Manual de Técnica Legislativa Sistémica.
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Manuel Atienza también considera y distingue tres etapas del proceso de producción de las leyes: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. En ambos casos, tanto en la distinción de los distintos tipos de racionalidad como de las etapas del proceso de producción de leyes, Atienza pretende aportar, a través de modelos y esquemas racionales, elementos y consideraciones que contribuyan al análisis del proceso de producción normativa en toda su diversidad y riqueza.
NOTA DE LA AUTORA: La incorporación de la racionalidad pragmática, la racionalidad teleológica y la racionalidad ética desde las cuales puede contemplarse la legislación, no solo permite levantar la mirada y percibir el entorno, como con el concepto de auditorio múltiple de Marchili, sino que nos eleva en la consideración de la idea política que habrá de convertirse en ley/ordenanza, nos lleva a mensurar la incidencia que habrá de tener la prescripción en la sociedad, a preguntarnos si efectivamente esa ley que proponemos es la que queremos para el bien de la sociedad.
Habitualmente se transmiten conceptos de técnica legislativa acotados a la consideración de la racionalidad lingüística y la jurídico formal, desprendidos o desprevenidos de todo análisis que involucre efectos sobre las conductas de los ciudadanos o fines sociales perseguidos. Por lo general, los fundamentos de un proyecto de ley/ordenanza suelen estar cargados retóricamente de estas consideraciones, así como las discusiones parlamentarias, pero muchas veces tales finalidades no surgen del texto dispositivo o este no se condice con aquellos. Si bien Atienza nos habla desde una teoría de la legislación (y con el propósito de insertar a esta en la teoría del derecho), sus conceptos deben ser captados por la técnica legislativa para incorporarlos en las consideraciones que debe tener en cuenta quien redacta un texto de ley/ordenanza.
Figura 3: El proceso de producción normativa Modelo de representación
Sistema normativo
Al hablar de técnica legislativa sistémica estamos haciendo referencia al sistema normativo en el que se inserta la norma que se redacta y estructura. Pero esta no es una cuestión de mera referencia a un espacio o lugar, o contexto. La incorporación del concepto de sistema normativo exige algunas apreciaciones.
El sistema normativo está conformado por todas las normas sancionadas o dictadas en una determinada jurisdicción a lo largo de toda su historia. Podemos estar hablando del sistema normativo nacional, del provincial o del municipal (o comunal). Podemos hablar del sistema normativo constituido por todas las leyes (u ordenanzas), o del conformado por leyes (u ordenanzas) y decretos reglamentarios; e incluso de resoluciones reglamentarias. El concepto está unido a la condición de universalidad, de totalidad funcional, articulada, relacionada y comprensible.
Figura 4: Universo normativo
Fuente: elaboración propia
La figura 4 representa la idea de universo normativo, de integridad del sistema normativo, de sistema y subsistema de normas sin perder el concepto de jerarquía normativa sostenido por Kelsen, pero, en su caso, representado para ello con la estructura piramidal.
En todos los casos, lo que importa no solo es la universalidad comprendida, sino la conexión sistémica de las normas que integran ese sistema normativo; relaciones que, a su vez, nos permiten conocer su estado (vigencia), su contexto y los subsistemas de los cuales forma parte (normas complementarias, supletorias, generales, especiales, etc.) y que completan su sentido.
La interconexión sistémica de las normas no es estática y definitiva, con excepción de la derogación total de una norma. La armonía de un sistema normativo y su equilibrio están en permanente entropía; además de la incorporación de nuevas normas en forma constante, las normas que ya existen son modificadas, suspendidas, prorrogadas, pierden estado, se derogan. De allí la necesidad de generar permanentemente información adicional (metadatos) que permita a los ciudadanos conocer con un alto grado de certeza todas las conexiones sistémicas y la vigencia de cada norma en determinado tiempo y condición.
A estas condiciones “naturales” de todo sistema normativo, se le agregan las alteraciones que produce la ausencia de técnica legislativa, los errores de técnica legislativa o “la mala” técnica legislativa aplicada a la creación de una ley/ordenanza. Evitar estos errores permitiría, muy probablemente, mantener la armonía del sistema normativo, tener una acabada interpretación de sus interconexiones y producir una mejor aplicación de las normas, sin distorsiones ni desviaciones respecto del objetivo político por el cual fueron sancionadas.
Hablar de técnica legislativa sistémica es visualizar la norma en el sistema normativo, en su complejidad estructural. Esta noción de técnica legislativa desde el ángulo del sistema normativo es útil al legislador y al ciudadano; les permite acceder a un plano superior de conocimiento de las normas, aún sin profundizar en el concepto de sistema normativo planteado desde la teoría jurídica.
