Следственный комитет Российской Федерации в системе органов государственной власти

1.1. Правое положение Следственного комитета Российской Федерации

СК является единой федеральной централизованной системой следственных органов и учреждений СК, действующего на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю СК, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Правовой основой деятельности СК являются

– Конституция Российской Федерации;

– Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации12;

– общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;

– Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее – ФЗ о СК от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

– Указы Президента Российской Федерации от 14.01.2011 N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации»13 (далее – Положение о СК от 14.01.2011 N 38), Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»14;

– постановления Правительства Российской Федерации, в частности, Постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1088 (ред. от 27.08.2016) «Об обеспечении форменной одеждой сотрудников Следственного комитета Российской Федерации»15 (вместе с «Положением об обеспечении форменной одеждой сотрудников Следственного комитета Российской Федерации»), Постановление Правительства РФ от 29.06.2011 N 513 (ред. от 04.06.2012) «О продолжительности ежегодного основного оплачиваемого отпуска сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, проходящих службу в местностях с особыми климатическими условиями, и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. N 242»16, Постановление Правительства РФ от 31.05.2014 N 500 «О медицинском освидетельствовании лиц на наличие или отсутствие заболевания, препятствующего поступлению на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей сотрудника Следственного комитета Российской Федерации»17 (вместе с «Правилами медицинского освидетельствования на наличие или отсутствие заболевания, препятствующего поступлению на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей сотрудника следственного комитета Российской Федерации»);

– ведомственные акты, в частности, Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19.09.2007 N 17 (ред. от 08.04.2008) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»18, Приказ Следственного комитета РФ от 11.08.2011 N 127 «Об организации взаимодействия Следственного комитета Российской Федерации со средствами массовой информации и общественностью»19, Приказ СК России от 11.10.2012 N 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации»20 и пр.

Порядок прохождения службы военнослужащими военных следственных органов Следственного комитета регулируется Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»21 и Приказом СК от 02.02.2017 N 19 «Об организации прохождения военной службы по контракту в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации»22 с учётом ФЗ о СК от 28.12.2010 N 403-ФЗ.

Отдельные должности в СК могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими, которые проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»23.

На сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих СК распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»24, а также соответственно Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»25 и статьями 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Надзор за исполнением законов СК осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации»26, Приказом Генпрокуратуры России от 09.02.2012 N 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы»27.

По мнению Л. Г. Берлявского и В. А. Расчетова СК «официально не входит ни в одну из ветвей федеральной государственной власти, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации: ни в структуру Федерального Собрания Российской Федерации, ни в судебную систему, ни в структуру Правительства Российской Федерации, хотя осуществляет присущие исполнительным органам власти функции в правоохранительной сфере»28.

При сравнении правового статуса государственных органов, входящих в состав Правительства Российской Федерации, обращает на себя внимание то, что Министерство внутренних дел России29, Федеральная служба безопасности России30, Министерство обороны России31 являются федеральными органами исполнительной власти. Применительно к СК подобное указание отсутствует. В этой связи вполне оправданной представляется характеристика СК как вневедомственного федерального органа обвинительной власти.

В литературе существуют различные мнения по вопросу правового статуса СК, так Р. Р. Тугушев считает, что СК относится к «федеральному органу исполнительной власти»32.

В. А. Медведев делает «вывод о двойственной правовой природе Следственного комитета Российской Федерации: с одной стороны, в отличие от органов Прокуратуры РФ, СК является органом, способствующим отправлению правосудия, поэтому можно признать, что он является частью судебной власти; с другой стороны – СК одновременно совмещает функции органа судебной и исполнительной власти»33.

Имеются и попытки представить систему различного типа органов власти. Так, по мнению И. П. Окулич, «недостаточно обосновано выделение наряду с законодательной, исполнительной, судебной каких-либо иных ветвей власти; следует вести речь об обособлении таких государственных органов, которые либо выполняют значимые функции государства и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости»34.

