Административный процесс. Курс лекций и практикум

Тема 1 рабочей программы · 2 часа

План лекции

1. Юридический процесс: понятие, признаки, виды.

2. Административный процесс как вид юридического процесса: научные подходы.

3. Правовая основа административного процесса.

4. Виды и содержание административно-процессуальной деятельности.

5. Принципы административного процесса.

6. Структура административного процесса.

7. Основные категории: подведомственность, сроки, процедура, процессуальный документ.

8. Практикум: определяем вид административно-процессуальной деятельности.

1. Юридический процесс: понятие, признаки, виды

Юридический процесс — урегулированная процессуальными нормами деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по применению норм материального права, результатом которой является принятие юридически значимого решения по конкретному делу.

Материальное право отвечает на вопрос «что» (какие права и обязанности есть у субъектов, что запрещено, какое наказание установлено), а процессуальное право — на вопрос «как» (в каком порядке, кем и в какие сроки реализуется материальная норма).

Пример. Статья 12.9 КоАП РФ устанавливает штраф за превышение скорости (материальная норма). Кто составит протокол или вынесет постановление, в какой срок, как его обжаловать — регулируют процессуальные нормы (гл. 28–30 КоАП РФ).

Признаки юридического процесса:

Признак

Содержание

Властный характер

ведётся уполномоченными органами и должностными лицами, решения обязательны

Процессуальная форма

деятельность урегулирована процессуальными нормами (порядок, сроки, участники)

Направленность на разрешение конкретного дела

итог — индивидуальный правовой акт (постановление, решение, лицензия, приказ)

Стадийность

процесс складывается из последовательных стадий

Документальное оформление

каждое действие фиксируется в процессуальном документе (протокол, определение, постановление)

Гарантии прав участников

право знакомиться с материалами, заявлять ходатайства, обжаловать решения

Виды юридического процесса (по ч. 2 ст. 118 Конституции РФ и отраслевому законодательству):

Вид процесса

Основной акт

Кто ведёт

Конституционный

ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»

Конституционный Суд РФ

Гражданский

ГПК РФ

суды общей юрисдикции

Арбитражный

АПК РФ

арбитражные суды

Уголовный

УПК РФ

суды, органы дознания и следствия, прокурор

Административный

КоАП РФ, КАС РФ, законы о госуслугах, лицензировании, контроле, госслужбе и др.

органы исполнительной власти, суды, иные уполномоченные органы

2. Административный процесс как вид юридического процесса: научные подходы

Единого понимания административного процесса в науке нет. Выделяют три основных подхода:

Подход

Содержание

Что включается

Управленческий (широкий) — В. Д. Сорокин и др.

административный процесс — вся урегулированная законом деятельность органов исполнительной власти по разрешению индивидуальных (и нормативных) дел в сфере управления

нормотворчество; выдача лицензий, регистрация; поощрение; рассмотрение жалоб; производство по делам об АП; дисциплинарное производство

Юрисдикционный (узкий) — Н. Г. Салищева и др.

административный процесс — деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения (административная юрисдикция)

производство по делам об АП; рассмотрение жалоб; дисциплинарное производство

Судебный — Ю. Н. Старилов и др.

административный процесс — административное судопроизводство: разрешение судом публично-правовых споров

рассмотрение административных дел по КАС РФ

Вывод, принятый в нашем курсе (и в рабочей программе): административный процесс понимается широко и включает три блока — нормотворческую, оперативно-распорядительную (правонаделительную) и юрисдикционную деятельность; административное судопроизводство рассматривается как особый вид административно-процессуальной деятельности.

Административный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти (иных уполномоченных органов и должностных лиц), а в установленных случаях — судов, по изданию нормативных актов управления, разрешению индивидуальных административных дел, рассмотрению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения.

Административно-процессуальное право — совокупность норм, регулирующих порядок осуществления административного процесса (иногда рассматривается как самостоятельная отрасль, чаще — как подотрасль административного права).

3. Правовая основа административного процесса

Конституционная основа:

• ч. 2 ст. 118 Конституции РФ —

административное судопроизводство

как форма осуществления судебной власти;

• п. «к» ч. 1 ст. 72 —

административное и административно-процессуальное законодательство

находятся в

совместном ведении

РФ и субъектов РФ;

• ч. 2 ст. 46 — право обжаловать в суд решения и действия органов власти и должностных лиц;

• ст. 33 — право на обращение в государственные органы;

• ч. 3 ст. 15 — неопубликованные акты, затрагивающие права, не применяются.

Кодексы и федеральные законы:

Акт

Что регулирует

КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (разделы IV–V)

производство по делам об административных правонарушениях, пересмотр, исполнение постановлений

КАС РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ

административное судопроизводство

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

административные регламенты, досудебное обжалование

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»

рассмотрение предложений, заявлений, жалоб

Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ»

контрольные (надзорные) мероприятия

Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ»

порядок установления обязательных требований

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

лицензионное производство

Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

регистрационное производство

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»

дисциплинарное производство, аттестация

Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»

исполнение постановлений о штрафах, конфискации и др.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

экспертиза проектов актов

Подзаконные акты: указы Президента РФ (например, Указ от 23.05.1996 № 763 о порядке опубликования и вступления в силу актов); постановления Правительства РФ (например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением от 13.08.1997 № 1009); административные регламенты; приказы министерств.

