Реализация права на образование: проблемы теории и практики

© Елена Михалукова, 2022

ISBN 978-5-0056-7565-1

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Введение

Актуальность исследования связана с тем, что в России от состояния образования зависит не только государственная социальная политика, но и экономическое развитие государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития – экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д.

По данным федерального статистического наблюдения за 2018 год, система образования охватывает около 30 млн. детей и молодежи, включая 7,6 млн. дошкольников всех возрастных категорий, 16,1 млн. школьников, 3 млн. студентов в СПО и 4,1 млн. студентов в системе высшего образования.

В государственных и муниципальных образовательных организациях работает около 4 млн. человек, в том числе порядка 2,5 млн. педагогических работников. В системе общего образования в 41,3 тыс. общеобразовательных организациях регионального и муниципального подчинения обучается более 16,1 млн. детей, численность педагогических работников в них составляет 1,3 млн. человек1.

На современном этапе существенно возросло значение образования как важнейшего естественного блага, от которого зависят все остальные права человека, поскольку образование обеспечивает всестороннее развитие личности, служит предпосылкой получения высокого социального статуса и экономического благополучия. Кроме того, в процессах глобализации идет интеграция образовательных систем различных государств, что также открывает широкие возможности для реализации граждан своих творческих и профессиональных возможностей.

В конечном счете, от реализации права на образование отдельной личности, зависит благосостояние общества и государства. Как отмечает И. А. Степанова «образование является одним из важнейших элементов системы социальной сферы государства, которая обеспечивает процесс получения человеком знаний, умений и навыков. В дальнейшем эти знания умения и навыки, участник образовательной системы, эффективно применяет в своей профессиональной деятельности, тем самым вносит вклад в развитие государства»2. Д. А. Аксенова отмечает, что «право на образование является условием достойного существования личности в семье, обществе и государстве, возможностью активной социализации индивида, требованием признания за человеком его интеллектуальных, творческих, профессиональных потребностей, а также гарантией развитого, стабильного, благополучного общества и государства»3.

Государство признает образование одним из важнейших сфер соей деятельности и уделяет этим вопросам значительное внимание, что находит отражение в стратегических документах, а также создания нормативно-правовой базы в сфере образования. Однако, не смотря на реформирование образовательной сферы, всё ещё остаются проблемы обсуждаемые в научных кругах: это проблемы качества образования, проблемы кризиса традиционной системы образования, проблемы низкой практической направленности образования, проблемы несовершенства законодательства в сфере образования, проблемы доступа образования лиц с ограниченными возможностями, проблемы получение образования в условиях глобализации и многие другие.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации4, Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»5 и иные нормативные правовые акты.

Теоретическую основу исследования составили труды таких учёных как: Е. Г. Речицкой, В. В. Линькова, С. В. Барабанова, М. Ю. Челышев, А. Н. Шпагонов, О. И. Бекетов, Ю. П. Соловей, Т. Б. Куликова, А. Е. Бондаревский, Н. Ю. Борякова, А. М. Данилова, Е. А. Евтушенко, Н. А. Власенко, Г. А. Давтян, В. К. Довгяло, В. А. Колышкина, Е. А. Дробышева, А. Н. Дуброва, А. И. Евтушенко, И. В. Евтушенко, А. В. Кнутов и др.

Степень разработанности темы. Вопросы содержания права на образование, механизмов его реализации, а также соответствующих гарантий вызывают стойкий интерес исследователей. Из авторов, чьи работы посвящены данной тематике, необходимо отметить Г. А. Давтян6, А. Е. Бондаревский7, О. В. Стульникова8, Н. В. Третьяк9, С. С. Серегина10 и др. Однако на сегодняшний день отсутствует единство взглядов на ряд проблем в сфере реализации права на образования, что требует тщательного научного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в комплексном исследовании проблем теории и практики реализации права на образование и определения путей их решения.

Глава 1. Конституционно-правовые основы реализации права на образование

1.1. Юридическая природа конституционного права на образование

Конституционно-правовой уровень регулирования образовательных отношений обусловливает принадлежность права на образование к категории основных конституционных прав.

