Administració pública i valors

3. La corrupció i els seus efectes

L’enfortiment de l’ètica, dels valors i de la integritat en el sector públic contribueix a reduir les possibilitats que el govern, l’Administració pública i el mateix procés democràtic quedin contaminats per la corrupció. La corrupció, apunta l’Oficina Antifrau de Catalunya (OAC), és un fenomen universal en tres sentits: ha existit en totes les èpoques, s’ha donat en tots el països del món i ha sobreviscut a tots els sistemes polítics. S’entén que estem davant d’un cas de corrupció quan un persona que exerceix un càrrec viola un deure propi d’aquest càrrec amb l’expectativa d’obtenir un benefici indegut (OAC, 2010).

Perquè es produeixi un supòsit de corrupció s’haurà de violar el càrrec en benefici propi. Ara bé, aquest fet pot no infringir una norma formal vigent, per la qual cosa la vulneració d’un estàndard ètic no sempre suposa un delicte o una falta administrativa. Aquest fet fa absolutament necessari disposar d’una infraestructura ètica completa que vagi més enllà de normes i de regulacions i que incorpori aspectes no formals al seu instrumental.

La corrupció i les conductes no ètiques provoquen, com ja s’ha dit, una manca de confiança de la ciutadania envers els seus representants i servidors públics, però també se’n deriven altres efectes perversos: el desànim i la frustració entre els funcionaris honestos i íntegres, l’entorpiment de l’execució de polítiques públiques, unes administracions públiques poc eficaces i eficients, el menyspreu vers principis fonamentals en l’Administració pública com ara l’objectivitat i la legalitat, i la manca de transparència.

L’Administració pública corre el risc de caure en casos de corrupció a través de diferents situacions i per raons diverses. Per a l’OAC (2011), algunes de les principals situacions de risc a les quals s’enfronta l’Administració pública en el seu dia a dia estan relacionades amb:

a) L’administració de recursos públics (compres i contractacions d’obres, gestió de projectes, consultories externes, assignació discrecional de recursos a organitzacions...).

b) Les funcions de regulació, d’inspecció i de sanció (elaboració de normatives i influència de determinats grups de pressió).

c) Les autoritzacions urbanístiques.

d) La provisió de serveis públics.

e) La gestió del personal.

f) Les relacions amb agents externs.

La corrupció té efectes perniciosos sobre el creixement d’un país (Mauro, 1995). Més concretament, si els recursos que podrien utilitzar-se en activitats innovadores es canalitzen cap a activitats de captura de rendes típicament improductives es reduirà el creixement nacional. Altres efectes perversos de la corrupció són a) la reducció del nivell de meritocràcia en la població, fet que va lligat a la manca de transparència en l’assignació de recursos, i b) l’augment de la desigualtat en la distribució de la renda (Ubide, 2013). En definitiva, actualment els experts coincideixen a assenyalar que la corrupció impedeix el desenvolupament econòmic, afecta negativament l’estabilitat i malmet la confiança en les institucions públiques.

4. Els valors en l’Administració pública: una mirada al món

Actualment hi ha 450 milions de treballadors públics a tot el món, 200 milions dels quals es troben en departaments governamentals. Es pot afirmar, doncs, que un 30% dels treballadors per compte aliè d’arreu del món treballa en el sector públic. No obstant això, aquest percentatge varia segons les regions: en països desenvolupats el percentatge d’ocupats que treballen per al sector públic és del 22%, mentre que als països en transició aquest percentatge augmenta fins al 40% i als països en desenvolupament varia entre un 8% i un 30% (Hammouya, 1999). Aquestes xifres mostren la rellevància i el pes que tenen les administracions públiques en tot el món i posen de manifest la urgència i la necessitat de garantir comportaments ètics dins aquest sector.

