la felicitat, el plaer o la satisfacció tant com sigui possible. Aquesta teoria s’ha vinculat a l’utilitarisme de Bentham i Mill i es preocupa per identificar quina acció comportarà el major bé i el menor mal. En la mateixa direcció es mou la coneguda distinció de Max Weber entre ètica de la convicció i ètica de la responsabilitat, tal com apunta Daniel Ortiz (2009) en una obra d’aquesta mateixa col·lecció. Per a l’ètica de la responsabilitat –l’única aplicable, segons Weber, al món de la política–, el criteri últim per decidir s’ha de fonamentar en la conseqüència de l’acció. El principal repte que planteja aquest enfocament teòric és com anticipar, avaluar i jutjar de manera racional les conseqüències d’una decisió.

Finalment, la tercera teoria és l’ètica de la virtut, la qual destaca que la institució pública i els seus membres han de cultivar un caràcter virtuós (Devettere, 2002). En paraules de Lynch et al. (2007, 904), «si se segueix aquesta teoria ètica, els professionals hauran de cultivar un caràcter virtuós i posar-lo en pràctica en la seva vida diària». Com es dirà més endavant, aquest tipus d’ètica es vincula a l’exemplaritat i al lideratge. La principal crítica que se n’ha fet és que assumeix que els humans són virtuosos per naturalesa i que es comportaran èticament si es defineixen models de referència inspiradors, per la qual cosa tendeix a no proposar eines, incentius i mecanismes necessaris, com ara codis de conducta, premis i sancions, per aconseguir implementar decisions morals (Lynch et al., 2007).