Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

METODOLOGÍAS Y ESTUDIOS DE CASOS

II

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Dr. Enrique Luis Graue Wiechers

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FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN

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ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS. METODOLOGÍAS Y ESTUDIOS DE CASOS

II

JUAN JOSÉ SANABRIA LÓPEZ

COORDINADOR

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN

Catalogación en la publicación UNAM. Dirección General de Bibliotecas

Nombres: Sanabria López, Juan José́, editor.

Título: Análisis de políticas públicas : metodologías y estudios de caso / Juan José Sanabria López, coordinador.

Descripción: Primera edición. | Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Estudios Superiores Acatlán, 2020.

Identificadores: LIBRUNAM (libro electrónico) | ISBN 9786073030458 (libro electrónico).

Temas: Políticas públicas – México.

Clasificación: LCC JL1231 (libro electrónico) | DDC 320.972—dc23

Primera edición digital: 2020

D.R. © UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Ciudad Universitaria, Alcaldía Coyoacán,

C.P. 04510, Ciudad de México, México.

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN

Av. Alcanfores y San Juan Totoltepec s/n

C.P. 53150, Naucalpan de Juárez, Estado de México.

Unidad de Servicios Editoriales.

Esta edición y sus características son propiedad de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

ISBN: 978-607-30-3045-8

Hecho en México

Made in Mexico

Introducción

Juan José Sanabria López

I. APORTES TEÓRICOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Evaluación y políticas públicas: una relación compleja pero necesaria para la acción de gobierno en un régimen democrático

Juan José Sanabria López

El papel de los actores sociales y las políticas públicas en el marco de la globalización

José Juan Ramírez Llanos

La comunicación en las políticas públicas, un campo de estudio entre la obviedad y la omisión

Carina Galar Martínez

II. POLÍTICAS PÚBLICAS, TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN

Los desafíos de las políticas públicas en materia de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública-gubernamental en México

Georgina Villafranca López

Política pública de financiamiento y rendición de cuentas en las instituciones de educación superior pública en México

Lilia Moreno Núñez

III. POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPALES

Globalización y gobiernos locales en la implementación de las políticas públicas: el papel del municipio mexicano

Efraín Hernández del Valle

Política pública de vivienda municipal en la gobernanza metropolitana

José Albino Hernández Escobedo

Notas

Introducción

Juan José Sanabria López

La política pública es una herramienta de gobierno que se ha popularizado por todo el mundo desde su creación en los años cincuenta del siglo XX por Harold D. Lasswell. Particularmente en América Latina, y sobre todo a partir de la primera generación de reformas a los aparatos estatales en la década de los noventa, las políticas públicas han sido motivo de reflexión, análisis e incluso de profesionalización de servidores públicos en dicha tecnología de gobierno. En la FES Acatlán de la UNAM, en el año 2007, fue inaugurada la Unidad de Investigación Multidisciplinaria (UIM), y desde su fundación se constituyó el Departamento de Estudios de Gobierno y Política Pública, el cual, en el año 2014, auspició el desarrollo del "Proyecto de Investigación Análisis de Políticas Públicas", con la intención de formar a profesores universitarios en los elementos teóricos, metodológicos y técnicos que contempla el enfoque de políticas públicas. De esta forma, y en el marco de este proyecto de investigación, desde entonces se han organizado diversas actividades académicas como conferencias, foros, presentación de libros, concursos de debate y otras actividades, entre las que destaca el Seminario-taller “Análisis de políticas públicas”.

Este Seminario-taller inició labores en septiembre de 2014 como un espacio académico con el objetivo de que los participantes discutieran los elementos metodológicos del análisis de políticas públicas, para que, posteriormente, se encontraran en condiciones de aplicar dicha metodología en estudios de caso en los tres órdenes de gobierno. Las reuniones se realizaron con una periodicidad quincenal, en la cuales participaron profesores pertenecientes a la División de Ciencias Socioeconómicas de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán, quienes cuentan con una formación básica en ciencias políticas y administración pública, relaciones internacionales, derecho, periodismo, sociología e imparten materias en las carreras de Ciencias Políticas y Administración Pública, Relaciones Internacionales y Comunicación.