Право на образование, отнесенное Конституцией РФ к основным правам и свободам человека, можно рассматривать в качестве производного от фундаментального права на жизнь. В науке право на образование относят к группе прав человека второго поколения. Эта группа объединяет такие социально-экономические и культурные права, как право на охрану здоровья, жилище, труд и отдых, социальное обеспечение, доступ к культурным ценностям и т. д.

«Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Особенность права на образование заключается в том, что в ряде случаев оно является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование11. Так, согласно ч. 4 ст. 43 Конституции РФ «основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования».

Право на образование в системе прав человека занимает особое место, его многоплановость объясняется общественной значимостью сферы, в которой оно существует. Как справедливо отмечает В. М. Сырых, «образование по праву выходит на лидирующие позиции среди остальных социальных институтов, все больше проявляет себя в качестве сферы приложения сил наиболее творческой, интеллектуальной части общества, а также эффективного использования новейших достижений науки и техники»12.

«Образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» (ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Право на образование рассматривается в объективном и субъективном смысле.

По мнению О.В Стульниковой, «право на образование в объективном значении – система правовых норм (правовой институт), регулирующий общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования»13.

Основное содержание права человека на образование составляют его принципы: принцип свободы образования, принцип равного доступа к образованию, принцип государственного участия в образовании, принцип равенства в образовании.

Право в субъективном смысле определяет меру и пределы возможного поведения управомоченного субъекта правоотношений в сфере образования и может быть определено понятием «право на образование».

Формами проявления субъективного права являются, например, право ребенка на получение дошкольного образования, его право на обучение на родном языке, право обучающегося на ликвидацию академической задолженности и т.д.14

Субъективное право на образование представляет фактическую возможность лица обладать и пользоваться таким социальным благом, как образование, для удовлетворения личных и общественных интересов15.

Структура субъективного права на образование представлена на рис. 1.1.1.

Рис. 1.1.1. Структура субъективного права на образование

Объективное и субъективное право самым тесным образом взаимосвязаны: субъективное право, т.е. право на образование, представляет собой юридические возможности участника образовательных правоотношений, которые возникают у него в соответствии с правом объективным, т.е. правовыми нормами, содержащимися в различных источниках образовательного права – конституции, актах законодательства об образовании и т. д.

Право на образование обладает двуединой сущностью, позволяющей отнести его в равной мере к социальным и культурным правам человека.

Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам выделил четыре основные характеристики права на образование: наличие, доступность (недискриминация, физическая и экономическая доступность), приемлемость и адаптируемость образования, при этом учитывая, что «право на образование может осуществляться лишь при наличии у преподавателей и учащихся академической свободы»16. ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека17.

Право на образование относится к личным социальным и культурным правам. Личные (гражданские) права – совокупность естественных и неотчуждаемых основополагающих прав и свобод, принадлежащих человеку от рождения и не зависящих от его принадлежности к конкретному государству. По мнению Н. А. Власенко «личные права – это естественные, основополагающие и неотъемлемые права человека, права каждого индивида, они не связаны с принадлежностью к гражданству какого-либо государства, неотчуждаемы и принадлежат человеку от рождения.»18.

Характеризуя право на образование как личное право, можно говорить о его естественном характере. В соответствии с международными документами и Конституцией РФ каждый человек имеет право на образование. Как и все основные права человека, право на образование является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку необходимо развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт и знание в той или иной области и обязательно передавать наработанное следующим поколениям, в чем и заключается сущность образования. Право на образование существует помимо государственной воли. Поэтому государство не может даровать это право гражданам, установить монополию на образование. Государство должно признавать данное право, обеспечивать гарантиями, всеми доступными средствами способствовать его реализации.

А. Е. Бондаревский отмечает, что «право человека на образование является нормативно-структурированным свойством бытия и формой реализации интересов личности, определяющим меру индивидуальной свободы человека, обусловленным свойствами политической, социально-экономической и культурной деятельности государства в образовательном процессе, которое раскрывает характер взаимоотношений личности, общества и государства в этой области»19.

Право на образование необходимо рассматривать как социальное и культурное право.

Социальный аспект права на образование определён в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах20, и ней в указано, что «участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на образование. Они соглашаются, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам».

