Реализация права на образование: проблемы теории и практики

6. Ведомственные акты Министерства образования и науки РФ, являющегося федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, действующего на основании положения44, который в пределах компетенции принимает соответствующие нормативные правовые акты, в частности, устанавливает перечни специальностей, федеральные государственные стандарты образования, особенности организации образовательной деятельности45, в том числе для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и пр.

7. Акты Министерства просвещения Российской Федерации (Минпросвещения России), который осуществляет функции и по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых.

8. Ведомственные акты государственных органов имеющих образовательные организации, например, в системе ФСИН46, МВД РФ47 и других государственных органов, самостоятельно устанавливая особенности профессиональной подготовки курсантов, в частности, предусматривая особенности правовой, служебной, огневой и физической подготовки.

Правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), действующих в системе образования, в свою очередь, носит подзаконный характер и реализуется ими при осуществлении возложенных на них государственных функций на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ. Нормативные акты ФОИВ устанавливают определенный правовой порядок поведения органов исполнительной власти, их должностных лиц, граждан и организаций и т. п. в сфере государственного управления.

Вместе с тем сочетание государственного регулирования и провозглашенного принципа автономии образовательных организаций определяет необходимость сокращения указанного подзаконного регулирования и переход на добровольные системы оценки, основанные на соблюдении требований потребителей в системе образования. На это ориентирует и гл. 12 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Кроме того, Методическими рекомендациями Министерства экономического развития Российской Федерации по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)48 (далее – Рекомендации Минэкономразвития России), в качестве источника обязательных требований также названа такая категория документов, какие не являются нормативными правовыми актами, но вместе с тем обязанность соблюдения которых для неопределенного круга лиц предусмотрена законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации. К этой же категории отнесены и документы методического характера, если положения таких документов до такой степени уточняют содержание применяемых обязательных требований, установленных актами большей юридической силы, что приобретают самостоятельное правовое значение, акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами (п. 8.8 Рекомендаций Минэкономразвития России). Возможность применения нормативных документов и документов методического и разъяснительного характера подлежит уточнению. Во-первых, указанные документы могут попадать в систему обязательных требований только через бланкетные нормы. Во-вторых, самостоятельными источниками общеобязательных правил поведения такие документы могут служить лишь при наличии у них нормативных свойств. Подобное расширение системы обязательных требований в сфере контрольно-надзорной деятельности в том числе приводит к неясности состава предъявляемых требований49.

Региональный уровень нормативно-правовой базы включает собственную иерархию актов, рассмотрим их на примере Чувашской Республики.

1. Конституция Чувашской Республики (принята Государственным Советом Чувашской Республики 30.11.2000 г.)50 определяет, что «каждый имеет право на образование» (ч. 1 ст. 40), гарантирует «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования» (ч. 2 ст. 40), «обязательность основного общего образования» (ч. 4 ст. 40).

2. Закон Чувашской Республики от 30.07. 2013 г. №50 «Об образовании в Чувашской Республике»51 используя понятия Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», закреплено право на образование с использованием чувашского и русского языков как государственных языков Чувашской Республики; определены полномочия органов власти Чувашской Республики в сфере образования: Государственного Совета Чувашской Республики (ст. 6), Главы Чувашской Республики в сфере образования (ст. 7), Кабинета Министров Чувашской Республики (ст. 8), исполнительной власти Чувашской Республики (ст. 9).

3. Акты Главы Чувашской Республики, например, распоряжение от 03.10.2019 г. №395-рг «О назначении именных стипендий Главы Чувашской Республики обучающимся общеобразовательных организаций и организаций дополнительного образования в сфере культуры и искусства»52, распоряжение от 08.08.2019 г. №320-рг «О присуждении ежегодных денежных поощрений Главы Чувашской Республики педагогическим работникам образовательных организаций в Чувашской Республике»53 и др.

4. Постановления и распоряжения Кабинета министров Чувашской Республики, например, постановление от 03.12.2013 г. №483 «Вопросы министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики»54, распоряжение Кабинета Министров Чувашской Республики от 26.10.2018 №798-р «Об утверждении комплекса мер и концепции поддержки образования для детей с ограниченными возможностями здоровья в рамках федерального проекта «Современная школа» национального проекта «Образование»55 и др.

