Curso de Derecho Constitucional - Tomo II

b. Su operación no debe significar la vigilancia exclusiva de un trabajador, sino la de la empresa en su conjunto o de una unidad o sección dentro de ella.

c. Se deben respetar las garantías de los trabajadores, en este caso, en especial la referidad a la intimidad de los mismos, no pudiendo el sistema de televisión cerrado instalado en la empresa importar el control de vestuarios o lugares destinados al cambio de ropa de los trabajadores, o en baños ni en las puertas de acceso o salida a los lugares recién señalados”.

(c) Dar protección a la familia y propender a su fortalecimiento

Revelado el ser de la familia como organismo natural, cuyas misiones le vienen establecidas por la adecuación a sus referencias ontológicas, al Estado corresponde obrar para su cuidado133.

El Estado no sólo resguarda la familia ya constituida, a través de sus políticas de gobierno y la legislación, sino que, también, debe promover su permanencia futura como institución. Siendo la familia el núcleo fundamental de la sociedad, es lógico exigir este deber del Estado.

Este deber corresponde a toda la actividad estatal, sea en su función legislativa a través de leyes que la protejan y fortalezcan, como en su función administrativa a través de la aplicación de aquellas y de las medidas específicas que deba adoptar en su misión de satisfacer las necesidades públicas concretas a través de la prestación de bienes y servicios; pero también esa obligación pesa sobre todo órgano jurisdiccional y contralor, puesto que ellos también son, obviamente, órganos del Estado134.

(d) Promover la integración armónica de todos los sectores de la nación

El evitar la discriminación se relaciona a la igualdad de derechos consagrada en el inciso 1º, exigiendo al Estado que desarrolle políticas de integración, por ejemplo, la promoción de la educación o la mejor distribución del ingreso.

Es un derecho inalienable de todas las personas, incluyendo a las minorías, integrar y formar parte de la comunidad nacional, por lo cual el Estado debe promover y velar por la participación de todos los sectores de la nación en la vida económica, política, social y cultural del país.

(e) Asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional

El Constituyente determinó que esta igualdad de oportunidades en la participación significaba poner a la persona en una posición que le permitiera participar en las distintas instancias de la vida nacional, pero eso no podía significar asegurarles determinados cargos, pues ello depende de los propios méritos de cada uno. Un ejemplo de esta concepción es que no está bien que quien tiene capacidad para estudiar no pueda hacerlo por falta de recursos, pero tampoco está bien que a todos se les asegure un título profesional.

Este principio “asegura el igual y libre acceso al desarrollo integral de todos los interesados, situándolos en un mismo punto de partida –ni asegurar el de llegada– dado por el mérito, esfuerzo o contribución”135.

La igualdad de oportunidades que la Carta garantiza es para “participar en la vida nacional”, es decir, está destinada a poner a las personas en semejantes condiciones de inicio para ello, dejando los resultados entregados a sus propios méritos.

Este principio, ya consagrado en las constituciones italiana de 1947, griega de 1975, portuguesa de 1976, sueca de 1974 y española de 1978, alude a la facultad de la persona de “tomar parte en cualquiera de las organizaciones, entidades o actividades de la vida social, cultural, política y económica”, lo que implica para la persona optar entre el aporte social y el desarrollo personal que esta posibilita y la marginalidad voluntaria, es decir, el abstenerse de participar. Pero también significa la obligación de las sociedades de permitir el acceso a ellas y habilitar los canales de participación adecuados.

Este deber social y, desde luego estatal, se dirige a evitar que por razones arbitrarias e ilegítimas las personas se vean imposibilitadas de participar. Por lo cual, cuando alguna clase de marginación se produjera por causas racionales y legítimas, ello no vulneraría la Constitución, ni significaría el incumplimiento de los deberes sociales hacia el individuo.

Este principio se debe relacionar con el artículo 19 Nº 10, pues quizá la única forma de lograr esta “igualdad de oportunidades” sea a través de la educación, pues colocaría a todos los habitantes de la República en un mismo punto de partida.

El Tribunal Constitucional afirma la relevancia de este precepto en los procesos electorales, aunque no se agota en ellos: “El inciso final de este artículo señala como uno de los deberes fundamentales del Estado ‘asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional’. Esta norma es de vastas proyecciones, pero sin duda adquiere especial relevancia en los procesos electorales y plebiscitarios, ya que, a través de ellos, el pueblo ejerce la soberanía nacional, manifestando su parecer sobre las personas que estarán a cargo de llevar adelante las funciones básicas del Estado en procura de obtener su finalidad primordial: ‘contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece’”136, lo que ha quedado especialmente de manifiesto en los proyectos de reforma constitucional en reciente tramitación, que aluden a la participación de distintas etnias en la vida nacional137.

