Денежно-кредитная политика как составная часть финансовой политики государства (финансово-правовой аспект). Монография

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Вопросы правового регулирования денежного обращения были и остаются важными для российской финансово-правовой науки. Данной проблематике уже были посвящены научные исследования, в том числе, и авторами настоящей монографии. Представленная же работа направлена на исследование вопросов денежно-кредитной политики как одного из направлений финансовой политики любого правового государства.

В свою очередь, финансовая политика рассматривается государством как средство успешной реализации стоящих перед ним целей и задач в финансовой сфере. Эффективность воздействия финансов на социально-экономическое развитие общества во многом зависит от выбранных направлений финансовой политики и процесса ее реализации. В то же время финансовая политика явление разноплановое, элементы которой стали предметом изучения в рамках настоящей работы. Акцент в представленной монографической работе смещен на раскрытие денежно-кредитной политики как составной части финансовой политики государства, ее сущности, целей, задач.

В представленной работе поднимаются актуальные на сегодняшний день вопросы, связанные с исследованием таких основополагающих для финансового права категорий как «финансовая политика», «денежно-кредитная политика», «валютная политика», «инструменты финансовой политики»; рассмотрены вопросы валютного регулирования и контроля. Авторы не ограничиваются лишь доктринальными изысканиями, а представляют свое практическое видение в форме предложений законодателю с целью решения отдельных вопросов по рассматриваемой проблематике.

Монография является совместным трудом преподавателей кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) и, несомненно, будет интересна студентам, аспирантам, преподавателям, ученым, практическим работникам и всем тем, кто интересуется теорией финансового права.

Заведующий кафедрой финансового права

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

заслуженный юрист Российской Федерации,

профессор, доктор юридических наук

Е. Ю. Грачева

ПРЕДИСЛОВИЕ

Объектом всех финансовых правоотношений являются деньги. В этой связи нормы, регулирующие порядок обращения денежных средств, оказывают прямое влияние на состояние и развитие бюджетных, налоговых, валютных, страховых и иных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Появление финансов как исторической категории связано с возникновением государства при расслоении общества на определенные классы. Следует подчеркнуть, что общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляют предмет финансового права и носят денежный характер. Таким образом, нормы, регулирующие денежное обращение составляют основу финансового права.

Говоря о денежно-кредитной политики государства, необходимо отметить, что современная экономическая политика нашей страны направлена, в первую очередь, на развитие рыночных отношений и использование рыночных рычагов регулирования экономики, что, обуславливает, интерес к деньгам, которые составляют базис экономики в целом и денежной системы, в частности.

В российской экономической литературе существует множество работ, посвященных анализу различных аспектов денежно-кредитной политики, ее взаимосвязи с инфляцией, изменением реального ВВП, влиянию инструментов политики на денежную и финансовую сферу в Российской Федерации, большинство из которых посвящены отдельным аспектам денежно-кредитной политики.

Представленная же монография направлена на раскрытие вопросов сущности денежно-кредитной политики как инструмента финансовой политики государства, раскрытие задач и методов денежно-кредитной политики в частности, и финансовой политики государства, в целом с точки зрения правового регулирования.

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Выбор методов регулирования денежного обращения должен основываться на денежно-кредитной политике государства, которая, в свою очередь, должна осуществляться на основании и в соответствии с выбранными направлениями такой политики.

Само слово «политика» происходит от древнегреческого politikó – государственные или общественные дела, pólis – государство.

Словарь русского языка определяет термин «политика» как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок определяемая их интересами и целями»[1].

По мнению Н. И. Химичевой, «принципы финансового права как основополагающие идеи и правила, исходные правовые начала, в которых выражаются наиболее существенные особенности и целенаправленность этой отрасли права, относятся к факторам, определяющим правовую политику в стране»[2]. Е. В. Покачалова указывает, что «…правовая политика призвана оказывать существенное воздействие на экономическую и финансовую системы государства и перспективы их развития»[3].

Как отмечает М. В. Карасёва: «финансовое право, как и любая другая отрасль права, явление политическое. Политика – непременное условие формирования любых с отраслевой точки зрения правовых норм»[4]. В то же время и финансовое право оказывает влияние на государственную политику – это обусловлено действием прямых и обратных связей.

Денежно-кредитная или монетарная политика с экономической точки зрения видится как политика центрального (национального) банка, оказывающая воздействие на количество денег в обращении[5].