Вопреки распространенному мнению о том, что в настоящее время Следственный комитет РФ не входит в структуру какого-либо органа государственной власти, Верховный Суд РФ установил иное (см.: Определение Верховного Суда РФ от 2 июля 2014 г. N 26-КГПР14—1035), т.е. относится к органам исполнительной власти.

Характеризуя такой орган государства, как СК, можно отметить следующее:

1) он являются органами государства;

2) он не входят в структуру исполнительных органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ;

3) его деятельность направлена на осуществление какой-то определенной государственной функции (например, уголовного преследования);

4) он имеет собственные исполнительно-распорядительные полномочия;

5) он может представлять собой самостоятельную систему органов с внутренней иерархией и подчинением;

6) его деятельность подконтрольна;

7) его решения в случае противоречия Конституции РФ или законодательству подлежат отмене, признанию недействующими.

Таким образом, СК как орган государственной власти с присущими им самостоятельными властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, не входит в структуру органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, а следовательно, их можно назвать вспомогательным органом, цель создания которых – осуществление определенной исполнительной функции в государстве.

В зависимости от степени самостоятельности деятельности органы государства необходимо разделить на несколько типов: самостоятельные, относительно самостоятельные и зависимые.

По мнению Г. А. Трофимова «степень самостоятельности можно определить на основе следующих критериев:

1) наличие определенной, только законом установленной компетенции;

2) независимый (от того субъекта, чья деятельность потом контролируется и (или) оценивается) порядок формирования органа;

3) возможность применения санкции в виде прекращения деятельности только судом, за исключением народных избранников, которые должны нести ответственность еще и перед населением соответствующей территории за выражение интересов представляемых лиц36.

Исходя из степени самостоятельности Г. А. Трофимова относит СК к «зависимым органами власти»37, как и Правительство РФ.

Если исходить из функционального предназначения таких органов власти, как СК и Правительство РФ, то эти органы как органы власти могут относиться только к числу государственных органов, обладающих самостоятельными полномочиями.

Между тем с точки зрения имеющего законодательства порядок формирования и круг полномочий СК зависит от Президента РФ; а должен оставаться у парламента, и то только в той части, которая касается назначения главы СК, а также определения порядка деятельности и функционального предназначения этого органа власти.

Аналогичная зависимость от Президента РФ усматривается и в отношении Правительства РФ, что опять же нарушает принцип самостоятельности органов власти. Полномочия Президента РФ в отношении высшего органа исполнительной власти должны иметь контролирующий характер, подразумевающий применение лишь предупредительных и временно пресекательных санкций.

Таким образом, модель организации Следственного комитета по своей правовой сути не являлась административной. Она включает в себя практически все традиционные элементы (признаки) вневедомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения; функциональную независимость, обеспечивающую объективность и беспристрастность расследования.

1.2. Полномочия Следственного комитета Российской Федерации

В специальной юридической литературе существует мнение, согласно которому компетенция государственного органа, складывается из функций и полномочий. При этом «под полномочиями подразумевается совокупность его прав и обязанностей»38. С. А. Авакьян уточняет, что «полномочия определяются как права и обязанности государственного органа»39.

В. Н. Уваров в компетенции, в частности, «государственного органа видит совокупность его функций и полномочий»40. Между тем, такие ученые, как А. А. Арабаев, И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева и другие, функцию государственного органа считают составной частью его компетенции41.

А. И. Казанника, А. Н. Костюкова уточняют, что «полномочия в отличие от прав являются мерой возможного поведения, реализуемой путем применения юридических норм. Она осуществляется от имени государства государственным органом или его должностным лицом и от ее осуществления уполномоченный субъект не вправе отказаться»42.

Цели – это основные направления деятельности государственных органов, которые достигаются путем решения определенных задач43.

Задачи СК:

– «расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК» (абз. 1 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 1 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина» (абз. 2 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 2 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «процессуальный контроль деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц» (абз. 3 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 3 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств» (абз. 4 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 4 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства» (абз. 5 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 5 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «разработка мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве» (абз. 6 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 6 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «совершенствование нормативно-правового регулирования» (абз. 7 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 7 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

– «процессуальный и статистический контроль» (абз. 8 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 8 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

СК осуществляет следующие полномочия, которые можно сгруппировать по следующим основным направлениям.