B) Artículo segundo: los emblemas nacionales

Artículo 2º:

“Son emblemas nacionales la bandera nacional, el escudo de armas de la República y el himno nacional”.

La Carta de 1980 es la primera Constitución chilena en contemplar una referencia a los emblemas nacionales, la cual fue incluida, porque se consideró necesario que los símbolos que identifican al país formen parte de la institucionalidad nacional, pues representan a Chile.

El comisionado Ovalle, al respecto, sostiene: “...los Emblemas Nacionales están tan incorporados al espíritu y a la manera de ser y a la esencia del chileno, que ellos deben estar consagrados en la Constitución, y deben vincularse, además, con nuestra propia manera de trabajar, de vivir y de desarrollarse política y socialmente”138.

Lo que persiguió la Comisión Constituyente, al redactar este artículo, fue cumplir con uno de los objetivos que la Junta de Gobierno tuvo a la vista al momento de asumir el gobierno del país: “reafirmar los valores permanentes de la nacionalidad chilena”139.

Al respecto, se discutió si era necesario que dicha consagración constitucional estableciera una rigidez para la reforma de los emblemas nacionales, a objeto de darles una mayor posibilidad de permanencia a dichos elementos. Finalmente, se resolvió que su mención en la Constitución tenía por objeto el reconocimiento de ellos como elementos de unidad entre los chilenos, pero que, en cuanto a sus características específicas, debía darse mayor flexibilidad, por cuanto lo importante es su carácter representativo y unificador.

Así, si se quisiera agregar, quitar o reemplazar emblemas nacionales, tendría que recurrirse a una reforma constitucional. Sin embargo, si se quisiera modificar la forma o características de ellos sería materia de rango legal, de acuerdo al artículo 63 Nº 6, estableciéndose por la Constitución que será materia de ley “la que modifique la forma o características de los emblemas nacionales”, como señala dicho artículo.

Hacemos nuestra la apreciación del profesor Cea, en el sentido que la bandera nacional, el escudo de armas y el himno nacional no son genéricamente emblemas, sino símbolos, o sea, signos sensibles con los que la nación se identifica, pues representan su pasado, presente y futuro. Un emblema es, por el contrario, la representación simbólica de la nación, significado que calza con el pabellón y el escudo, pero que no parece coincidir con el himno nacional140.

Por su carácter de símbolos de general identificación entre los chilenos y su patria, en el artículo 22 inciso 1º se establece que todo habitante de la República debe respeto a Chile y a sus emblemas, ya que todo atropello o vejamen proferido a un emblema nacional es un acto que ofende a todos los chilenos141. Así, la legislación complementaria sanciona penalmente el ultraje, ofensa o violación de los símbolos patrios142, con lo que se pretende evitar cualquier intento de grupos o personas, en orden a denigrar los símbolos nacionales143: “Cometen delito contra el orden público los que ultrajaran públicamente la bandera, el escudo o el nombre de la patria...”. Las personas que incurran en estas conductas podrán ser sancionadas con las penas de presidio, relegación o extrañamiento menores en sus grados medio a máximo, y si se ejecutaren en tiempo de guerra, serán sancionados con presidio, relegación o extrañamiento mayores en su grado medio144.

El despliegue público del pabellón nacional es regulado, en detalle, en el artículo 80 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 22, Ley de Régimen Interior, del 19 de noviembre de 1959: “Ninguna persona ni reunión de personas podrá usar en público ni enarbolar en los edificios públicos o particulares la Bandera Nacional, sin la correspondiente autorización...”.

Siendo los emblemas nacionales símbolos representativos de la soberanía nacional y no estando facultado “ningún sector del pueblo ni individuo alguno para atribuirse el ejercicio de dicha soberanía”, parece lógico que la Ley Nº 18.603 de Partidos Políticos prohíba a estos adjudicarse como propios los símbolos patrios que por su naturaleza pertenecen a todos los chilenos145.