Desde la técnica legislativa sistémica, la idea de universo normativo, los conceptos de sistema y subsistema o complejos de normas, la noción de cadenas o secuencias normativas, permiten obtener una representación de las relaciones normativas, un mapa que nos guía en el entramado de la legislación.
Relaciones normativas
Figura 5: Relaciones normativas. Contexto sistémico
Fuente: elaboración propia
La figura 5 nos muestra un mapa del contexto sistémico de una ley/ordenanza.
Se pueden visualizar rápidamente la mayoría de sus relaciones normativas posibles con otras normas del sistema normativo.
Figura 6: Relaciones normativas. Complejo sistémico. Subsistema de normas.
Fuente: elaboración propia
Complejo sistémico de leyes y decretos de la provincia de Córdoba
El complejo sistémico o susbsistema normativo representado en la figura 6 nos muestra las relaciones reales entre varias normas del sistema normativo de la provincia de Córdoba.
Todo se inicia al momento de sancionarse la Ley 8889, que derogaba la Ley 6702 y modificaba la 6701, pero su entrada en vigencia estaba suspendida, ya que comenzaría a regir seis meses después de la sanción.
Sin embargo, previo a la entrada en vigencia de la Ley 8889, el Decreto 2947/01 suspendió esa entrada en vigencia y les otorgó vigencia transitoria a las leyes 6702 y 6701, incorporándolas además a su propio texto.
El Decreto 2947/01 fue ratificado por la Ley 8992.
Posteriormente, tanto la Ley 9000 como el Decreto 2128/03, modificaron el Decreto 2947/01.
Finalmente, la Ley 9210 derogó la Ley 8889 y restableció la vigencia de las leyes 6701 y 6702.
El mapa de este complejo sistémico nos permite visualizar el entramado normativo y sus múltiples conexiones sistémicas que, en definitiva, conforman un verdadero susbsistema de normas.
Figura 7: Relaciones normativas. Cadena de normas
N° Ord.TÍTULO O TEMAMATERIAESTADORELACIONESGENERAL ESPECIAL1005Aprobación de Adenda del contrato de locación de obra para construcción y financiación de RED COLECTORA Y PLANTA DE TRATAMIENTO DE LÍQUIDOS CLOACALESOBRASPÚBLICASCloacasVigente991Modificación Ordenanza 974OBRASPÚBLICASCloacasVigenteModifica a 974974Declaración de utilidad pública y pago obligatorio de las obras RED COLECTORA Y PLANTA DE TRATAMIENTO DE LÍQUIDOS CLOACALES. Planes de pago.OBRASPÚBLICASCloacasVigenteModificada por 991971Llamado a licitación pública para construcción de RED COLECTORA PLANTA DE TRATAMIENTO DE LIQUIDOS CLOACALES. Comisión de Preadjudicación.OBRASPÚBLICASCloacasSin vigenciaFuente: elaboración propia
Filtro aplicado al Digesto de Corral de Bustos Ifflinger, edición 2012
Una cadena de normas muestra las relaciones secuenciales de normas necesariamente “encadenadas” por una temática específica (OBRAS PÚBLICAS, Cloacas) o desprendimientos de esta (p.ej., podrían ser expropiaciones necesarias para la realización de la obra o su financiamiento) a partir de la sanción de una norma que origina la secuencia.
En términos generales, y a nivel provincial, las cadenas normativas suelen reunir leyes, decretos reglamentarios y resoluciones ministeriales reglamentarias.
En el caso real de la figura mostrada, el municipio de Corral de Bustos Ifflinger dicta la Ordenanza 971 del llamado a licitación de una obra pública, luego dispone el pago obligatorio de la obra (Ord. 974), luego modifica la Ord. 974 y luego aprueba una adenda al contrato de construcción y financiación (Ord. 1005).
El ordenamiento y sistematización de normas (digesto) facilita la posibilidad de visibilizar estas cadenas normativas, siempre que sus metadatos hayan sido correctamente elaborados. No todos los denominados digestos admiten esta posibilidad, porque no todos están elaborados con base en criterios sistémicos.
RELACIONES NORMATIVAS. SECUENCIAS
DECISIONES POLÍTICAS
Las secuencias normativas permiten identificar no solo las cadenas normativas, sino también los mecanismos de decisión política aplicados a la creación de derecho.
La sanción de nuevas normas, la modificación o la derogación expresa, la modificación o la derogación tácita, son decisiones políticas. La redundancia normativa o la generación de lagunas, a veces, también constituyen decisiones políticas. La falta de información adecuada suele justificar estos “errores” de técnica legislativa, pero, en el fondo, siempre hay una decisión política de hacer o no hacer.