Россия, провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека (ст. 7 Конституции РФ), обязуется проводить в жизнь определенную социальную политику, направленную на обеспечение защиты достойной и свободной жизни людей. Согласно Концепции от 17.11.2008 №1662-р21 стратегическая цель государственной политики в области образования – повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Реализация этой цели предполагает решение следующих приоритетных задач: обеспечение инновационного характера базового образования; модернизация институтов системы образования как инструментов социального развития создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров; формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях

Право на образование как культурное право представляет собой возможности человека в сфере научной и культурной жизни. Культурные права и свободы обеспечивают свободу доступа к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом. Кроме того, они помогают каждому индивиду стать полезным участником политического, духовного, социального и культурного прогресса.

Цель государственной политики в сфере культуры – развитие и реализация культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом, и в условиях перехода экономики России на инновационный путь развития достижение этой цели становится особенно важным. Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 №326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года»22 в соответствии с Основами государственной культурной политики23 основными целями государственной культурной политики определены: формирование гармонично развитой личности; создание условий для воспитания граждан; сохранение исторического и культурного наследия и его использование для воспитания и образования; обеспечение гражданам доступа к знаниям, информации и культурным ценностям и др.

А. Е. Бондаревский отмечает, что «право человека на образование регулирует общественные отношения, связанные с любыми формами обучения и воспитания; имеет программный и целевой характер, выражающийся в необходимости постоянного совершенствования законодательства об образовании и деятельности государства, связанной с реализацией исследуемого права; этот процесс осуществляется на основе совместной деятельности человека, государства и общества в лице коммерческих и некоммерческих институтов, интересы которых объединены единой направленностью, взаимодополняют друг друга»24.

Кроме того, по мнению А. Н. Дубровой «право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя право на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование»25.

Таким образом, право на образование имеет конституционно правовую природу, гарантированную государством, относится к личным естественным правам «второго поколения» и характеризуется как личное социальное и культурное право.

Право на образование основано на принципах: свободы образования, равного доступа к образованию, государственного участия в образовании, равенства в образовании.

Право на образование имеет подвиды прав: на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование.

1.2. Правовое регулирование права на образование

Нормативные правовые основы права на образование включают широкий перечень актов как национального так и международного характера. К международным правовым актам содержащим нормы о праве на образование относятся:

– Всеобщая декларация прав человека26 (ст. 26, рис. 1.2.1.);

Рис. 1.2.1. Статья 26 Всеобщей декларации прав человека

– Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования27 – это единственный документ, полностью посвященным образованию, который подтверждает, что образование – это не роскошь, а основное право человека. Она подчеркивает обязательства государств по обеспечению бесплатного и обязательного образования, запрещает любую форму дискриминации и способствует равенству возможностей в области образования (Приложение 1).

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах28 в ст. 13 признает право каждого человека на образование, образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и создание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Государства-участники признают, что для полного осуществления этого права: начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех; среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование и высшее образование, которое должно быть бесплатным;

– Конвенция о правах ребенка29 содержит указание на право ребенка к доступу к образованию (п. «е» ч. 2 ст. 24), при этом государства-участники «вводят бесплатное и обязательное начальное образование» (п. «а» ч. 1 ст. 28), «обеспечивают его доступность» (п. п. «в», «с» ч. 1 ст. 28), «принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу» (п. «е» ч. 1 ст. 28) и пр.

– Конвенция о техническом и профессиональном образовании30 направлена на ликвидацию всех форм дискриминации, его доступность, в том числе для лиц с ограниченными возможностями и на международном уровне;

– Рекомендации ЮНЕСКО о положении учителей31 содержащие положения о политических мерах в сфере образования с учётом основных принципов: равного права на образование; бесплатного образования, предусматривающего материальную помощь нуждающимся учащимся; повышение качества образования и пр., а также положения об профессиональном и трудовом статусе учителей и организации образовательного процесса;

– Европейская Конвенция об эквивалентности дипломов32 устанавливает положения государств-участников о «признании эквивалентности дипломов, выданных учебными заведениями, над которыми другая Договаривающаяся Сторона официально попечительствует за пределами своей территории и чьи дипломы приравниваются ею к дипломам, выдаваемым на ее территории» и пр.

