Законодательство о противодействии терроризму

§ 1. Основные этапы развития антитеррористического уголовного законодательства. Федеральный закон и Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации

В уголовном законодательстве России понятие «терроризм» («террористический акт») на протяжении длительного времени отсутствовало. Например, Уголовное уложение Российской империи 1903 г. (ст. 99, глава третья «О бунте против верховной власти и о преступных деяниях против священной особы императора и членов императорского дома») избегало этого термина даже при описании состава посягательства на жизнь «священной особы царствующего императора, императрицы или наследника престола». Между тем, к тому времени страну уже охватила волна террористических актов, среди которых – убийство императора Александра II, организованного в 1881 году революционной организацией «Народная воля»[1].

Указанный пробел в законе частично был устранен с введением в действие в 1922 г. Уголовного кодекса РСФСР (далее – УК РСФСР)[2]. Раздел 1 «О контрреволюционных преступлениях» главы 1 «Государственные преступления» (ст. 64) предусматривал высшую меру наказания за «участие в выполнении в контрреволюционных целях террористических актов, направленных против представителей Советской власти или деятелей революционных рабоче-крестьянских организаций». Однако никакой дефиниции понятия «террористический акт» УК не содержал.

Не было ее и в УК РСФСР редакции 1926 г., ст. 588 которого предусматривала ответственность не только за участие в выполнении таких актов, но и за их совершение. При этом «контрреволюционная цель» хотя и не упоминалась в качестве обязательного признака теракта, последний был включен в раздел 1 «Контрреволюционные преступления» (глава первая Особенной части «Преступления государственные»). В силу международной солидарности интересов трудящихся, действия, направленные «на всякое другое государство трудящихся, хотя бы и не входящее в Союз ССР», также признавались контрреволюционными (ст. 581 УК в редакции от 6 июня 1927 г.). Поэтому потерпевшим от теракта мог быть не только представитель Советской власти или деятель революционных рабочих и крестьянских организаций, но и представитель иного государства трудящихся. Кроме того, действовавшая тогда уголовно-правовая норма об аналогии позволяла квалифицировать как террористический акт посягательство на жизнь представителя также любого другого иностранного государства[3].

УК РСФСР 1960 г. сохранил понятие «террористический акт» и даже предложил два его определения. Дело в том, что ответственность за рассматриваемое преступление была установлена сразу в двух статьях главы «Государственные преступления» – 66 и 67. Данная глава входила в раздел 1 («Особо опасные государственные преступления») Особенной части УК. И по той, и по другой статье наказывались убийство или тяжкое телесное повреждение. Потерпевшим в первом случае был государственный или общественный деятель либо представитель власти, во втором – представитель иностранного государства. В первой из названных статей УК обязательным признаком террористического акта была цель «подрыва или ослабления Советской власти», во второй – цель «провокации войны или международных осложнений».

Федеральным законом от 1 июля 1994 г. № 10-ФЗ в ст. 66 УК РСФСР антисоветская цель была заменена на политический мотив. Кроме того, этим же законом в УК (глава «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения») введено понятие «терроризм», определение которого было предложено в ст. 2133 (ч. 1): «совершение в целях нарушения общественной безопасности либо воздействия на принятие решений органами власти взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба, а равно наступления иных тяжких последствий». Само наступление указанных выше последствий делал состав терроризма квалифицированным (ч. ч. 2 и 3 ст. 2133 УК). Также была введена ответственность за заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 2134 УК).

В процессе обсуждения проекта нового Уголовного кодекса было предложено несколько вариантов редакций норм, предусматривающих ответственность за террористические преступления. Так, в одном из проектов УК (глава «Преступления против общественного порядка и общественного спокойствия») терроризм был определен как «совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо воздействия на принятие решений органами власти»[4]. Другой проект УК (глава «Преступления против государства») содержал норму о террористических действиях, под которыми понимались «совершение взрывов, поджогов или иных общеопасных действий в целях дестабилизации обстановки или воздействия на принятие решений государственными органами»[5].

Оба проекта избегали использования термина «террористический акт» (хотя первый из вышеназванных содержал норму также об убийстве Президента РФ). В еще одном проекте УК не было норм ни о терроризме, ни о террористическом акте[6].

В принятый в 1996 г. УК РФ вошли статьи только о терроризме, заведомо ложном сообщении об акте терроризма и террористическом акте (ст. ст. 205, 207 и 277). Первые две включены в главу 24 «Преступления против общественной безопасности» (раздел IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка»), вторая – в главу 29 «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства» (раздел X «Преступления против государственной власти»).

Первоначально статья 205 УК определяла терроризм как «совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях». Таким образом, по сравнению с УК РСФСР 1960 г., УК РФ расширил понятие терроризма, включив в него также угрозу совершения запрещенных законом действий. Одновременно УК РФ к двум целям терроризма добавил еще одну – цель устрашения населения. Наступление тяжких последствий, как и наличие ряда других обстоятельств, признавались квалифицирующим признаком терроризма.

Наряду с понятием «терроризм» УК (ст. 277) сохранял также понятие «террористический акт», под которым понималось посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность.