La tecnología hoy permite visibilizar los sistemas normativos a través de su ordenamiento y sistematización. Cuando se utiliza adecuadamente la tecnología y se ordena y sistematiza un sistema normativo (digesto) con base en criterios sistémicos, con un acertado tratamiento de los datos y de generación de metadatos, el error de técnica legislativa por falta de información queda reducido a la mínima expresión. Acceder a estos estadios también es una decisión política.
Figura 8: Caso de secuencia normativa. Relevancia de las decisiones políticas
5659Adhesión a Ley Provincial de Tránsito Nº 8560, Texto Ordenado 2004.5603Modificación Ord. Código de Tránsito5102Adhesión a la Ley 9022 modificatoria de Ley 8560 (Ley Pcial. De Tránsito)4869Aprobación Código de Tránsito de la Ciudad de San Francisco.4769Autorización al D.E.M. a adherir a la Ley Provincial de Tránsito N° 8560 y su decreto 1993/99.4428Incorporación de las disposiciones de la Ley Nacional de Tránsito N° 24.449. Deroga Ord. 3051.3051Incorporación como Reglamento de Tránsito las disposiciones de la Ley Nacional de Tránsito N° 13893. (Reglamento Gral. De Tránsito para los caminos y calles de la Rep. Arg.)2213Ordenanza Reglamentaria de Tránsito. Derogación Ord. 1557 y modificatoriasFuente: elaboración propia.
Filtro aplicado al Digesto de San Francisco, edición 2007
La figura 8 muestra un caso real de una secuencia normativa en la que, en un momento histórico determinado, todas las normas tienen el mismo nivel jerárquico y regulan la misma materia, lo que plantea una seria problemática respecto de la vigencia.
El Digesto 2007 de la ciudad de San Francisco puso en evidencia la existencia conjunta (todas vigentes) de la Ordenanza Reglamentaria de Tránsito (Ord. 2213), la adhesión a la Ley Nacional de Tránsito (Ley 24.449) y la adhesión a la Ley Provincial de Tránsito (Ley 8560, T.O. 2004).
Además, con vigencia suspendida, se sancionó un nuevo Código de Tránsito (Ord. 4869) y otra normativa redundante, tal como puede observarse en la secuencia.
La visión sistémica que permite el ordenamiento y sistematización de normas (digesto) multiplica la capacidad de análisis de las relaciones normativas y la plena utilización de las herramientas que provee la técnica legislativa sistémica, tanto para poner en evidencia las problemáticas como para proveer de información necesaria en la toma de decisiones políticas al momento de legislar.
Figura 9: Caso de secuencias normativas Secuencias históricas. Efectos sistémicos
N° Ord.TÍTULO O TEMAMATERIAESTADORELACIONESGENERALESPECIAL972Código de Espectáculos Públicos y eventos de concurrencia masivaPODER DE POLICÍAEspectáculos públicosVigenteDerogaa 354667Código de Espectáculos PúblicosPODER DE POLICÍAEspectáculos públicosSinvigenciaDerogaa 354354Espectáculos PúblicosPODER DE POLICÍAEspectáculos públicosDerogadaDerogadapor972 y 66766Espectáculos en generalPODER DE POLICÍAEspectáculos públicosSinvigenciaLa figura 9 muestra un recorte del Digesto Municipal de Corral de Bustos Ifflinger. El filtro por la materia especial Espectáculos públicos nos trae la secuencia histórica de los Códigos de Espectáculos Públicos sancionados sucesivamente en la municipalidad. Puede observarse que el primer código (Ord. 66) no fue derogado cuando se dictó la Ord. 354, que establece la nueva regulación de Espectáculos públicos.
Más adelante se sanciona otro nuevo Código (Ord. 667) que tampoco se deroga cuando se dicta el siguiente (Ord. 972) y último de la secuencia histórica.
El error sistémico más evidente se observa en la Ord. 354, que es derogada dos veces (por las Ord. 972 y 667)
Al momento del ordenamiento y sistematización (elaboración del Digesto Municipal), se clasifica como vigente al último Código sancionado y, para armonía del sistema, se clasifican como “sin vigencia” los otros dos no derogados expresamente.
Las secuencias históricas permiten también verificar si existe redundancia o incoherencia normativa.
El ordenamiento y la sistematización como método aplicado a la elaboración de Digestos permite visualizar estas secuencias históricas y advertir problemáticas sistémicas cuando se ha elaborado una buena base de datos y generado los metadatos que permitan reconstruirlas.
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