Manual de Técnica Legislativa Sistémica.

1  PORTADA

2  CRÉDITOS

3  INTRODUCCIÓN

4  La técnica legislativa en el conocimiento ¿Ciencia o técnica? La evolución del concepto

5  Aportes conceptuales

6  Sistema normativo Relaciones normativas

7  CAPÍTULO I - PRINCIPIOS BÁSICOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA TIPOS DE LEYES/ORDENANZAS ESTRUCTURA La estructura formal de la ley/ordenanza La fórmula de sanción La identificación de la Ley/Ordenanza El título de la Ley/Ordenanza Texto normativo División y articulación del texto normativo Parte final de la ley/ordenanza REDACCIÓN Algunas reglas de redacción La sistemática interna Coherencia, completitud y economicidad

8  CAPÍTULO II - MODIFICACIONES AL SISTEMA NORMATIVO GENERALIDADES DE LA MODIFICACIÓN FÓRMULA CLÁSICA DE MODIFICACIÓN VARIANTES OTRAS FÓRMULAS DE MODIFICACIÓN UTILIZADAS. PROBLEMÁTICAS EL PROCESO DE MODIFICACIÓN MODOS DE LA MODIFICACIÓN MODIFICACIONES MÚLTIPLES MODIFICACIÓN CONSECUENCIA FALSA MODIFICACIÓN O MODIFICACIÓN TOTAL FALSA DEROGACIÓN O DEROGACIÓN PARCIAL PROBLEMAS SISTÉMICOS. MODIFICACIÓN DE MODIFICATORIAS ERROR SISTÉMICO ESPACIAL Y TEMPORAL. CONFUSIÓN ENTRE MODIFICATORIA Y MODIFICADA

9  CAPÍTULO III - DEROGACIONES GENERALIDADES DE LA DEROGACIÓN DEROGACIÓN TOTAL DEROGACIÓN PARCIAL FALSA DEROGACIÓN PARCIAL PROBLEMA SISTÉMICO. DEROGACIÓN DE DEROGATORIA DEROGACIÓN CONSECUENCIA MODOS DE LA DEROGACIÓN

10  CAPÍTULO IV - RELACIONES NORMATIVAS. NEXOS SISTÉMICOS REMISIONES. GENERALIDADES DE LA TÉCNICA REMISIÓN ESTÁTICA Y REMISIÓN DINÁMICA ADHESIONES ANEXOS Y CONVENIOS

11  CAPÍTULO V - EL TRATAMIENTO NORMATIVO LA PUBLICACIÓN EL ESTADO DE LAS NORMAS EL TEXTO ORDENADO (TO) EL ORDENAMIENTO Y SISTEMATIZACIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO

12  BIBLIOGRAFÍA

13  NOTAS

14  SINOPSIS

15  ÍNDICE

Hitos

1 Índice de contenido

2  Portada

O. SUSANA MENAS

Manual de Técnica Legislativa Sistémica

Legislación Provincial - Legislación Municipal

INTRODUCCIÓN

La técnica legislativa en el conocimiento

¿Ciencia o técnica?

Para comenzar, vale la pena preguntarnos qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa.

¿Es un conocimiento técnico o es un conocimiento científico?

Si bien la respuesta más aproximada se encuentra en el propio nombre de la materia (Técnica), el conocimiento teórico desarrollado por numerosos estudios hasta la actualidad permite suponer que puede alcanzar la calidad de conocimiento científico en algunos aspectos y que tiene la potencialidad para llegar a tal si se profundizan los mecanismos de demostración de su inevitable incidencia en la conformación y armonía de los sistemas normativos, o bien de su alteración.

Igualmente, en sí misma y como conocimiento técnico, contiene un alto valor como herramienta para la creación de legislación. Además, se la utilice o no en forma consciente, se revela por sí sola ante un análisis objetivo de cualquier texto normativo, respecto del cual, habitualmente, se suele expresar que “tiene buena técnica legislativa” o “tiene defectos de técnica legislativa”. La simple percepción del “error de técnica legislativa” nos lleva a la necesidad de acercarnos a este conocimiento técnico, en la búsqueda de respuestas y soluciones concretas.

La calidad de conocimiento técnico, asociado al concepto de herramienta, permite suponer que la técnica legislativa puede utilizarse o no en la redacción de un texto de ley. Pero cuando tal conocimiento alcanza la categoría de científico, su validez es otra; ya no puede evitarse su aplicación, su utilización.

La realidad nos dice que una ley/ordenanza con errores de técnica legislativa no pierde su valor, su poder de imposición, su capacidad de regulación. Pero una ley/ordenanza que no contiene errores de técnica legislativa es, definitivamente, más clara, más asequible al ciudadano y hasta quizás más y mejor aceptada y, sobre todo, menos conflictiva jurídicamente.