Los símbolos o emblemas nacionales fueron establecidos por normas diferentes en el tiempo y jerarquía:

a) La bandera nacional quedó fijada definitivamente146 por la Ley Nº 2.597, del 12 de enero de 1912. De acuerdo a su artículo 1º: “La Bandera de la República de Chile se compondrá de los colores azul turquí, blanco y rojo, combinados del modo siguiente: la bandera se dividirá en dos fajas horizontales de igual anchura; la faja inferior será roja y la faja superior será azul en su tercera parte inmediata a la vaina, y blanca en los dos tercios de su vuelo, con una estrella blanca de cinco picos en el medio del cuadro azul. El diámetro de la estrella será igual a la mitad de un costado del cuadro azul. Las proporciones de la bandera son: en la vaina, dos tercios de su vuelo”.

Esta ley también se refiere a otros dos símbolos patrios no reconocidos en la Constitución: la bandera presidencial147 y las escarapelas.

b) El escudo de armas fue establecido por el Decreto Supremo del 26 de junio de 1932. El lema del escudo fue fijado mediante el Decreto Supremo del 4 de septiembre de 1920148.

El escudo está formado por un campo dividido en dos esmaltes, azul y rojo, que en un comienzo aludía al antiguo territorio colonial de Chile y al territorio de Arauco; lleva una estrella de plata de cinco puntas en el centro, inspirada en la que nuestros indígenas ostentaban en sus pendones, según don José Ignacio Zenteno.

Tiene por timbre un plumaje tricolor azul turquí, blanco y rojo, símbolo de la autoridad suprema que originariamente usaba el Presidente de la República en el sombrero. Por soportes, un huemul rampante a la derecha, ciervo propio de nuestra tierra y a la izquierda un cóndor, ave rapaz representativa de nuestras montañas. Cada animal lleva sobre su cabeza una corona naval de oro; en la base, un encaracolado cruzado por una cinta con el lema Por la razón o la fuerza149.

c) Las características del Himno Nacional se hallan en los Decretos Supremos números 3.482, del 12 de agosto de 1909, y 6.470, del 21 de julio de 1980.

Se debe advertir que, por el artículo 63 Nº 6 de la Constitución, los Decretos Supremos antes citados deben ser modificados mediante una ley, por haberse elevado esta materia a rango legal.

A este respecto, el actual Gobierno de Chile usa como emblema nacional oficial el escudo de Chile, pero omitiendo su lema, o una especie de logo con los colores del escudo, pero compuesto de pequeños cuadrados. Según algunos150 esto constituiría un ultraje a los símbolos patrios, sancionado en el artículo 284 del Código de Justicia Militar; sin embargo, no han notado que este artículo fue modificado –suprimiendo el ultraje– por la Ley Nº 18.342, del 26 de septiembre de 1984. Debe, pese a lo anterior, insistirse en que, como se ha mencionado en el párrafo anterior, la modificación de los emblemas nacionales es actualmente materia de ley, de acuerdo a lo dispuesto en el Nº 6 del artículo 60 de la Constitución Política y, por consiguiente, no puede hacerse administrativamente.

El Uso de los emblemas nacionales se encuentra regulado para el caso de las ceremonias públicas y protocolares en su respectivo reglamento aprobado por el decreto 537 de 2002 por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Así en el artículo 74, en caso de Fallecimiento de una Personalidad Extranjera señala “Tan pronto como se reciba la noticia del fallecimiento del Jefe de Estado de un país con el cual Chile mantenga relaciones diplomáticas y en el evento que se declare duelo nacional u oficial, se izará a media asta el Pabellón Nacional en la Sede de Gobierno y el edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

En el caso de Fallecimiento de un Jefe de Misión Extranjero el artículo 80 establece “El día de los funerales, la Bandera Nacional se izará a media asta en el Ministerio de Relaciones Exteriores.”

También existen disposiciones para la Declaración de Duelo Nacional o Duelo Oficial en el Artículo 82 señala “Si falleciere una alta personalidad chilena o extranjera deberá determinarse, en mérito de circunstancias especiales, si corresponde la Declaración de Duelo Nacional o Duelo Oficial”. En el artículo 83 materializa el uso de la bandera nacional: “El Duelo Nacional se establece mediante un decreto supremo del Ministerio del Interior, que fijará el izamiento de la bandera a media asta durante el término de tres días o más en la sede de Gobierno y en las oficinas y reparticiones públicas, así como en las unidades de las Fuerza Armadas y Carabineros y la suspensión tanto de los actos como ceremonias de Gobierno que revistan el carácter de festejo”. En el caso de declaración de Duelo Oficial se declarará por uno o dos días por un Decreto Supremo que dicta el Ministerio del Interior y dispondrá las mismas medidas señaladas en el artículo precedente.