В системе международно-правовых актов особое место имеют акты Содружества Независимых Государств (СНГ). В Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека33 закреплено право на образование, при этом «начальное, основное общее образование является обязательным и бесплатным» (ст. 27). В Соглашении о сотрудничестве в сфере образования34 признаётся взаимные права граждан государств-участников на получение образования на территории своего постоянного проживания.

А. Е. Бондаревский отмечает, что «международные акты, регулирующие право человека на образование представляет собой единый комплекс международных стандартов. Их можно подразделить на: основные, устанавливающие принципы права человека на образования и минимальные международные стандарты в области осуществления права; разъяснительные, предлагающие государствам мира механизмы осуществления принципов и минимальных международных стандартов в области образования, а также устанавливающие дополнительные гарантии для индивида и дополнительные стандарты для желающих присоединиться к международному акту; охранительные, главной задачей которых является защита права на образование в наднациональных судебных органах; и декларативные, указывающие на важность права на образование и на его международное признание. Вместе они составляют единый комплекс международных стандартов права человека на образование»35.

Н. В. Третьяк анализируя международно-правовые акты в сфере образования указывает, что они «предполагают наличие трех ступеней образования: начального, среднего и высшего. Российское законодательство исходит из иной классификации ступеней, уровней и видов образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, профессиональная подготовка, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование бакалавр, высшее профессиональное образование магистр, специалист; послевузовское профессиональное образование с получением степени кандидата и доктора наук; дополнительное образование)»36.

Российская Федерация, признавая нормы международного права (ст. 15), обеспечивает гражданам право на образование посредством создания системы надлежащих организационных, социально-экономических и правовых предпосылок и условий для его получения.

Национальное законодательство в сфере образования имеет сложную структуру, включая нормы федерального, регионального, муниципального и локального уровня.

I. Нормативные правовые акты федерального уровня.

1. Конституция РФ закрепляет право на образование (ст. 43), относя его к предметам совместного ведения (п. «е» ст. 72), закрепляя полномочия Правительства РФ в проведении единой образовательной политики (п. «в» ч. 1 ст. 114).

2. Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» – является базовым законом, который содержит в себе организационно-правовые основы и полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов в сфере образования; определяет систему образования и образовательные стандарты, статус субъектов образовательной деятельности и пр.

3. Иные федеральные законы, например, устанавливающие особенности образовательного процесса в Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете37, военного профессионального образования38 и пр.

4. Указы Президента РФ, которые могут регулировать как общие вопросы политики в сфере образования, например, Указ Президента РФ от 07.05.2012 №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»39, Указ Президента РФ от 09.09.2008 №1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования»40 и др., так и специальные, связанные с кадровыми вопросами отдельного государственного органа, например, в системе ФСИН41. Указы Президента РФ по своему характеру являются актами «оперативного реагирования» на проблемы в той или иной сфере, требующие незамедлительного решения. Они восполняют пробелы и указывают направления дальнейшего правового регулирования, в том числе посредством принятия необходимого закона или иных нормативных правовых актов. Указы Президента РФ всегда оказывают значительное влияние на развитие российского образования, хотя часть из них носит ситуационный характер; отдельные указы влияют как на содержание законодательства об образовании, так и на подзаконное нормотворчество.

5. Постановления Правительства РФ обеспечивающих реализацию политики в сфере образования, например, Распоряжение Правительства РФ от 24.12.2013 №2506-р «Об утверждении Концепции развития математического образования в Российской Федерации»42, Распоряжение Правительства РФ от 04.09.2014 №1726-р «Об утверждении Концепции развития дополнительного образования детей»43. Отказавшись в соответствии с концепцией Закона об образовании от практики разработки и утверждения различных типовых положений, закрепляющих внутривидовую классификацию образовательных организаций, Правительство РФ сосредоточило правовое регулирование в сфере образования на ключевых документах, отражающих роль государства как управляющего субъекта – одного из участников образовательных и связанных с ними отношений. Оно утверждает положения о лицензировании образовательной деятельности и об аккредитации образовательных организаций, правила оказания образовательных услуг и требования к образовательным организациям, положения о порядке присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий, а также положения об органах, осуществляющих функции управления в сфере образования и пр.