La crisi de valors i el desencís envers la política i les administracions públiques són fenòmens d’abast mundial. En aquest sentit, el Fòrum Econòmic Mundial de Davos ha reconegut que a la crisi econòmica se li n’ha de sumar una altra de valors (Fòrum Econòmic Mundial, 2010). Un 67,8% dels enquestats pel Fòrum Econòmic Mundial consideren que la crisi econòmica global coexisteix amb una crisi de l’ètica i dels valors que afecta diferents vessants de les societats contemporànies occidentals.

Segons l’informe de l’any 2012 de Transparency International (Transparència Internacional), un 63% de les persones enquestades arreu del món considera els partits polítics com les institucions més corruptes, seguides pels parlaments nacionals. Tanmateix, centrant-nos en l’Administració pública, es constata que la confiança en els oficials governamentals o reguladors ha disminuït 14 punts entre el 2011 i el 2012, passant d’un 43% a un 29% el percentatge de població que considera la informació provinent d’aquestes persones creïble o molt creïble (Edelman Trust Barometer, 2012, 7).

Com que és un fet global que, en major o menor grau, afecta tots els països, les organitzacions internacionals s’han dedicat a la qüestió dels valors en l’Administració pública. A continuació veurem quin tractament han donat a aquest tema quatre organitzacions intergovernamentals: les Nacions Unides, l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), el Consell d’Europa i la Unió Europea (UE).

4.1. Nacions Unides

Al llarg de la seva existència, les Nacions Unides han fet explícita la voluntat de tractar l’ètica i els valors en l’Administració pública, tenint en compte les seves múltiples vessants i implicacions. De forma especial, la importància que per a l’organisme mundial ha tingut la promoció del desenvolupament i el pes que en aquest àmbit els experts atribueixen a la lluita contra la corrupció, són factors que han convertit aquesta qüestió en un eix de les preocupacions de l’ONU.

Com a antecedent, cal recordar que la Declaració Universal dels Drets Humans, aprovada el 1948, estableix per a les Nacions Unides els fonaments sobre els quals cal construir el respecte per l’ètica i la integritat de tota Administració pública. Tot i no tractar explícitament l’ètica pública, el respecte pels drets humans ha inspirat tot el treball posterior i ha acabat influint sobre la visió de la infraestructura ètica promoguda per l’ONU.

L’any 1997 l’assemblea general va aprovar una resolució per la qual s’establien una sèrie de mesures contra la corrupció i on es presentava un codi internacional de conducta per als titulars de càrrecs públics. Aquest codi incorpora els següents valors: lleialtat als interessos públics; eficiència i eficàcia en les seves obligacions i en l’ús de fons públics, i diligència, justícia i imparcialitat dels servidors públics (Organització de les Nacions Unides, 1997). Sis anys més tard, l’any 2003, les Nacions Unides aprovaren la primera convenció contra la corrupció (United Nations Convention Against Corruption, UNCAC). Les seves clàusules subratllen la necessitat de prevenir la corrupció mitjançant la implantació de sistemes meritocràtics en el servei públic, l’establiment de codis de conducta, la utilització de mètodes de control disciplinaris, la construcció de mecanismes de rendició de comptes i la garantia de la transparència en l’actuació dels governs i de les administracions.

A tots aquells estats membres que decideixin ratificar la convenció (fins al 2012 s’hi havien afegit 140 països) la UNCAC els requereix la implementació de diverses mesures contra la corrupció. A través de set capítols, la convenció presenta polítiques preventives i d’altres de dirigides a penalitzar certes conductes i a enfortir la llei i la cooperació judicial internacional. És destacable el fet que les polítiques i les pràctiques de prevenció es potenciïn a través d’organismes ad hoc i que s’avaluïn juntament amb els instruments jurídics encarregats de mantenir la integritat pública. L’article 8 de la convenció exigeix que els servidors públics facin declaracions d’interessos i estiguin subjectes a mesures disciplinàries. També preveu mesures que garanteixin que els funcionaris puguin denunciar actes de corrupció (whistleblowing).[4]

Un altre aspecte destacable de la convenció és l’èmfasi que es dóna a la transparència i al control de la contractació i la gestió públiques.