Así, en un clima de fuertes discusiones, pero siempre en el marco de un profundo respeto, se ha consolidado un grupo de estudio que, practicando la multidisciplina, incursionó, en una primera fase, en un recorrido por los principales enfoques de las políticas públicas, como lo son el racional de Lasswell, el de racionalidad limitada de Herbert Simon, el incrementalista de Charles Lindblom y el de exploración combinada de Yehezkel Dror, trabajos que ya se consideran clásicos, junto con los aportes de los nuevos enfoques de corte positivista (económico, neoinstitucional y organizacional) y los emanados del constructivismo (la argumentación y la ética); además del estudio de las fases del ciclo de políticas públicas (delimitación del problema, formulación de la agenda, instrumentación y evaluación) de la mano de las contribuciones de Manuel Tamayo, Joan Subirats, Mauricio Merino y Salomón Chertorivsky.

Como un producto destacado del Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” en su primera fase, en el año 2017 se publicó el libro Análisis de políticas públicas. Metodologías y estudios de casos, el cual reunió ocho ensayos elaborados por algunos de los profesores que participan en él. Los ensayos se organizaron en tres grandes apartados: el primero, “Metodologías y teorías”, versa sobre los estudios de carácter teórico, metodológico y conceptual; el segundo se refiere al “Desarrollo sustentable”, problema que es abordado desde el análisis de políticas públicas en dos dimensiones: la internacional y la local; la tercera y última parte se centra en la “Implementación de políticas públicas”, que comprende, por un lado, el reto institucional y organizacional que significa para la administración pública de México la puesta en marcha de la transparencia, y por el otro, el desafío de la participación ciudadana y la cultura política para la instrumentación de políticas públicas.

La obra ha sido bien recibida por los especialistas en el tema, particularmente por la comunidad universitaria, que la ha adoptado como libro de texto en las materias relacionadas con el enfoque de políticas públicas que se imparten en la FES Acatlán y en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, ambas de la UNAM.

El Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” ha continuado con sus trabajos, y en una segunda fase, entre enero de 2017 y abril de 2018, lleva acumuladas más de 34 horas de trabajo, en las cuales se ha dedicado al análisis de temáticas como la implementación de políticas públicas, la acción de gobierno y la evaluación de políticas públicas, revisando autores como Pierre Lascoumes, Patrick Le Galés, Norman Long y Roberto Salcedo.

Fruto de estos empeños es este segundo volumen de Análisis de políticas públicas. Metodologías y estudios de casos. Los ensayos que constituyen este libro se agrupan alrededor de tres grandes ejes temáticos. El primero, denominado “Aportes teóricos para el análisis de las políticas públicas" comprende tres estudios de carácter teórico-metodológico, así como de delimitación conceptual. El primer texto, titulado "Evaluación y políticas públicas: una relación compleja pero necesaria para la acción de gobierno en un régimen democrático", de la autoría de Juan José Sanabria López, tiene como objetivo analizar las implicaciones políticas y metodológicas que se le presentan a las políticas públicas y a la evaluación en el marco de la acción de gobierno al finalizar la segunda década del siglo XXI; de forma tal que, después de definir el término política pública, realiza una breve descripción de las fases que actualmente integran el ciclo de políticas públicas, además de señalar algunas implicaciones metodológicas del mismo, para a continuación hacer énfasis en la fase de evaluación de la política pública, formulando una definición y exponiendo sus antecedentes, para posteriormente plantear una serie de paradojas que se le presentan a la evaluación de políticas públicas, como lo son el desafío que representan sociedades complejas y heterogéneas a herramientas que están diseñadas desde un enfoque racional, o cómo la utilidad que en teoría debería tener la información generada por la evaluación para el diseño de políticas públicas termina siendo minimizada por los criterios políticos de los actores involucrados en la formulación de políticas públicas.