5. Акты Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики, направленные на реализацию стратегий, концепций, государственных программ Чувашской Республики (подпрограмм государственных программ Чувашской Республики) в сфере образования, а также участвует в организационно-методическом сопровождении таких проектов в сфере образования как «Точка роста» на 2020—2024 гг., «Цифровая образовательная среда» национального проекта «Образование» Чувашия 2020—2022 гг. и др.

Муниципальный уровень нормативно-правовой базы включает актов муниципальных органов в сфере образования, рассмотрим их на примере г. Чебоксары.

1. Акты главы г. Чебоксары, например, постановление Администрации города Чебоксары Чувашской Республики от 30.12.2013 г. №4438 «Об утверждении муниципальной программы города Чебоксары «Развитие образования»56 включающих в себя пять подпрограмм:

«Поддержка развития образования», «Молодежь – инвестиции в будущее города Чебоксары»; «Создание в городе Чебоксары новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения»;

«Обеспечение кадрами муниципальных образовательных организаций города Чебоксары»; «Обеспечение реализации муниципальной программы города Чебоксары «Развитие образования». Срок данной реализации программы заложен до 2025 г.

2. Акты Управления образования администрации г. Чебоксары по вопросам отнесённым к его компетенции в отношении подконтрольных образовательных учреждений (дошкольных; общеобразовательных (начального общего, основного общего, среднего общего образования); дополнительного образования детей).

Следующим уровнем правового регулирования отношений в сфере образования является локальный уровень актов, что отражено в ст. 30 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В иерархическом структурном ряде подзаконных нормативных правовых актов низшую ступень занимают локальные акты, которые предназначены для конкретизации правового регулирования общественных отношений, возникающих на уровне конкретных организаций.

Локальные акты образовательной организации высшего образования определяются в научной литературе как «совокупность содержащих нормативные и индивидуальные юридически значимые решения актов,

принимаемых в порядке и на условиях, определяемых в соответствии с требованиями законодательства об образовании и устава образовательной организации, по инициативе ее органов управления либо учредителя

в целях регулирования вопросов создания, функционирования и реорганизации образовательной организации, а также прекращения ее деятельности»57.

Основным локальным нормативным актом является Устав образовательной организации, что отражено в ст. 25 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Например, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Чувашский государственный университет имени И. Н. Ульянова» (далее – Университет имени И. Н. Ульянова) действует на основании устава, в котором определена его организационно-правовая форма и лицензии (серия 90Л01 №0009318, регистрационный №2276 от 19 июля 2016 г.) на право оказывать образовательные услуги по реализации образовательных программ по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки профессионального образования, а также свидетельство о государственной аккредитации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (серия 90А01 №0003111, регистрационный №2966 от 19 декабря 2018 г.).

В настоящее время международное сотрудничество Университета имени И. Н. Ульянова реализуется на основании более 60 международных договоров и соглашений о научно-техническом и образовательном сотрудничестве с университетами Италии, Испании, Канады, США, Бразилии, Венгрии, Китая, Чехии, Беларуси, Украины, Казахстана, Таджикистана, Узбекистана, Словакии, Норвегии, Киргизии, Албании и других стран. Только в 2018 году заключено 7 договоров и соглашений с вузами Китая, Кыргызстана, Узбекистана, Таджикистана, Канады и Италии.

Анализ п. 1.8. Устава Университета имени И. Н. Ульянова показал, что в нем отсутствует указание на международные правовые акты, международные соглашения в сфере образования, а также локальные нормативные правовые акты и коллективные договоры.

Понятия «нормативные правовые акты» и «локальные нормативные правовые акты» имеют различную правовую природу и значение, поэтому полагаем, что применяемый в п. 1.8. Устава Университета имени И. Н. Ульянова термин «иные нормативные правовые акты» не охватывает понятие «локальные нормативные правовые акты».

В законодательстве отсутствует понятие «нормативные правовые акты», но имеются упоминания о нём, в частности, в Постановлении ГД ФС РФ от 11.11.1996 №781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» указано, что «нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»58. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 2 Постановления от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»59 выделил признаки, характеризующие нормативный правовой акт – это: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». Суды, также разграничивают понятия «нормативные правовые акты» и «локальные нормативные правовые акты» (см.: например, Апелляционное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 25.07.2019 № АПЛ19—25260).