Федеральным законом от 27.07.2006 № 153-ФЗ в ст. 205 УК понятие «терроризм» заменено на «террористический акт» (одновременно из ст. 277 были исключены слова «террористический акт»), под которым понимается «совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях». Таким образом, предусмотренный статьей 205 УК теракт в отличие от терроризма, предусмотренного предыдущей редакцией этой же статьи, говорит о действиях, не только создающих опасность (гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий), но также устрашающих население. Соответственно, устрашение населения уже не является целью рассматриваемого преступления (как и цель нарушения общественной безопасности). Единственная цель теракта заключается в воздействии на принятие решения не только органами власти, но и международными организациями.

Федеральным законом от 05.05.2014 № 130-ФЗ в ст. 205 УК цель «воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями» заменена на цели «дестабилизации деятельности органов власти или международных организаций либо воздействия на принятие ими решений».

Кроме признаков основного состава менялись также признаки квалифицированного и особо квалифицированного составов преступления, предусмотренного ст. 205 УК. Так, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. из числа квалифицирующих признаков терроризма (ч. 2 ст. 205 УК) исключена неоднократность, а Федеральным законом от 30.12.2008 – признак «с применением огнестрельного оружия» (ч. 2 ст. 205 УК). Последним же законом новыми признаками квалифицированного состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 205 УК, стали совершение теракта группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (п. «а»), наступление по неосторожности смерти человека (п. «б») и причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных тяжких последствий (п. «в»). Следует отметить, что все перечисленные признаки, кроме совершения теракта группой лиц по предварительному сговору и причинения значительного имущественного ущерба, ранее были признаками особо квалифицированного состава, предусмотренного ч. 3 ст. 205 УК.

Федеральный закон от 09.02.1999 к особо квалифицирующим признакам преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 205 УК (п. «а»), отнес деяния, сопряженные «с посягательством на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения». Вышеупомянутым Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. вторым признаком особо квалифицированного состава стало умышленное причинение смерти человеку (п. «б» ч. 3 ст. 205 УК).

Наряду с дополнением антитеррористических норм новыми признаками, параллельно законодатель вводит новые нормы. Так, Федеральным законом от 06.07.2016 № 375-ФЗ в УК введены статьи 2056 «Несообщение о преступлении» и 361 «Акт международного терроризма».

Одновременно с изменениями диспозиций, кардинально менялись санкции антеррористических норм УК. В частности, в последние годы неуклонно ужесточалось наказание за преступление, предусмотренное ст. 205 УК. Так, Федеральным законом от 21.07.2004 введено пожизненное лишение свободы в случае его совершения при наличии особо квалифицирующих признаков (ч. 3 ст. 205 УК). Если до приятия данного Закона, терроризм, предусмотренный ч. 1 ст. 205 УК, относился к тяжким преступлениям, а терроризм, предусмотренный ч. ч. 2 и 3 ст. 205 УК, – к особо тяжким преступлениям, то с его принятием все виды терроризма (террористического акта) отнесены к особо тяжким преступлениям. Соответственно, стали наказуемы не только приготовление к преступлениям, предусмотренным ч. ч. 1–3 ст. 205 УК, но также их укрывательство (ст. 316 УК).

Упомянутым Федеральным законом от 05.05.2014 № 130-ФЗ внесены изменения в УК, приведшие к повышению максимального срока лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений и совокупности приговоров за преступления террористического характера. В случае совершения хотя бы одного из преступления, предусмотренного, например, статьей 205 УК, при частичном или полном сложении сроков лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений максимальный срок лишения свободы не может быть более 30-и лет, а по совокупности приговоров – более 35-и лет (ч. 5 ст. 56 УК). Лицам, виновным в совершении данного преступления, не может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного указанной статьей, или назначен более мягкий вид наказания, чем предусмотрен этой статьей, либо не применен дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного (ч. 3 ст. 64 УК). К таким лицам не может быть назначено условное осуждение (п. «а. 1» ч. 1 ст. 73 УК), а также не применяются сроки давности (ч. 5 ст. 78 УК, ч. 4 ст. 83 УК) и отсрочка отбывания наказания (ч. 1 ст. 82 УК)[7].

Очевидно, само ужесточение наказания имеет свои объективные пределы. В этом смысле вряд ли можно считать разумными сроки лишения свободы от 15 до 20 лет за террористический акт (ч. 3 ст. 205 УК), когда за убийство при отягчающих обстоятельствах, в том числе двух или более лиц, может быть назначено лишение свободы на срок всего от 8 до 20 лет (ч. 2 ст. 105 УК). Поэтому если, например, ужесточается наказание за террористический акт, то должно быть ужесточено наказание также за убийство. Иначе, по нашему мнению, искажается иерархия ценностей, охраняемая уголовным законом.

Антитеррористические нормы содержатся не только в уголовном, но и в других отраслях российского права. Так, ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) предусматривает ответственность за неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а ст. 15.27.1 – за оказание финансовой поддержки терроризму.