C) Artículo tercero: la forma de Estado de Chile

Artículo 3o: 151

“El Estado chileno es unitario.

La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.

Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorionacional”.

C.1) Un Estado unitario y regional

La forma de Estado que tiene Chile se establece como estado unitario con una organización geográfica de modalidad regional.

Chile, desde su independencia, ha sido unitario, salvo el intento federalista que fracasó, por lo que la unidad territorial de los órganos del Estado se ha mantenido como la modalidad por emplear, toda vez que este modo de gobernar es una costumbre enraizada en nuestro país.

En Actas, se vislumbra la intención del Constituyente: “...no es exacto que el Estado se administrará en forma funcional y territorialmente descentralizada, en atención a que, en definitiva, el Presidente de la República continuará siendo el Administrador Supremo de la Nación, sin perjuicio de que las regiones gocen de cierta autonomía para promover su desarrollo”152. El comisionado Alejandro Silva Bascuñán aclara la verdadera intención: “... lo que se quiere es una descentralización administrativa en el contexto de un Estado unitario y no se la proyecte de manera de que se pueda llegar a concluir que con ella se pretende la implantación del Estado federal. De manera entonces que, al consagrar la idea de que el Estado de Chile es unitario, que está estructurado en regiones y que se administra descentralizadamente, se están vinculando conceptos que, en verdad, también están profundamente relacionados en el orden intelectual y doctrinario”153.

La modalidad regional se adoptó por los Decretos Leyes Nº 573 y 574 de 1974, que establecieron la división de Chile en doce regiones más un área metropolitana, que luego se reemplazó por Región Metropolitana, quedando así trece regiones. Ahora bien, con el fin de profundizar el proceso descentralizador, el año 2007 fueron creadas dos nuevas regiones: la XIV Región de los Ríos (ley 20.174) y la XV Región de Arica y Parinacota (ley 20.175)154.

Pero esta división territorial en regiones no tiene por objeto cambiar la forma del Estado, pues las normas dictadas siguen teniendo vigencia en todo el país y la división de la jurisdicción, que produce la división regional, es no sólo administrativa, sino también de otros aspectos que la ley determine, sin existir, por ello, nuevos centros de poder que creen, en la práctica, nuevos Estados, como ocurre en los Estados federales.

La región es un área geográfica dotada de recursos políticos, socioeconómicos y culturales suficientes como para lograr, con autonomía, su adecuado desarrollo. La región se presenta como una división geográfica del territorio nacional cuya población es, en cierta medida, autárquica o con capacidad de desenvolvimiento propia, es decir, autónoma respecto de las demás regiones155.

La modalidad regional no tiene sólo influencia en la Administración del Estado, sino también en la representación política. Por ejemplo, el ser representada en el Senado no implica federalismo, sino sólo el modo en que el Estado unitario se estructura, ya que las regiones, las que no son, integran el territorio de Chile, sino que, el territorio de Chile se divide en regiones.

En todo caso, vale decir, que se atiende a un criterio regional a propósito de la determinación de los senadores (dos por cada circunscripción senatorial, existiendo, a su vez, una por región, salvo seis de ellas divididas en dos en virtud de criterios, esta vez, poblacionales). Con anterioridad a la reforma introducida por la Ley Nº 20.050, la Constitución hacía expresa mención al número de regiones, lo que incide directamente sobre la cantidad de senadores, no obstante, el texto vigente ha entregado la creación, supresión y denominación de las mismas a una ley orgánica constitucional. En consecuencia, es posible que la composición del Senado varíe de crearse nuevas regiones.

C.2) La administración del Estado

La administración del Estado será determinada en conformidad con la ley. También la Constitución hace un llamado para que dicha administración sea descentralizada en lo funcional y territorial o, cuando menos, desconcentrada de acuerdo al caso.

El texto original de la Constitución de 1980 incluía el término propenderá, que fue considerado como una manera de dar al legislador un margen de discrecionalidad en cuanto a la tendencia descentralizadora que el Constituyente del año 80 pretendió dar a la Administración del Estado. Por ello, se reformó este artículo 3º por medio de la Ley Nº 19.097 de 1991, la que tuvo por objeto establecer un mandato al legislador, en cuanto a la orientación que debe inspirarlo en la organización legal de la administración del Estado. Con esta intención se cambió el texto de la Constitución en su artículo 3º por el siguiente: “(...) será descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.”