El segundo ensayo, elaborado por José Juan Ramírez Llanos, se titula "El papel de los actores sociales y las políticas públicas en el marco de la globalización", y presenta como objetivo analizar la correlación teórica de la dualidad local-global a partir del análisis de la gerencia del Estado y del estudio sobre el ordenamiento participativo civil, local e integral. Se propone el análisis de la política pública como eje de acción y en construcción, así como de la estructura administrativa y organizacional del Estado, además de los actores principales de la agenda global, con énfasis en la dimensión esencial de las relaciones de poder en las dinámicas de las instituciones, de las sociedades, y el estudio de los intereses, los compromisos políticos, la participación ciudadana y las posiciones ideológicas y culturales de quienes intervienen en los procesos de las políticas públicas. De esta forma se aborda el análisis de dos frentes distintos y complementarios: por una parte, el diagnóstico de la gerencia de Estado como ente regulador y garante, diseñador y ejecutor de actividades orientadas a satisfacer las necesidades sociales y, por el otro, el planteamiento del ordenamiento participativo e integral, la inclusión de la reflexión colectiva y organizada de los actores sociales.

El tercer ensayo, “La comunicación en las políticas públicas, un campo de estudio entre la obviedad y la omisión” es formulado por Carina Galar Martínez, quien plantea que a pesar de los esfuerzos recientes en torno a la puesta en marcha del llamado “Gobierno Abierto” pocas veces alcanza a construirse un canal de diálogo entre gobernantes y gobernados, quedando, la mayoría de las veces, en la dotación de datos en plataformas electrónicas. Información que no siempre el ciudadano está capacitado para procesar, por lo que incluso prefieren obtenerla por otros canales. Esta situación obliga a repensar el papel de la comunicación en los regímenes democráticos, particularmente en el ejercicio de gobierno, porque el ciudadano ya no sólo busca estar informado, sino que demanda un proceso de “ida y vuelta”, es decir, una acción dialógica que permita construir consensos (aun de forma remota y digital). La comunicación en los regímenes democráticos debe trascender tanto el ámbito electoral como el de la promoción de la imagen de los gobiernos, que sigue el modelo unidireccional de la información, para convertirse en un proceso dialógico que pueda implementarse en todas las fases del proceso de las políticas públicas: hacer de la comunicación política una actividad sistematizada que permita la escucha de las demandas, la difusión de información veraz y sobre todo el intercambio de ideas entre ciudadanos y gobierno, en la búsqueda de formar consensos para la toma de decisiones.

La segunda parte de este libro: "Políticas públicas, transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción", aborda los retos que plantea la puesta en marcha de políticas públicas que tienen como propósito alcanzar un poder político transparente y que rinda cuentas a una sociedad, que a través del empleo de herramientas digitales esté en condiciones de combatir la corrupción. Esta sección se encuentra constituida por dos ensayos. El primero es de Georgina Villafranca López y se titula "Los desafíos de las políticas públicas en materia de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública-gubernamental en México", en el cual se plantea identificar a los actores principales (describiendo brevemente capacidades, estructuras e intereses) que intervienen en la implementación de las políticas públicas en relación a la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública-gubernamental e ilustrar la dificultad y complejidad que resulta de combinar acciones, decisiones, estrategias y recursos propios de la multiparticipación tanto de agencias de gobierno como de actores privados, en un modelo de gobernanza democrática; así, se abordan cuatro actores: las organizaciones gubernamentales propiamente, los medios de comunicación, los periodistas y los ciudadanos en el México del siglo XXI, quienes se desenvuelven en el proceso de un cambio de paradigma de un modo de gobernar autoritario, cerrado y opaco a un modo de gobernar democrático, abierto y transparente; por ello, el argumento se formula en términos de los desafíos o los retos que a estos actores les presenta dicho cambio.

El segundo ensayo de esta segunda parte, "Política pública de financiamiento y rendición de cuentas en las instituciones de educación superior pública en México", es elaborado por Lilia Moreno Núñez, quien presenta como objetivo indagar los avances que en materia de rendición de cuentas y transparencia ha logrado la interactuación de la intervención regulatoria de los organismos garantes del cumplimiento al derecho constitucional a la información y la apropiación-internalización en este rubro de las instituciones públicas de educación superior, de tal forma que analiza su nuevo modelo de financiamiento, el alcance de las agencias regulatorias en materia de rendición de cuentas para estos actores y los avances logrados en materia de rendición de cuentas y transparencia de dichas instituciones.