L’any 2006 la UNCAC va crear la Conferència d’Estats Adherits a la Convenció (Conference of the State Parties to the United Nations Convention against Corruption, CoSP), un instrument de cooperació destinat a oferir assistència i a intercanviar informació i mecanismes d’implementació de la convenció a través de grups de treball i de trobades anuals. L’objectiu final de la CoSP és establir adequadament la UNCAC a través de diversos mecanismes d’assistència tècnica.

Les Nacions Unides tracten des de fa més de seixanta anys aspectes relacionats amb les administracions públiques, entre els quals hi ha els valors, mitjançant el Comitè Econòmic i Social i el Programa en Administració Pública i Desenvolupament, dins del qual s’inclouen altres fòrums, com la UNPAN[5]

(una xarxa creada el 1999 i dedicada a facilitar l’intercanvi d’informació i d’experiències i a millorar la formació en l’àrea del sector públic i la gestió pública), la DPADM[6]

(una divisió creada juntament amb el Programa i que es dedica a fomentar la cooperació intergovernamental en qüestions d’Administració pública, a fer recerca comparativa, a fomentar l’intercanvi d’informació i de pràctiques i a donar consell) i el Comitè d’Experts en Administració Pública, creat el 2002, que ha destinat una part important de la seva activitat a enfortir èticament les administracions i a combatre la corrupció.

[4] Traduït al català com a «revelador d’informació» o «denunciant», el whistleblower és una persona que dóna a conèixer una situació irregular dins d’una organització. Aquestes irregularitats, protagonitzades per una o més persones dins l’organització, poden ser l’incompliment d’una llei o d’un codi de conducta o fi ns i tot es pot tractar de pràctiques corruptes.

[5] United National Public Administration Network.

[6] Division for Public Administration and Development Management.

4.2 Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic[7]

Als anys noranta l’OCDE va començar a publicar informes i estudis sobre la rellevància dels valors i de l’ètica en el sector públic. L’any 1996 publicà un primer informe on presentava les principals pràctiques dels països OCDE i els problemes que afrontaven. Un any més tard es va fer un pas més, aprovant la convenció contra el suborn. Tanmateix, fou especialment a partir del 1998 quan l’ètica i els valors es van incorporar plenament a l’agenda de l’organització, a través de l’aprovació dels dotze principis per gestionar l’ètica en el sector públic.[8]

Des de llavors, l’OCDE ha publicat nombrosos documents que tracten directament o indirectament els valors i l’ètica en l’administració i la gestió pública. Cal destacar-ne Trust in Government: Ethics Measures in OCDE Countries, de 2000; Public Sector Integrity, de 2005; The State of the Public Service, de 2008, i els informes Government at a Glance, de 2009 i de 2011. L’estudi Public Sector Integrity posa de manifest un aspecte en plena vigència encara avui, nou anys més tard: la necessitat d’avaluar el grau de compliment i l’efectivitat de les mesures que imposen els estats per garantir la integritat en el sector públic.

En un estudi de 2010 (Public Administration after «New Public Management») l’OCDE diferencia els valors tradicionals (integritat, imparcialitat, legalitat, probitat i mèrit) dels valors més nous (eficiència, transparència, diversitat i orientació al ciutadà). Segons l’informe Government at a Glance (OCDE, 2009b), en la major part dels països de l’OCDE s’ha detectat una evolució per la qual s’inclouen valors vinculats a l’eficiència, a l’orientació al ciutadà, a la responsabilitat individual i als resultats. En el capítol següent parlarem d’aquesta evolució i d’algunes de les seves conseqüències.

[7] L’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) és una organització internacional que es va fundar l’any 1961 i que actualment reuneix trenta-quatre estats d’Europa, d’Amèrica, d’Àsia i d’Oceania. La seva missió és fomentar polítiques que millorin el benestar econòmic i social de les persones arreu del món. Per a més informació, visiteu www.oecd.org.