Ahora bien, la administración puede descentralizarse156 o desconcentrarse. Da la impresión que hubieran sido establecidas como alternativas, pero no es así. La Constitución impone al legislador el deber de hacer que la administración sea descentralizada, pero reconoce que hay ciertas áreas de ella que, por su propia naturaleza, no pueden ser separadas de la gestión del poder central, por ejemplo, el manejo de las relaciones internacionales. De este modo, en toda materia que no requiera mantenerse centralizada, sino por su propia esencia, debe descentralizarse la Administración del Estado.

En el seno de la Comisión Constituyente, se debatió largamente acerca de los alcances de este artículo, concluyéndose que era muy importante, para una correcta aplicación del precepto constitucional, establecer el modo en que se llevaría a cabo, pues puede tenerse un concepto de lo que es el Estado unitario; pero, si no se establece el modo de llevarlo a cabo, la definición de lo que es Estado unitario no podrá ser aplicada.

Respecto de la descentralización y de la desconcentración, como mandato constitucional al legislador, la Comisión Constituyente discutió también, si era o no procedente establecer, como mandato constitucional, un modelo que fuera informado por ambos principios. Consideraron, en una primera etapa, que la descentralización era un modelo de administración intermedio entre el Estado unitario y el federal, por cuanto tendía, por naturaleza, a la autonomía. Sin embargo, decidieron finalmente que era posible que el Estado chileno fuese unitario, con determinadas áreas de su función o de su territorio descentralizadas o desconcentradas en su caso. Es decir, autónomas, en cuanto su patrimonio y capacidad de resolución; estén adscritos, a una tarea o territorio determinado o desconcentradas en su caso, cuando donde la toma de decisiones en cuanto a las políticas generales de la administración esté radicada en la autoridad central, pero que la decisión de ejecutarlas está en manos del órgano que directamente ejecutará la acción.157

Este mandato del Constituyente se ha realizado sólo parcialmente, pues aún la descentralización es muy baja. Su aplicación más exitosa es el modelo de descentralización concretado en el sistema municipal, el que llegó a su plenitud cuando los alcaldes fueron elegidos por votación popular. Respecto de la desconcentración, esta ha sido más utilizada, pues no quita dominio al poder central. Por ejemplo, los ministerios se desconcentran territorialmente a través de las Secretarías Ministeriales Regionales.

Cabe hacer notar que en Chile no hay descentralización ni desconcentración política ni judicial. El mero traslado del recinto del Congreso a Valparaíso es sólo una deslocalización física del edificio del Parlamento; hecho decorativo de una voluntad regionalizadora, pero carente de significado sustancial158.

Para no confundir los conceptos de órganos descentralizados y desconcentrados, se señalan las principales características de cada uno:

(a) Órganos descentralizados

i) Personalidad jurídica de derecho público; funciones, atribuciones y patrimonio propios.

ii) Sus integrantes son elegidos o designados de un modo previsto en Derecho y, en ocasiones, con una gran cantidad de formalidades, dado el grado de autonomía de estos órganos.

iii) Régimen estatutario propio, que implica una cierta posibilidad de autorregulación, dentro de su competencia.

iv) Sistema de control propio, sin perjuicio de la revisión de ciertas decisiones o actuaciones por los órganos centrales.

(b) Órganos desconcentrados

Teniendo una naturaleza local, la ley radica en ellos el ejercicio de determinadas competencias, pero sin reunir los rasgos de la descentralización.

En Actas Constitucionales, el comisionado Silva Bascuñán precisa los términos concentración, desconcentración y descentralización:

“Entiende por concentración administrativa aquel sistema en el cual la ejecución de las leyes y la determinación de los actos que corresponden al ejercicio de las distintas autoridades están entregadas a órganos que, fundamentalmente, son designados y removidos por la autoridad central, son responsables ante ella y se sujetan a las directivas precisas que les imparte. En cambio, señala que en la desconcentración administrativa los órganos a los que se refiere el proceso administrativo tienen designación, remoción y responsabilidad ante la autoridad central, pero disponen de un apreciable grado de autonomía para decidir en los problemas que surgen en la administración, vale decir, existe independencia en la solución concreta de los problemas; pero, en todo caso, se trata de funcionarios que tienen un estatuto y realizan una voluntad propia del órgano central.