1. Полномочия в сфере профессиональной деятельности, в частности, СК:

а) «осуществляет <…> проверку <…> сообщений о преступлениях, <…> процессуальный контроль, криминалистическую, судебно-экспертную и ревизионную деятельность, а также проверку деятельности следственных органов и организаций СК» (подп. 1 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «рассмотрение сообщений о преступлениях» (ч. 1 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

в) «рассмотрение ходатайств» (ч. 1 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ) в соответствии с нормами УПК;

г) «направление материалов административного дела по подследственности» (ч. 4 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

д) «осуществляет <…> защиту в судах интересов СК» (подп. 13 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

е) «обеспечивает <…> собственную безопасность, физическую защиту сотрудников СК <…>» (подп. 16 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

ж) «устанавливает требования к организации делопроизводства и архивного дела в СК <…>» (подп. 21 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

2. Социальные полномочия в частности, СК:

а) «организует <…> назначение, перерасчет размера и выплату пенсий, пособий и компенсаций сотрудникам СК и членам их семей <…>» (подп. 23 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «осуществляет управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным на праве оперативного управления за СК <…>; ведет учет сотрудников СК, нуждающихся в жилых помещениях»;

в) «разрабатывает и осуществляет лечебно-профилактические, оздоровительные и реабилитационные мероприятия <…> (подп. 15 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «разрабатывает и реализует меры правовой и социальной защиты сотрудников <…>, членов их семей, <…>» (подп. 15.1 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

д) «осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности» (подп. 24 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

3. Полномочия в сфере законотворческой деятельности в частности, СК:

а) «обобщает практику применения законодательства Российской Федерации <…>» (подп. 2 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «разрабатывает <…> проекты нормативно-правовых актов» (подп. 3 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

в) «принимает участие в <…> правовой экспертизы проектов <…> нормативно-правовых актов <…>» (подп. 4 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «принимает нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, <…>» (подп. 5 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

д) «регистрирует и публикует нормативно-правовые акты затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер» (ч. 4 ст. 10 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ).

4. Полномочия по взаимодействию и координации, в частности, СК:

а) «взаимодействует с компетентными органами иностранных государств <…>» (подп. 6 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «образовывает координационные, совещательные, консультативные и экспертные советы (комиссии) <…>» (подп. 7 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

в) «осуществляет взаимодействие со средствами массовой информации <…>» (подп. 8 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «взаимодействует с правоохранительными органами, органами предварительного расследования и органами дознания» (ч. 2 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

д) «участвует в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации» (ч. 1 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ). Необходимо отметить, что Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44 (далее – ФЗ об МСУ от 06.10.2003 N 131-ФЗ) на органы местного самоуправления возложена охрана общественного порядка (подп. 33 п.1 ст. 14, подп. 8 п. 1 ст. 15, подп. 9 п. 1 ст. 16 ФЗ об МСУ от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Однако о взаимодействии СК и органов местного самоуправления ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ не упоминает. Предлагаем ч. 1 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ после слов «в субъектах Российской Федерации» дополнить словами «органах местного самоуправления» и далее по тексту.

5. Информационные полномочия, в частности, СК:

а) «учреждает <…> печатные и электронные издания <…>» (подп. 10 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «обеспечивает внедрение в деятельность СК достижений науки, техники <…>, систем связи и автоматизированного управления <…>» (подп. 11 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

в) «информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также население о результатах следственной деятельности» (подп. 3 п. 2 ст. 5 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

г) «организует прием граждан, <…>» (подп. 9 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38,

д) «рассмотрение обращений граждан <…>» (ч. 2, ч. 3 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ).

6. Финансовые полномочия, в частности, СК:

а) «представляет <…> предложения по формированию федерального бюджета» (подп. 17 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «является субъектом бюджетного планирования <…>» (подп. 18 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);