[8] Per a més informació sobre aquests principis, vegeu l’apartat 11 «Codis ètics i de conducta».

4.3 Consell d’Europa[9]

L’any 2000 el Consell d’Europa aprovà una recomanació per als seus 47 estats membres sobre l’elaboració i l’aprovació de codis de conducta per als servidors públics. D’una manera força més extensa i concreta que les Nacions Unides, el Consell d’Europa exposa en aquest text un conjunt d’estàndards ètics als quals han d’estar subjectes els servidors públics, però també detalla situacions que poden posar en perill la conducta ètica dels servidors –com les relacions amb empreses privades o els fenòmens coneguts com la «porta giratòria»–[10]

i presenta la conducta desitjable per a cadascun dels casos.

El mateix Consell aprovà el 1999 el Conveni Penal sobre la Corrupció, el qual destaca en el preàmbul que «la corrupció constitueix una amenaça per a la primacia del dret, la democràcia i els drets humans [...] i soscava els principis de la bona administració, de l’equitat i de la justícia social». Aquest Conveni Penal estipula que els estats membres hauran de «a) castigar com a delictes la corrupció activa i/o passiva de servidors públics i membres d’assemblees legislatives (arts. 2, 3 i 4), b) tipificar com a delicte el tràfic d’influències (art. 12), c) garantir la responsabilitat de les persones jurídiques que hagin intervingut en els delictes enumerats (art. 18) i d) establir entitats i personal especialitzat en la lluita contra la corrupció (art. 20)» (OAC, 2012a, 2).

Des del 1999 el Consell d’Europa disposa del GRECO (Grup d’Estats Contra la Corrupció),[11] l’objectiu del qual és millorar les capacitats dels estats membres per lluitar contra la corrupció a través del compliment dels estàndards establerts. El membres del GRECO duen a terme estudis, seguiments i avaluacions, i és a través de la pressió dels mateixos membres que es pretén donar compliment als estàndards pregonats. Així mateix, el grup serveix de plataforma per compartir bones pràctiques en la prevenció i en la detecció de corrupció.

[9] El Consell d’Europa és una organització internacional formada per quaranta-set estats europeus. El seu objectiu principal és afavorir el compliment d’uns valors fonamentals: drets humans, democràcia i imperi de la llei. Per a més informació, visiteu http://hub.coe.int.

[10] Tal com apunta l’OCDE (2009a), el fenomen conegut com a «porta giratòria» (revolving door) es refereix al moviment de persones dins i fora de càrrecs públics executius i legislatius. Aquests moviments entre el món públic i el món privat poden comportar l’afavoriment de certes empreses, sigui perquè el legislador prové d’aquest món o perquè està planejant traslladar-s’hi.

[11] Group of States Against Corruption.

4.4 Unió Europea

La primera iniciativa destacable per part de la Unió Europea (UE) es produí l’any 2004, durant la presidència holandesa del Consell de la UE, quan es va aprovar el Marc Ètic (Consell de la Unió Europea, 2004b), un codi ètic europeu voluntari i no vinculant (Bossaert & Demmke, 2005). Aquest marc incorpora sis valors clau que han d’incorporar els 28 estats membres: a) imperi de la llei, b) imparcialitat, c) objectivitat i transparència, d) rendició de comptes i professionalisme, e) deure de diligència i f) confiança, neutralitat i cortesia en el servei.

Comentant aquests valors, Moilanen i Salminen (2007) destaquen que els principis d’imperi de la llei, d’imparcialitat i d’objectivitat són els que els països de la UE reconeixen més freqüentment. Contràriament, la rendició de comptes i la cortesia encara tenen un grau d’incorporació baix en les administracions públiques europees. Per la seva banda, Radhika (2012) indica que aquest marc va tenir un impacte força més notori per als països de recent incorporació a la UE, caracteritzats per tenir unes infraestructures ètiques encara en estat embrionari. Per a la resta d’estats membres, va tenir un impacte menor, atès que la major part dels valors ja estaven incorporats en els seus marcs legislatius, codis de conducta i –almenys fins a un cert punt– cultures organitzatives.

