Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография
- -
- 100%
- +
ВВЕДЕНИЕ
Государственно-политические и социально-экономические преобразования России оказали существенное влияние на отечественное образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».
Развитие образовательных учреждений и системы образования в целом происходит под большим влиянием государственной политики в социальной сфере. При этом одним из приоритетных направлений государственной политики является инновационное развитие РФ. В рамках инновационного развития заложен такой важный принцип, как организация партнерских отношений между государством, представителями частного сектора экономики (представителями бизнеса), научными и образовательными организациями. В этой связи главная задача современной российской образовательной политики – обеспечение современного качества высшего образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.
Представляется верным, что для четкого функционирования системы образования она должна развиваться в соответствии с принципами, заложенными в основу инновационной экономики. Очевидно, что в переходный период своего развития страна должна разрешить назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на общеобразовательных расходах.
Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования, для достижения которой в первую очередь будут решаться следующие приоритетные взаимосвязанные задачи:
– обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;
– достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;
– формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования как бюджетных, так и внебюджетных ресурсов;
– повышение профессионализма работников образования и усиление их государственной и общественной поддержки;
– развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса.
В свою очередь, организационная структура образовательных организаций высшего образования в настоящее время подвергается трансформации ввиду того, что изменилась структура финансирования. Финансирование приобрело многоканальный характер. Сегодня учреждения высшего образования не могут более оставаться в условиях внутренней замкнутости и самодостаточности. Государство должно вернуться в сектор высшего образования с целью повышения инвестиционной привлекательности учреждений, повышения качества образовательного продукта путем наделения учреждений высшего образования правом полного распоряжения денежными средствами, полученными от внебюджетных источников.
Основным направлением преобразований в сфере образования и науки на сегодняшний день должны стать создание условий для сокращения разрыва между всей системой образования и научной деятельности и потребностями экономики. Решение этой проблемы видится отчасти в грамотном финансировании сферы образования и науки как фундамента дальнейшего процветания любого государства, что неоднократно подчеркивалось многими учеными-философами древности и нашими современниками.
В этой связи актуальное значение приобретает исследование вопросов финансирования образования и науки в России, так как образовательные организации и учреждения науки выполняют важную социальную функцию государства.
По сути, финансирование – это обеспечение денежными ресурсами текущих затрат и капитальных вложений за счет собственных средств предприятия, государства, привлеченных, заемных и других средств1.
Именно поэтому организация эффективного механизма финансирования сферы образования и науки как фундамента дальнейшего инновационного развития России в соответствии с обозначенными приоритетами является актуальной и значимой задачей.
Глава I
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Финансово-правовое регулирование организаций в сфере образования и науки
Учреждение как организационно-правовая форма характеризуется специфическими чертами. В.И. Даль следующим образом определял учреждение: «самое дело, как, например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни т. д.»2.
Прообразом первых учреждений по праву считаются жреческие коллегии3. Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести муниципии – городские общины, которым предоставлялась хозяйственная самостоятельность императором и которые признавались субъектами права4. Начиная с Германского уложения 1896 г. учреждения стали признаваться законодательно и в законах большинства государств была предусмотрена возможность их формирования.
Первые учреждения создавались с целью удовлетворения жизненно важных потребностей человека. Например, во второй половине XII в. в Англии был основан первый университет – Оксфордский, а в 1229 г. второй – Кембриджский. Старейшими университетами считаются: шотландские – Сент-Андрусе (основан в 1411 г.) и Глазго (основан в 1451 г.), Парижский университет (Сорбонна, вторая половина XIII в.). В России первый университет был основан в Петербурге (1722–1766 гг.), а в 1755 г. по инициативе М.В. Ломоносова создан Московский государственный университет5.
И.А. Ильин следующим образом охарактеризовал учреждение: «Кто-нибудь (физическое лицо или корпорация) объявляет в письменной форме, что он с согласия государственной власти назначает такое-то жертвуемое им имущество для служения интересам людей и что управлять им будут определенные люди. Лица эти берут на себя обязанность и полномочия управлять и заведовать пожертвованным имуществом, но не в свою пользу, а для служения той цели, которая была указана учредителем…»6.