По мнению И. И. Кучерова, понятие денежно-кредитной политики является немного более широким, хотя бы потому, что к числу ее субъектов помимо центрального (национального) банка обычно относятся и другие органы государственной власти[6]. В связи с чем можно говорить о том, что денежно-кредитная политика является одним из направлений финансовой политики, рассматривая последнюю в качестве родового понятия для денежно-кредитной политики.

В тоже время финансовая политика государства рассматривается в науке финансового права с различных позиций. Например, И. В. Рукавишникова пишет о государственной финансовой политике как о составной части «социально-экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы правового регулирования, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций, в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения благосостояния государства и личности»[7]. Некоторые авторы предлагают на основе анализа ряда основополагающих нормативных правовых актов говорить о том, что общей целью финансовой политики на современном этапе является обеспечение финансовой стабильности и безопасности, качественного уровня жизни российских граждан[8].

С сугубо же правовых позиций понимание финансовой политики сведено к совокупности правовых решений государства в финансовой сфере[9].

К понятию «финансовая политика» обращались в своих трудах представители российской науки финансового права: Н. М. Артёмов[10], Е. М. Ашмарина[11], Е. Ю. Грачёва[12], Е. В. Покачалова[13] и другие[14].

Финансовая политика основывается на совокупности воззрений, в соответствии с которыми определяются цели финансовой деятельности государства, методы ее осуществления и принципы.

В науке финансового права уже отмечалось, что финансовая политика как особая область государственной деятельности требует правового оформления, должна быть выражена в форме закона или подзаконного акта в сфере управления аналогично закону о государственном бюджете в рамках бюджетной политики[15].

В этой связи следует особо подчеркнуть, что тезис о закреплении в нормативно-правовых актах и системе финансово-правового регулирования смело можно распространить и в отношении такой категории как денежно-кредитная политика.

В свою очередь, денежно-кредитная политика как составная часть финансовой политики определяется в правовой теории как комплекс мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса[16].

Как комплекс мероприятий, нацеленных на сдерживание инфляции и устойчивое развитие экономики, определяют денежно-кредитную политику и другие авторы, однако при этом в качестве таковых указываются мероприятия по государственному управлению денежным обращением и кредитом[17].

В условиях экономического спада предложение денег должно увеличиваться для поощрения расходов, при высокой инфляции и росте цен – сокращаться для ограничения расходов. Соответственно целью денежной политики видится предложение такого объема денежной массы, который необходим и достаточен для стабильного роста экономики[18].

Среди главных целей денежно-кредитной политики можно выделить в качестве основной – поддержание курса национальной валюты по отношению к ведущим валютам мира. Из этого следует, что денежно-кредитная политика включает и валютную составляющую. В связи с чем отмечается, что денежно-кредитная и валютная политика в широком смысле являются формами реализации денежного суверенитета и включает не только определение направлений воздействия на денежное обращение и применение соответствующих инструментов (денежно-кредитная и валютная политика в узком смысле), но и регулирование расчетно-платежных, валютных, кредитных, банковских отношений в соответствии с направлениями реализации денежного суверенитета[19]. Таким образом, валютную политику следует рассматривать в качестве важной составляющей денежно-кредитной политики.

Валютная политика является составной частью общеэкономической / финансовой, а именно денежно-кредитной политики государства, направленной на укрепление валютно-финансового положения страны, поддержание на высоком уровне ее платежеспособности и кредитоспособности, создание режима устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего рынка, расширение и упрочнение международного экономического сотрудничества, обеспечение поступления валюты из-за рубежа по внешнеэкономическому обороту, приостановку бегства капитала и т. д.[20] Валютная политика тесно взаимосвязана со всеми иными видами экономической политики. В то время как она представляет собой самостоятельное явление со своей спецификой, целями, задачами и отличительными чертами.

Валютная политика является ключевой категорией при осуществлении валютного регулирования, определяющей его текущее состояние и направления развития, а также содержание валютных правоотношений и развитие валютного законодательства. Более того, валютная политика имеет исходное значение для понимания сути валютного регулирования. В соответствии с методологией, разработанной Международным экономическим форумом, валютная политика признается одним из важнейших показателей, по которым рассчитывается индекс международной конкурентоспособности страны[21]. Обеспечение реализации валютной политики России является главной целью Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» № 177-ФЗ от 10.12.2003 г.[22] (далее – Закон о валютном регулировании).

Валютная политика проявляется в виде мер, осуществляемых государством в сфере экономических отношений. Наряду с политикой в области ценообразования, налогов и таможенных пошлин, валютная политика должна проводиться в рамках единой согласованной финансовой политики, т. к. оказывает огромное влияние на экономику страны.