La segona secció del Marc Ètic està dedicada als estàndards de conducta. Segons Moilanen i Salminen (2007), la gestió de la informació confidencial està regulada pels 27 països de la UE i és un punt que es té en compte en 13 codis de conducta. Els mateixos autors destaquen que la major part dels països reglamenten l’acceptació de regals o favors, la gestió dels conflictes d’interessos i les licitacions. En menor mesura, també hi ha normes jurídiques que regulen la contractació de treballadors públics i l’ús de recursos públics, equipaments i propietat pública en general. Tot i que la tendència és cap a l’harmonització, encara trobem divergències apreciables en la manera com els països de la UE afronten els continguts i els reptes relacionats amb l’ètica i la integritat en l’Administració pública.

Val a dir que a les institucions de la UE (Consell, Parlament i Comissió) també hi ha servidors públics, fet que ha provocat que des de l’any 2000 s’hagin impulsat diverses eines per tal de fomentar els valors desitjables entre ells. Na˘stase (2013) destaca que la Comissió ha passat d’un model reactiu, en el qual les reformes, les lleis i els codis ètics es desenvolupaven a remolc dels escàndols de corrupció, a un model més proactiu, en què les polítiques relacionades amb ètica i valors en l’administració es desenvolupen sense pressions externes i sense estar condicionades per l’aparició de casos de corrupció.

Pel que fa als instruments que s’utilitzen, l’any 2004, amb l’arribada d’un nou comissari d’afers administratius i antifrau (Siim Kallas), la Comissió passà d’un enfocament basat en el control a un model més modern basat en l’orientació (la guia de l’empleat públic) i en la compartició de valors (Na˘stase, 2013). Dit d’una altra manera, la Comissió es plantejà fer evolucionar el sistema, fins llavors basat sobretot en normes, vers un altre de fonamentat en la confiança. Val a dir que la redefinició de la gestió de l’ètica impulsada per Kallas, basada en la promoció d’una cultura ètica en comptes del control pur, també l’ha estat impulsant l’OCDE (2000, 2009b) al llarg d’aquests anys.

Com es pot veure, per bé que la naturalesa d’aquestes institucions internacionals divergeix notòriament, totes elles han considerat que la incorporació de valors a l’Administració pública és una prioritat en els temps que vivim i han impulsat diferents iniciatives perquè tant els seus estats membres com elles mateixes respectin una sèrie de valors i codis ètics.

Tal com s’indicarà més endavant (vegeu el quadre 3, a les pàgines 83-85), les quatre organitzacions presenten un conjunt de valors similars, definint-los amb més o menys detall i precisant amb més o menys profunditat de quina manera s’han de garantir. Sembla clar, però, que l’enfocament general sobre com tractar ètica i valors en l’Administració pública en un àmbit internacional és àmpliament compartit, sense que es trobin visions divergents, si més no entre les organitzacions que hem indicat.

4.5 Altres organitzacions intergovernamentals

La Global Organization of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC) és una xarxa internacional de parlamentaris dedicada a la bona governança i al combat de la corrupció arreu del món. Per desenvolupar aquest propòsit, analitza, intercanvia informació, estableix referències i exemples internacionals i adopta iniciatives per millorar la conscienciació pública a través de la pressió global i l’acció a l’interior de cada país.

La International Association Anti-Corruption Authorities (IAACA) és una conferència que reuneix representants de més de tres-centes organitzacions i autoritats públiques locals, estatals i internacionals que es dediquen a lluitar contra la corrupció i el frau. El principal objectiu d’aquesta conferència és donar suport a la implementació de la convenció UNCAC i potenciar una col·laboració constructiva entre els seus estats membres en qüestions de lluita contra la corrupció.