Помимо Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, норм отраслевого законодательства, правовую основу противодействия терроризму составляет Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ (в ред. от 18.03.2020) «Опротиводействии терроризму» (далее – ФЗ «О противодействии терроризму»)[8]. Он устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Закон также содержит определения ряда важнейших понятий (терроризм, противодействие терроризму, контртеррористическая операция и др.), устанавливает основания признания в РФ организации террористической и ее ликвидации.

Среди документов, посвященных противодействию терроризму, важное место отводится Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации (далее – Концепция, Концепция противодействия терроризму), утвержденной Президентом РФ 5 октября 2009 года. Этот документ определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

Концепция состоит из следующих разделов:

I. Терроризм как угроза национальной безопасности Российской Федерации;

II. Общегосударственная система противодействия терроризму;

III. Правовое, информационно-аналитическое, научное, материально-техническое, финансовое и кадровое обеспечение противодействия терроризму;

IV. Международное сотрудничество в области противодействия терроризму.

В первом разделе Концепции определены основные тенденции современного терроризма, основные внутренние и внешние факторы, обусловливающие возникновение и распространение терроризма в Российской Федерации. Так, к основным тенденциям современного терроризма отнесены увеличение количества террористических актов и пострадавших от них лиц, а также интернациональный характер террористических организаций и использование международными террористическими организациями этнорелигиозного фактора. К основным внутренним факторам, обусловливающим возникновение и распространение терроризма в Российской Федерации либо способствующим ему причинам и условиям, перечислены межэтнические, межконфессиональные и иные социальные противоречия, а также ненадлежащий контроль за распространением идей радикализма, пропагандой насилия и жестокости в едином информационном пространстве Российской Федерации. Среди основных внешних факторов, способствующих возникновению и распространению терроризма в Российской Федерации, Концепция называет наличие в иностранных государствах лагерей подготовки боевиков для международных террористических и экстремистских организаций, в том числе антироссийской направленности, а также теологических учебных заведений, распространяющих идеологию религиозного экстремизма.

Второй раздел анализируемого документа содержит определение общегосударственной системы противодействия терроризму, а также цели, основных задач и направлений противодействия терроризму. Так, цель противодействия терроризму в Российской Федерации определена как «защита личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма». К основным задачам противодействия терроризму относятся привлечение к ответственности субъектов террористической деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также выявление, предупреждение и пресечение действий лиц и организаций, направленных на подготовку и совершение террористических актов и иных преступлений террористического характера.

Во втором разделе Концепции также сформулированы основные направления, меры и задачи по предупреждению (профилактике) терроризма. Среди основных мер по предупреждению терроризма документ называет следующие меры правового характера: реализация принципа неотвратимости наказания за преступления террористического характера, незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, радиоактивных материалов, опасных биологических веществ и химических реагентов, финансирование терроризма, а также регулирование миграционных процессов и порядка использования информационно-коммуникационных систем.

Согласно третьему разделу Концепции, правовое обеспечение противодействия терроризму включает в себя «постоянный мониторинг и анализ терроризма как явления, проблем в организации деятельности субъектов противодействия терроризму, законодательства Российской Федерации и международного опыта в данной области, подготовку и принятие соответствующих правовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия терроризму». Нормативно-правовая база противодействия терроризму должна соответствовать следующим требованиям:

а) гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности;

б) учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этноконфессиональные и другие факторы;

в) определять компетенцию субъектов противодействия терроризму, адекватную угрозам террористических актов;

г) устанавливать ответственность физических и юридических лиц за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации в области противодействия терроризму;

д) определять адекватные угрозам террористических актов меры стимулирования и социальной защиты лиц, участвующих в мероприятиях по противодействию терроризму;

е) обеспечивать эффективность уголовного преследования за террористическую деятельность.

В четвертом разделе Концепции перечислены направления, на которые должны быть сосредоточены основные усилия Российской Федерации в рамках международного антитеррористического сотрудничества. Среди этих направлений – осуществление практических мероприятий по перекрытию каналов финансирования террористических организаций, пресечение незаконного оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, недопущение передвижения субъектов террористической деятельности через государственные границы, противодействие распространению террористической пропаганды и идеологии, оказание содействия жертвам терроризма.

§ 2. Международно-правовые акты о борьбе с терроризмом

Первый в истории современного международного права всеобщий документ о борьбе с терроризмом был принят еще в 1937 году. Однако разработанная тогда Лигой Наций Конвенция о предупреждении и наказании терроризма так и не вступила в силу[9]. В последующем всеобщие международно-правовые документы о терроризме готовились и принимались Организацией Объединенных Наций. На сегодняшний день действующими являются 16 таких документов, среди которых:

международные конвенции о борьбе с захватом заложников (1979 г.), с бомбовым терроризмом (1997 г.), с финансированием терроризма (1999 г.), с актами ядерного терроризма (2005 г.);

конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токийская конвенция, 1963 г.), о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаагская конвенция, 1970 г.), о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреальская конвенция, 1971 г.), о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973 г.), о физической защите ядерного материала (1979 г.), о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г.), о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (1991 г.), о взаимной правовой помощи и выдаче в целях борьбы с терроризмом (2008 г.), о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации (Пекинская конвенция, 2010 г.);