Предлагаем дополнить п. 1.8. Устава Университета имени И. Н. Ульянова указанием на международные правовые акты, международные соглашения в сфере образования, а также локальные правовые акты.

Органами управления Университета имени И. Н. Ульянова является конференция работников и обучающихся Университета, ученый совет Университета, ректор Университета, попечительский совет Университета.

Университетом имени И. Н. Ульянова разработаны ряд актов, среди которых можно назвать Правила внутреннего распорядка учащихся, Правила приема на обучение, Положение о режиме занятий обучающихся, Положение о проведении текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, Положения о порядке оказания платных образовательных услуг, коллективный договор и пр.

А. Н. Козырин и Т. Н. Трошкина отмечают, что «ценность локальных нормативных актов и их особое место в системе источников образовательного права объясняются тем, что при принятии таких актов, в случае, когда локальными актами затрагиваются права обучающихся и работников образовательной организации, используются особые процедуры, позволяющие учитывать мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников»61.

Зачастую в случае возникновения необходимости обращения к тому или иному локальному нормативному акту возникает проблема его поиска на сайте образовательной организации.

Открытость информации образовательной организации закреплена в ст. 29 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и в Приказе Рособрнадзора от 29.05.2014 №785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ и формату представления на нем информации»62.

На практике образовательные организации не всегда соблюдают требования федерального законодательства.

В результате проведенных надзорных мероприятий Светлогорской межрайонной прокуратурой выявлены несоответствия локальных нормативных актов образовательных организаций на поднадзорной территории требованиям действующего федерального законодательства63. Так, правила внутреннего распорядка нескольких детских садов предусматривали не допуск в учреждение ребенка, не посещавшего учреждение в течение трех дней, без предъявления справки о состоянии здоровья. Действующими санитарно-эпидемиологическими требованиями к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений установлен срок пропуска 5 дней, по истечении которого дети принимаются в учреждение лишь при наличии справки. Установление дополнительных ограничений посещения нарушает законные интересы детей и родителей.

Правила внутреннего распорядка нескольких детских садов на поднадзорной территории предусматривали возможность применения меры взыскания в виде замечания к родителям воспитанников, в то время как на родителей обучающихся не могут налагаться дисциплинарные взыскания руководством образовательных организаций.

Правила внутреннего распорядка школы г. Пионерский предусматривали возможность наложения на учащегося дисциплинарного взыскания не только директором школы, но его заместителями и другими учителями, что прямо противоречило требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В Правилах внутреннего распорядка школы п. Приморье предусматривалась мера воспитательного воздействия на нарушителей дисциплины в виде сообщения о поведении учащегося по месту работы его законного представителя. Указанная мера прямо нарушала положения Конституции Российской Федерации о личной и семейной тайне, положения Федерального закона «О персональных данных».

Правила внутреннего распорядка школы п. Донское запрещали учащимся в любой форме демонстрировать принадлежность к политическим и религиозным течениям, неформальным объединениям. Указанная норма противоречила требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно п. 10 ч. 1 ст. 34 которого обучающимся предоставляются академические права на свободу совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений, если это не сопряжено с агитацией ненависти, вражды и превосходства.

Наконец, Положение о порядке пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися школы п. Приморье предусматривало возможность лишения обучающихся права бесплатного пользования учебниками и учебными пособиями библиотечного фонда, что прямо противоречило гарантиям общедоступности и бесплатности основного общего образования, установленным федеральным законодательством

На основании изложенного, Светлогорской межрайонной прокуратурой принесено 11 протестов на локальные нормативные акты образовательных организаций на поднадзорной территории.

Анализ законодательной базы в сфере образования выявил достаточно огромный массив нормативно правовых актов различного уровня, во многом дублирующие друг друга, имеются проблемы труднодоступности отдельных актов для соответствующих субъектов и потери их актуальности. Это особо заметно при анализе регионального законодательства и муниципального в сфере образования, в частности, Чувашской Республики и г. Чебоксары. Нормативные правовые акты, размещенные на портале органов власти Чувашской Республики, сайте г. Администрации Чебоксары, Министерства образования и молодёжной политики, Управления образования Администрации г. Чебоксары содержат акты как утратившие силу, так и нет, и проверить действует ли определённый акт на сегодняшний день или он утратил силу, простому человеку или образовательной организации, практически не возможно.