В настоящее время в доктрине содержится множество определений валютной политики. Рассмотрим некоторые из них.

В частности, В. А. Трапезников характеризует валютную политику как комплекс целей и задач, а также методов их обеспечения, осуществляемых органами государственной власти в сфере взаимодействия национальной экономики и мирового хозяйства[23].

Так, О. Н. Горбунова дает следующее определение: государственная валютная политика – это совокупность мероприятий, осуществляемых в сфере международных валютных отношений в соответствии с текущими и стратегическими задачами страны как субъекта мирового хозяйства[24]. Данное определение концентрируется на внешнеэкономическом аспекте.

Еще одно из определений валютной политики рассматривает ее как совокупность экономических, правовых и организационных мер в сфере обращения валютных ценностей и валютных отношений[25].

Н. М. Артемов выводит определение валютной политики основываясь на выделении объекта валютной политики, цели, направлений, принципов и методов ее осуществления, которое звучит следующим образом: «валютная политика – совокупность организационных мероприятий в правовой и экономической сфере, осуществляемых компетентными органами государственной власти с использованием специфических методов, направленных на достижение государственных целей и задач в валютно-финансовой сфере».

Подчеркивается, что понятие валютной политики полностью соответствует государственной политике в области валютного регулирования. Равноценное использование обоих понятий в научной и популярной литературе, безусловно, допускается и подразумевает их единообразное толкование.

Обращает на себя внимание и тот факт, что среди специалистов в сфере валютного регулирования отсутствует единый подход к определению места валютной политики среди иных видов финансовой политики. Например, некоторые ученые отделяют валютную политику от денежно-кредитной политики[26]. В то же время В. С. Захаров включает валютную политику в состав денежно-кредитной политики, утверждая что «в основных направлениях денежно-кредитной политики, ежегодно составляемых Банком России, представлена его денежно-кредитная и валютная политики»[27].

Являясь частью денежно-кредитной политики, валютная политика вырабатывается соответствующими органами государственной власти в соответствии с их компетенцией. На федеральном уровне необходимо выделить, в первую очередь, такие высшие органы власти как Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ. Указанные выше органы в той или иной мере осуществляют валютную политику.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики России (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ)[28], включая валютную политику.

Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательную деятельность в сфере валютного регулирования. В частности, Государственная Дума РФ приняла Закон о валютном регулировании и валютном контроле, подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации РФ (ст. 106 Конституции РФ)[29].

Компетенция Правительства Российской Федерации в рассматриваемой сфере включает в себя следующие полномочия:

• организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;

• обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики;

• осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютного регулирования и валютного контроля;

• руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами (ст. 15 ФКЗ № 2-ФКЗ от 17.12.1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[30].

Банк России, не являясь органом государственной власти, также осуществляет функции по управлению финансовой сферой Российской Федерации[31]. Как справедливо отмечает В. С. Захаров, в действительности Банк России в соответствии с Законом о Центральном Банке Российской Федерации практически единолично составляет основные направления единой государственной денежно-кредитной политики[32], включая и валютную. В связи с тем, что основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предусматривают действия именно Банка России, можно сделать вывод о том, что положения ст. 114 Конституции Российской Федерации, предусматривающей обеспечение проведения Правительством Российской Федерации единой финансовой политики, фактически не выполняются.

В тоже время представляется, что общее руководство вопросами в сфере валютного регулирования и контроля со стороны органов государственной власти и Банка России в настоящее время осуществляется в недостаточной степени.

Так, в Законе о валютном регулировании лишь в общих чертах заявляется о компетенции органов валютного регулирования (ст. 5 Закона о валютном регулировании), в качестве которых называются Центральный Банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Более того, в той же ст. 5 п. 4 закреплено право Банка России устанавливать единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядку и срокам их представления, а также право готовить статистическую информацию по валютным операциям. Следует отметить, что законодатель слегка расширяет полномочия Банка России в сфере валютного регулирования по сравнению с другими органами, что находит отражение в ст. 3 Федерального закона № 86-ФЗ от 10.07.2002 г. «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»[33] (далее – Закон о Банке России), в котором определены цели деятельности Банка России: – защита и обеспечение устойчивости рубля; – развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; – обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы.

Ст. 4 Закона о Банке России закрепляет за Банком России среди прочих функций такие, как организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 12); установление и опубликование официальной курсов иностранных валют по отношению к рублю (п. 15); анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, опубликование соответствующих материалов и статистических данных (п. 18).