El tercer eje temático que organiza los trabajos de la última parte del libro es el tópico de “Políticas públicas municipales”, en donde se discuten varios de los retos que significa formular, instrumentar y evaluar políticas públicas en este orden de gobierno. Aquí se agrupan dos ensayos: el primero, "Globalización y gobiernos locales en la implementación de las políticas públicas: el papel del municipio mexicano" fue escrito por Efraín Hernández del Valle, y tiene como propósito establecer una relación directa entre la globalización y la gobernabilidad local, así como su correlación inmediata con las políticas públicas, a través del nivel de gobierno más cercano a la gente: el municipio, de esta forma, se plantea un acercamiento teórico a las implicaciones que presenta la relación entre los gobiernos locales y las políticas públicas, particularmente en el orden municipal de gobierno, destacando la importancia de la participación ciudadana en el proceso de implementación y hechura de las políticas públicas, con el fin de ofrecer una propuesta para que, con todos los elementos antes vertidos, puedan aplicarse con mayor eficacia y eficiencia las políticas públicas a partir de la participación ciudadana y los diferentes niveles de gobierno, con una planeación mejor dirigida.

El segundo ensayo que conforma este apartado es de la autoría de José Albino Hernández Escobedo, bajo el título "Política pública de vivienda municipal en la gobernanza metropolitana", en donde se estudia a las políticas públicas de vivienda, partiendo de un enfoque de Gobernanza Metropolitana (GM) a fin de reflexionar sobre la necesidad de nuevas formas de gobernar las zonas metropolitanas y de fomentar la participación ciudadana. La GM es una acción pública local integrada por componentes de actores gubernamentales y no gubernamentales, resultado de acomodos, sistemas de regulación y arreglos institucionales que se han construido y se construyen a través del tiempo en el interior de cada coalición de actores, con un sustento legal y legítimo que permita actuar flexible y oportunamente ante contingencias en una sociedad cada vez más compleja.

Es importante enfatizar que para el desarrollo de las temáticas de los ensayos que constituyen el libro, los autores se apoyaron en fuentes tanto bibliográficas como hemerográficas actualizadas y especializadas, nacionales como internacionales, lo que permite ofrecer al público interesado en estos tópicos un producto original y de alta calidad académica, y se ha cuidado que el lenguaje empleado en el análisis sea accesible sin que por ello pierda profundidad.

Los autores esperan que, al igual que el volumen primero, este documento sea útil como material de apoyo para las materias de Teoría y métodos de políticas públicas y Análisis de políticas públicas, así como para aquellas asignaturas en las que se abordan tópicos relacionados con temáticas como transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción, comunicación política, globalización, administración municipal, gestión metropolitana o gobernanza, en las licenciaturas de Ciencias Políticas y Administración Pública, Sociología, Relaciones Internacionales, Comunicación y Derecho.

Cabe destacar que este libro fue arbitrado siguiendo el método "a doble ciego" por especialistas en la materia; por ello, se agradece a los dictaminadores su tiempo y sugerencias, mismos que indudablemente contribuyeron a enriquecer esta obra. Se ha procurado que este libro sea un documento original, de alta calidad académica, que aborde problemáticas del entorno, para que pueda presentarse como un elemento que contribuya en la construcción del vínculo entre docencia-investigación-difusión e innovación, como lo establece el Plan de Desarrollo Institucional 2017-2021 de la FES Acatlán de la gestión que encabeza el Dr. Manuel Martínez Justo, y que a su vez abone de manera positiva en la relación entre la Universidad y la sociedad, misma a la que debe servir y a la que debe rendir cuentas.

También es menester destacar el importante apoyo que ha recibido el Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” en sus sesiones de trabajo y en la materialización de sus productos por parte de las autoridades académicas de la FES Acatlán, especialmente de la Dra. Laura Páez Díaz de León, Secretaria de Posgrado e Investigación, y el Dr. Felipe Cruz Díaz, Coordinador de Investigación Multidisciplinaria y Aplicada.

Finalmente, quiero agradecer, de manera póstuma, a la Dra. Georgina Villafranca López por su apoyo en el proceso de revisión de estos ensayos. Que sean estas palabras un pequeño homenaje a una gran académica, que con su paso por la UNAM dejó constancia de su compromiso con la docencia, la investigación y la difusión de la cultura.