Активно учреждения стали развиваться с середины XIX – начала XX в., получив законодательное закрепление. Основное направление их деятельности – это сферы образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры.
Если обратиться к отечественному законодательству, то можно заметить, что первый кодифицированный ГК РСФСР 1922 г.7 выделял среди юридических лиц учреждения, которые могут как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). Помимо прочего, в ст. 15 ГК РСФСР перечислены частные учреждения: больницы, музеи, научные учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть основаны с разрешения органов власти. Но, несмотря на законодательное закрепление, частные учреждения так и не получили дальнейшего развития.
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» признано за государственными бюджетными учреждениями, имеющими самостоятельную смету, руководители которых являлись распорядителями кредитов всех степеней, право выступать в гражданском обороте от своего имени. Государственные бюджетные учреждения отвечали бюджетными ассигнованиями и своими специальными средствами (доходы, не учитываемые в бюджете) по заключенным сделкам.
В последующем ГК РСФСР 1964 г.8 в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений. По своим обязательствам бюджетное учреждение отвечало только денежными средствами, находящимися у него на текущих счетах, и в пределах сметы. К государственным учреждениям законодателем отнесены учреждения просвещения, управленческие организации, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд и т. д., т. е. те учреждения, которые существовали на основе сметно-бюджетного финансирования.
Л.К. Воронова представила следующее определение бюджетного учреждения, характеризуя его сметный режим финансирования, «сущность которого состоит в том, что государственные учреждения, не имеющие доходов от своей деятельности, которые могли бы обеспечить их нормальное функционирование, на свои расходы получают денежные средства из бюджета на основе смет. Они называются бюджетными»9.
К вопросу финансов учреждений, их роли обращалась Д.А. Бекерская, отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, делая вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»10.
В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ11 и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Б.В. Россинский в понятие «организация» включает «объединение юридических лиц любой численности, возглавляемое своими органами, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных и духовных ценностей, а также для реализации иных потребностей его членов»12.
В финансовом праве также представлено определение организации Д.В. Винницким13, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.
Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками – социальным и юридическим14, можно говорить, что они присущи учреждению как субъекту финансового права.
Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать по некоторым основаниям. Так, Н.И. Химичева отмечает: «Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы»15.
Следуя этому утверждению, можно выделить три вида учреждений:
– государственные учреждение, включающее учреждения, созданные государством и субъектом Федерации;
– муниципальные учреждения;
– частные учреждения, созданные гражданином или юридическим лицом.
В теории предлагается также следующая классификация: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием16.
В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)17). Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Однако область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частноправовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на которые возложено выполнение решения части публичных задач и предоставление большого числа публичных услуг.
И.Н. Барциц указывает, что «в России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственной» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»18.
В новых экономических реалиях нашего государства очевидны проблемы, присущие такой системе, которые отрицательно влияют на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: забюрократизированный аппарат управления, ограниченность в средствах учреждений и, как следствие, недостаток роста качества предоставляемых услуг.
В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социально значимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом, вверенным учреждениям; сметно-бюджетного финансирование бюджетных учреждений и финансирование автономных учреждений.
Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально-культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:
– здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);
– образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);
– культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);
– науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);
– иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);
– другие виды учреждений19.
В то же время Е.Г. Писарева20 подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом она выделяет 4 группы учреждений:
– государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;
– государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;
– правоохранительные государственные учреждения;
– учреждения Министерства обороны РФ, исходя из «первостепенного значения функций обороны страны во все времена»21.
Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений, относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т. е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов и государственной собственности, борьбы с преступностью и т. п. Предполагается, что полномочия в сфере охраны правопорядка и обороны имеют множество схожих аспектов, различно лишь то, на что направлен их функционал.
Также следует отметить, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений22.
Поддерживая высказанную позицию, отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т. п.).
В п. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.
В свою очередь, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ23 (далее Закон об автономных учреждениях)).
Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).
Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).
Бюджетные учреждения с точки зрения экономической науки представляют собой организации, созданные органами государственной власти всех уровней для оказания услуг с целью удовлетворения социально-культурных потребностей населения, расходы по предоставлению которых обеспечиваются собственником этих учреждений, т. е. их основная деятельность финансируется из средств бюджета24.