С учетом доктринальных рассуждений и законодательных пробелов представляется, что назрела необходимость создания отдельного специализированного компетентного органа, который бы в полной мере смог осуществлять полномочия в сфере валютного регулирования и валютного контроля.

С учетом анализа российского законодательства, истории развития рассматриваемого вопроса, целей и направлений деятельности Банка России, а также в силу того, что сравнительно недавно Банк России был признан мегарегулятором на финансовом рынке, вполне логичным было бы ввести в структуре Центрального Банка Российской Федерации нового Департамента – Департамента по валютному регулированию и валютному контролю, в чью компетенцию передать четко очерченный и более широкий круг полномочий в сфере валютного регулирования и валютного контроля.

В частности, за Департаментом по валютному регулированию и валютному контролю можно было бы закрепить следующие полномочия:

– подготовка актов в сфере валютного регулирования и валютного контроля, обязательных для резидентов и нерезидентов;

– разработка единых форм учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, подготовка и опубликование статистической информации по валютным операциям;

– контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями;

– контроль за отчетностью по осуществляемым валютным операциям кредитными организациями;

– осуществление взаимодействия с другими органами валютного контроля, а также осуществление координации взаимодействия уполномоченных банков и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– проведение проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

– проведение проверок полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

– право запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

– выдача предписаний об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

– применение установленных законодательством Российской Федерации мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Также в Закон о Банке России предлагается внести изменения, включив главу VII.2. «Осуществление валютного регулирования и валютного контроля на валютном рынке и обеспечение стабильности его функционирования».

«Статья 45.4. В структуре Банка России ввести Департамент по валютному регулированию и валютному контролю, который во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования валютного рынка Российской Федерации.

Банк России не менее двух раз в год публикует обзор валютной стабильности.

Статья 45.5. Департамент по валютному регулированию и валютному контролю Банка России осуществляет мониторинг состояния валютного рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих валютной стабильности Российской Федерации.

С целью предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих валютной стабильности Российской Федерации, Департамент по валютному регулированию и валютному контролю Банка России разрабатывает меры, направленные на снижение угроз валютной стабильности Российской Федерации.

Статья 45.6. Департамент по валютному регулированию и валютному контролю Банка России один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования валютного рынка Российской Федерации.

Предварительно проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования валютного рынка Российской Федерации представляется Банком России Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Государственная Дума рассматривает проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования валютного рынка Российской Федерации на парламентских слушаниях и направляет в Банк России соответствующие рекомендации».

Помимо определения субъектов, осуществляющих валютную политику от имени государства, необходимым является уяснение основных ее целей и направлений деятельности.

Так, основной целью Закона о валютном регулировании является обеспечение реализации валютной политики России.

В свою очередь, целями валютной политики Российской Федерации являются:

• повышение благосостояния граждан страны;

• укрепление валютно-финансового положения государства;

• поддержание на высоком уровне платежеспособности и кредитоспособности страны;

• создание режима устойчивости национальной валюты;

• стабилизация внутреннего рынка;

• расширение и упрочнение международного экономического сотрудничества;

• обеспечение поступления валюты из-за рубежа по внешнеэкономическому обороту и накопление золотовалютных резервов;

• воспрепятствование утечки капитала за рубеж;

• сдерживание инфляции;

• повышение конкурентоспособности национальных производителей;

• достижение устойчивости экономического роста;

• интегрирование страны в международное экономическое пространство[34];

• стимулирование развития национальной экономики;

• создание благоприятного инвестиционного климата;

• поддержание макроэкономической стабильности, стимулирование экспортного потенциала национальной экономики.

Ряд авторов[35] при разграничении целевых показателей развития экономики выделяют долгосрочные и переменные показатели. При этом цели валютной политики авторы отнесли к переменным показателям экономической политики, таким как эффективность и стабильность обменного курса (заниженного либо завышенного). С подобным подходом трудно согласиться в силу того, что данная характеристика целей валютной политики, по существу, отрицает возможность постановки целей в сколь бы то ни было долгосрочной перспективе. В то же время очевидно, что такие цели как повышение благосостояния граждан, поддержание платежеспособности и интегрирование страны в международное экономическое пространство не решаются за несколько лет. Необходима целенаправленная и длительная работа для достижения указанных целей. Помимо этого необходимо отметить, что изменчивая экономическая конъюнктура отнюдь не означает отсутствие долгосрочных целей российской валютной политики. Исходя из этого, представляется необходимым особо отметить, что цели валютной политики в зависимости от их характера могут относится как к переменным, так и к долгосрочным показателям экономической политики государства.