Таким образом, здесь можно говорить о проблемах доступности, информационной открытости нормативных правовых актов в сфере образования на региональном и муниципальном уровне. Здесь видится необходимость проведения систематизации регионального и муниципального законодательства в сфере образования, что должно быть решено на уровне Кабинета министров Чувашской Республики и Администрации г. Чебоксары путем издания соответствующих распоряжений, создания общей информационно-правовой базы Чувашской Республики включая муниципальный уровень всех районов Чувашской Республики. Кроме того целесообразно данную базу наполнить и материалами надзорной и судебной практики, что существенно поможет улучшить правовое обеспечение образовательной деятельности.

В литературе в качестве решений выдвигались предложения по «оптимизации системы обязательных требований, в том числе ведению реестра органов, уполномоченных разрабатывать и принимать отраслевые обязательные требования, установлению требований к структуре и содержанию правил, норм и нормативов, утверждению порядка регистрации соответствующих нормативных правовых актов и др. Указывалось также на целесообразность создания Единого межведомственного портала по раскрытию сведений об обязательных требованиях»64.

Меняющиеся традиции административно-правового регулирования общественных отношений, в том числе образовательных, обусловили усиление внимания к проблемам регламентации разнообразных процедур в образовании. Для чего в системе государственного управления в сфере образования начата деятельность по систематизации правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в сфере образования65.

Надзорным органом сфере образования является Рособрнадзор, действующий на основании положения66. Анализ положения о Рособрнадзоре от 28.07.2018 №885 и Приказа Рособрнадзора от 30.12.2016 №223967 которым утверждён перечень актов используемых в ходе надзорной деятельности показал, что в ходе надзорной деятельности Рособрнадзор проверяет соблюдение норм федерального законодательства и международных договоров. При этом перечень нормативных правовых актов ограничен федеральными законами, обязательным из которых является Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и приказами Минобрнауки РФ. Указания на проверку в ходе надзорной деятельности на акты регионального уровня, муниципальные правовые акты, локальные нормативные акты – нет, т.е. они не подлежат проверке в ходе надзорной деятельности.

Кроме того, для сферы образования актуальными являются и такие источники обязательных требований, как указы Президента РФ, нормативные правовые акты ФОИВ (Минобрнауки России, Рособрнадзора, МВД России и др.).

Фактически в ходе проверок Рособрнадзором проверяется весь перечень нормативных правовых актов, что следует из Информации о наиболее часто встречающихся нарушениях обязательных требований по результатам проведенного Рособрнадзором федерального государственного надзора в сфере образования в IY квартале 2019 года68 (Приложение 2).

Таким образом, в п. 3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации от 28.07.2018 №885 и в Приказ Рособрнадзора от 30.12.2016 №2239 необходимо дополнить указанием на акты регионального уровня, муниципальные правовые акты и локальные нормативные акты, что обеспечить законность надзорной деятельности Рособрнадзора, в противном случае, возникает вопрос о правомерности проверок у образовательной организации актов, например, локального уровня.

Таким образом, правовое регулирование права на образование охватывает нормы международного и национального права, включая федеральный, региональный, муниципальный и локальный уровень.

1.3. Механизм реализации права граждан на образование в Российской Федерации

Механизм реализации права на образование представляет совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих нормативных, организационных и инструментальных институтов, при помощи которых устанавливаются правила, регламентирующие поведение субъектов образовательной деятельности, определяются пути преодоления конфликтных ситуаций, возникающих в образовательном процессе, закрепляются меры и процедуры юридической ответственности за неисполнение и нарушение предписаний образовательного законодательства.

Статья 10 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определяет систему образования (рис. 1.3.1.).

Рис. 1.3.1. Система образования в Российской Федерации

Субъектом образовательных правоотношений является «лицо, обладающее по закону правосубъектностью и участвующее в правоотношении, связанном с осуществлением образовательной деятельности по правилам, предписываемым моделью поведения в данном общественном отношении, закрепленной в законе»69

Примечания