Incluso su armónica inserción en el sistema normativo evita, de algún modo, interpretaciones distorsionadas respecto de su objeto o mandato. Ello nos permite trabajar con mayor preocupación en las problemáticas de técnica legislativa con incidencia sistémica, con una proyección más allá de la redacción o estructura de la norma.

La evolución del concepto

Lamentablemente, el concepto ha sido y es aún trabajado desde una estricta mirada jurídica, bajo el amparo de la teoría del derecho y atado a tal condición.

Este error teórico genera una tensión innecesaria en la tarea de redacción de legislación, lo que llega, en algunos casos, al extremo de negarle al legislador su capacidad y autonomía política en la elaboración de un texto de legislación.

Creer que la redacción de legislación es una problemática estricta del conocimiento jurídico es una pretensión exagerada que no advierte que la ley/ordenanza se origina en una idea política y se consolida mediante un acto político. Por lo tanto, el concepto y desarrollo de la técnica legislativa y su camino hacia o dentro de las ciencias de la legislación merecen ser clarificados desde la ciencia política1.

La técnica legislativa es una herramienta para quienes legislan, cuenten o no con otro tipo de asesoramiento profesional, según la especificidad de la normativa a sancionar. La técnica legislativa es una herramienta que permite o facilita la redacción o estructuración del discurso político que habrá de convertirse en un texto de ley/ordenanza.

La redacción de normativa es una problemática política, no una problemática jurídica. Quienes legislan, ciudadanos que han sido electos por otros para ello, lo hacen para todos los demás ciudadanos como ellos, no para los juristas. El diálogo fundamental se produce entre estos dos grupos de ciudadanos (los que legislan y los que deben cumplir la ley/ordenanza), por ello la ley/ordenanza ha de ser clara, simple, directa, expresada en un lenguaje natural. Quien la redacta es un ciudadano devenido en legislador gracias a la Constitución y a la democracia; quien la debe cumplir es otro ciudadano igual a aquel. Ambos utilizan para comunicarse entre sí un lenguaje común o lenguaje natural, como suele ser denominado, cuyas ambigüedades o vaguedades pueden ser superadas con los recursos propios de la lingüística y la colaboración de la técnica legislativa.

Quien legisla es alguien que viene de la política y, eventualmente, puede ser profesional (veterinario, ingeniero, enfermero, etc.) o docente, comerciante, electricista, productor, artesano. O nada de eso; sencillamente alguien que participa en política. Para tener una percepción acertada de esta realidad, simplemente hay que pensar en pequeños municipios y la conformación de sus concejos deliberantes, o más aún, pensar en las comunas2, gobernadas por una comisión de tres miembros que ejercen ambos poderes, ejecutivo y legislativo. Allí es donde más se evidencia que el acto de legislar lo ejerce el ciudadano que ha llegado legítimamente a la función pública sin otros requisitos que los que democráticamente se exigen: una edad determinada y la residencia en el lugar o jurisdicción que representa, y que tal legitimidad no solo no puede obviarse, sino que ha de constituirse en el principio a partir del cual se desgrane cualquier análisis, hipótesis, teorización o conceptualización respecto de la “calidad de la legislación”.

La técnica legislativa, entendida como herramienta de quien legisla, le permitirá, si es que esa persona así lo necesita, canalizar su discurso político, su idea política, para que llegue en forma de ley/ordenanza a todos los ciudadanos y estos puedan comprenderla en toda su dimensión. Para reforzar su diálogo con el ciudadano.

Se trata, además, de nutrir a la técnica legislativa de conceptos y teoría que hoy se encuentran amarrados a la ciencia del derecho solo porque provienen de autores que pertenecen a esa profesión; es necesario comprender que el conocimiento que se genera alrededor de la técnica legislativa surge de la expresión del discurso político que habrá de convertirse en derecho, y no a la inversa.

Por ello es oportuno detenernos a pensar qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa, en el marco de qué ciencias se encuadra, cuál es la evolución de ese conocimiento y fundamentalmente hacia dónde se dirige, para que se convierta verdaderamente en la herramienta del ciudadano devenido en legislador.

Figura 1: La técnica legislativa y el sistema normativo

Fuente: elaboración propia

La figura 1 muestra el ámbito en el que se resuelve la creación de una ley/ordenanza, en el que actúan la política, la técnica legislativa, las ciencias de la legislación y la ciencia política. Por otro lado, cuando la ley/ordenanza es sancionada, pasa a formar parte del sistema normativo, y este, a su vez, forma parte del sistema jurídico.

El sistema normativo se diferencia del sistema jurídico. El sistema normativo es una unidad perfectamente diferenciable (y aislable) dentro del sistema jurídico. El sistema jurídico contiene al sistema normativo, y se completa con la doctrina y la jurisprudencia; por lo tanto, es un concepto mucho más amplio e involucrado en la problemática jurídica, es decir, cuando una norma del sistema normativo ha sido puesta en cuestión por razones conflictivas de interpretación, aplicabilidad o cumplimiento.