Можно выделить несколько признаков, отграничивающих бюджетные учреждения от иных видов организаций:
1) по составу учредителей: учредителями бюджетных учреждений могут быть органы государственной власти и местного самоуправления;
2) по целевой принадлежности: в основе заложено осуществление функций некоммерческого характера в различных сферах – управленческой, научной, образовательной, социальной и культурной;
3) по источникам финансирования: бюджетное учреждение финансируется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ и дополнительных источников обеспечения финансовой деятельности учреждений;
4) по распределительным отношениям: в бюджетных учреждениях отношения такого порядка имеют низкую степень развития.
Относительно недавние законодательные преобразования в сфере регулирования вопросов финансирования бюджетных учреждений привели к тому, что сеть бюджетных учреждений была реорганизована. Однако реорганизация учреждений не предполагала их полнейшей ликвидации, а наоборот, проводимая бюджетная реформа преследовала совершенно иные цели, касающиеся финансирования и плавного перехода от управления бюджетными расходами в сторону управления результатами, полученными в ходе произведенных затрат. Цель реформы еще заключалась в том, чтобы на основе реорганизации бюджетных учреждений сделать их деятельность более направленной и результативной при выполнения государственного заказа в рассматриваемой сфере.
В ходе реорганизации часть бюджетных учреждений были преобразованы в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации25, что стало новым этапом развития науки финансового права, приобретшей в ходе такой реформы новые виды и формы субъектов – участников финансовых правоотношений.
Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу вероятных критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; а также географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях26.
Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект – защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.
В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, прямо не запрещенных законом. Более того, доходы такого учреждения являются их исключительной собственностью.
Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.
Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, а это, в свою очередь, влечет к повышению ответственности учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.
В то же время учреждение пользуется правами юридического лица и является таковым. Само юридическое лицо, прежде всего, представляет собой организационное единство и характеризуется наличием управленческих связей. В трудах ученых-правоведов до сих пор нет единства относительно происхождения юридического лица, что не могло не отразиться на развитии теорий «субъекты финансового права». Так, по мнению В.А. Захарова, к числу наиболее древних юридических лиц можно отнести частные корпорации Древнего Рима27.
Как писал С.Н. Братусь: «Наиболее глубокая и обоснованная концепция юридического лица – государственного органа – была предложена А.В. Венедиктовым»28.
Исторически так сложилось, что в юридической науке разных стран вопросы юридического лица становились предметом исследования цивилистики. По заявлению И.П. Грешникова, институт юридического лица имеет общеправовое, межотраслевое практическое значение для всех отношений с участием организаций29.
Свое видение автор представляет, основываясь на теории, согласно которой юридическое лицо как явление возникло задолго до появления коммерческих организаций и «будет существовать и тогда, когда необходимость в торговом обороте в современном его виде отпадет»30. Согласно теории И.П. Грешникова понятие «юридического лицо» возникло в конце XI в. в г. Болонье (Северная Италия), где была создана первая юридическая школа, ставшая первоисточником европейского права. Студенты со всех стран Европы, обучавшиеся в Болонье, объединялись и нанимали себе учителя, который комментировал им древние римские тексты. Такие студенческие объединения стали товариществами, в состав которых входил профессор и его ученики31.
Если опираться на представленную историческую предпосылку возникновения юридических лиц, то можно говорить о том, что причины возникновения юридического лица не всегда носили предпринимательскую «жилку». Из этого следует, что рассматриваемая категория представляет интерес не только для ученых-цивилистов, но и представителей других отраслей права, в том числе публичного.
Например, западными исследователями высказывается мнение о том, что юридическое лицо, как и физическое, имеет конституционное право на жизнь, которое не может быть прекращено32.
В работе О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица» отмечается: «Вопросы участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях неоднократно анализировались в нашей правовой литературе, но главным образом с позиции гражданского права»33. Анализируя вопросы юридического лица с позиций норм конституционного права, О.Е. Кутафин писал, «если в гражданском праве классификация юридических лиц ведется с одних позиций, то в конституционном праве она может основываться совсем на других критериях, являющихся особенно важными для конституционного права, скажем, муниципальных органов без учета их статуса как юридических лиц»34.