Mientras no exista un conflicto jurídico que ponga en marcha la maquinaria de la interpretación jurídica, metodológicamente es posible trabajar pacíficamente con el concepto de sistema normativo desde la perspectiva de la técnica legislativa y, más específicamente, desde aquellos aspectos de la técnica legislativa que han de incidir en el sistema normativo y afectar la armonía de su integración.

Figura 2: La idea política se convierte en ley/ordenanza, pero está dirigida al ciudadano

Fuente: elaboración propia

Insistiendo con la idea del diálogo entre el legislador y el ciudadano, la figura 2 nos muestra los dos campos diferenciados que componen el proceso de legislar: un campo dominado por las ideas políticas que nutren al legislador y que habrán de configurar el texto de la ley/ordenanza que, así sancionada, pasará a formar parte del derecho y se integrará al otro campo, constituido por el sistema jurídico.

Pero lo importante es lo que conecta a estos dos campos: EL INSTANTE MISMO DE LA SANCIÓN, que es la que, en definitiva, convierte una idea política en derecho. Ese preciso momento es el que nos interesa; en ese momento queremos detenernos para visualizar una gran verdad: la sanción de una ley (u ordenanza) está dirigida al CIUDADANO.

El legislador no le “habla” al sistema jurídico (o a sus operadores). Le “habla” a los ciudadanos. La idea política convertida en ley/ordenanza se dirige al ciudadano.

Aportes conceptuales

He realizado aquí una breve selección de algunos aportes conceptuales de los estudiosos de técnica legislativa que me resultan más significativos, que expresan con claridad y precisión el objeto de la materia, y avanzan metodológicamente en la generación de nuevas definiciones que nos permiten apreciar la amplitud y riqueza del objeto, su contexto y sus fines.

PABLO SALVADOR CODERCH

“La técnica legislativa persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales: su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje”. Así lo expresa Pablo Salvador Coderch3. Y agrega: “… presupone el marco cultural de la lengua natural en la que se formulan las leyes y demás disposiciones jurídicas, pero, además, se incardina en un determinado sistema legal, judicial y administrativo”4.

NOTA DE LA AUTORA: El preciosismo de esta definición me parece insuperable, pero sobre todo quisiera remarcar la parte en que Coderch, sin abandonar la pretensión científica de los estudios de técnica legislativa, redondea y profundiza el carácter de “técnica” de la materia, cuando destaca la incidencia del marco cultural de la lengua natural (con lo cual se valorizan los modismos, regionalismos, los giros y los usos del lenguaje aplicados a la redacción normativa) y las características de cada sistema legal, judicial y administrativo, y con ello resalta las importantes diferencias entre, por ejemplo, la legislación nacional, provincial y municipal o comunal, y la consideración que por ellas ha de tener quien evalúe analítica o interpretativamente la producción de legislación. También es útil para advertir sobre las diferencias con los sistemas normativos de otros países, y la responsabilidad que tiene quien toma como modelo legislación extranjera y elabora y presenta proyectos sin atender a estas particularidades.

LUIS ALBERTO MARCHILI 5

Desde otra perspectiva, este autor desarrolla el concepto de auditorio múltiple:

“REGLA: El auditorio de un proyecto de ley no es único, pues está integrado, sucesivamente, por quienes deben elevarlo, aprobarlo, publicarlo, difundirlo, cumplirlo y aplicarlo. Todos ellos son sus destinatarios y deben previamente interpretarlo, razón por la cual deberán ser especialmente tenidos en cuenta por el legislador y sus asesores, ya que configuran un auditorio múltiple”6.

NOTA DE LA AUTORA: Este concepto de Luis Alberto Marchili nos permite levantar la mirada del texto de ley/ordenanza en redacción y percibir con claridad un entorno inmediato que debemos considerar. La percepción de la participación crítica de los integrantes de este auditorio múltiple nos permitirá, además, pulir el texto de todo proyecto de ley/ordenanza para anticipar las respuestas y afianzar técnica y fundadamente la propuesta.

MANUEL ATIENZA 7

Este autor considera el proceso de producción de las leyes (la legislación) como una serie de interacciones que tienen lugar entre elementos distintos: emisores, destinatarios, sistema jurídico, fines y valores. Al mismo tiempo, propone cinco modelos, ideas o niveles de racionalidad, desde los que puede contemplarse la legislación:

● RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA: el emisor debe ser capaz de transmitir con fluidez un mensaje (la ley) al receptor (el ciudadano).

● RACIONALIDAD JURÍDICO FORMAL: la nueva ley debe insertarse armoniosamente en un sistema jurídico.

● RACIONALIDAD PRAGMÁTICA: la conducta de los destinatarios tendría que adecuarse a lo prescripto en la ley.

● RACIONALIDAD TELEOLÓGICA: la ley tendría que alcanzar los fines sociales perseguidos.

● RACIONALIDAD ÉTICA: las conductas prescritas y los fines de las leyes presuponen valores que tendrían que ser susceptibles de justificación ética.