Региональный уровень: законы субъектов об административных правонарушениях (в Воронежской области — Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области»), законы и постановления об административных комиссиях, административные регламенты органов власти области.

Особенность. Единого Административно-процессуального кодекса в РФ нет. Проекты нового КоАП РФ и Процессуального кодекса об административных правонарушениях многократно обсуждались, но на сентябрь 2026 г. не приняты.

4. Виды и содержание административно-процессуальной деятельности

Вид деятельности

Содержание

Результат

Пример

Административно-нормотворческая

подготовка, принятие, регистрация и опубликование нормативных актов управления

нормативный правовой акт (приказ, постановление, положение)

приказ Минтранса России об утверждении правил; постановление правительства Воронежской области

Оперативно-распорядительная (правонаделительная)

разрешение индивидуальных дел позитивного характера — наделение правами, регистрация, выдача разрешений, поощрение

индивидуальный акт (лицензия — запись в реестре, свидетельство, разрешение, приказ о награждении)

регистрация ООО в ФНС; выдача разрешения на строительство; регистрация автомобиля в Госавтоинспекции

Административно-юрисдикционная

разрешение споров и дел о правонарушениях, применение мер принуждения

постановление о наказании, решение по жалобе, приказ о дисциплинарном взыскании

постановление инспектора ДПС о штрафе; решение по жалобе на отказ в услуге

Административное судопроизводство (особый вид)

рассмотрение судом административных дел (КАС РФ)

решение суда

признание незаконным отказа администрации в предоставлении земельного участка

Административное производство — совокупность процессуальных действий, направленных на разрешение однородной группы административных дел (например, лицензионное производство, производство по делам об административных правонарушениях).

5. Принципы административного процесса

Принцип

Содержание

Пример нормы

Законность

процессуальные действия совершаются только на основании и в порядке, установленном законом

ст. 1.6 КоАП РФ

Объективная истина (всесторонность, полнота, объективность)

выяснение действительных обстоятельств дела

ст. 24.1 КоАП РФ

Равенство перед законом

независимо от пола, расы, национальности, имущественного и должностного положения и т. д.

ст. 1.4 КоАП РФ

Презумпция невиновности (в юрисдикционных производствах)

лицо невиновно, пока его вина не доказана; неустранимые сомнения толкуются в его пользу

ст. 1.5 КоАП РФ

Гласность (открытость)

дела рассматриваются открыто (кроме случаев защиты тайны); информация о деятельности органов доступна

ст. 24.3 КоАП РФ

Национальный язык

процесс ведётся на русском языке (или государственном языке республики); право на переводчика

ст. 24.2 КоАП РФ

Обеспечение права на защиту

право пользоваться помощью защитника, давать объяснения, обжаловать

ст. 25.1, 25.5 КоАП РФ

Оперативность (быстрота) и экономичность

короткие сроки, упрощённые процедуры (постановление без протокола, электронные услуги)

ст. 28.6, 29.6 КоАП РФ

Самостоятельность в принятии решений

должностное лицо решает дело в пределах своей компетенции

ст. 29.1 КоАП РФ

Ответственность за ненадлежащее ведение процесса

должностные лица несут ответственность за нарушения

ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений)

Право на обжалование

любое решение можно обжаловать вышестоящему органу или в суд

гл. 30 КоАП РФ; ст. 11.1 Закона № 210-ФЗ

6. Структура административного процесса

Административный процесс строится по принципу «от общего к частному»:

Элемент

Содержание

Пример

Производство

совокупность действий по однородной группе дел

производство по делам об административных правонарушениях

Стадия

относительно самостоятельная часть производства с собственными задачами и итоговым документом

возбуждение дела, рассмотрение, пересмотр, исполнение

Этап

часть стадии

подготовка к рассмотрению; рассмотрение; вынесение и объявление постановления

Процессуальное действие

отдельный акт поведения участника

составление протокола, вручение копии постановления

Типичные (общие) стадии административного производства:

1) возбуждение дела (по заявлению, по инициативе органа);

2) рассмотрение дела (выяснение обстоятельств, сбор доказательств);

3) принятие решения и его оформление;

4) пересмотр решения (факультативная стадия — при обжаловании);

5) исполнение решения.

7. Основные категории административного процесса

Административная подведомственность — отнесение законом административных дел к ведению определённых органов (должностных лиц). По делам об АП подведомственность установлена гл. 23 КоАП РФ (судьи, комиссии по делам несовершеннолетних, органы внутренних дел, налоговые органы и т. д.).

Процессуальный срок — установленный законом период времени, в течение которого должно быть совершено процессуальное действие или принято решение.

Исчисление сроков (ст. 4.8 КоАП РФ): срок, определённый часами, сутками, днями, месяцами, годами, начинается на следующий день после календарной даты или события; срок в сутках истекает в 24 часа последних суток; если последний день срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий день, последним днём считается первый следующий рабочий день.

Примеры сроков: составление протокола — немедленно (не более 2 суток при необходимости дополнительного выяснения) (ст. 28.5); рассмотрение дела должностным лицом — 15 дней (ст. 29.6); обжалование постановления — 10 дней (ст. 30.3); уплата штрафа — 60 дней (ст. 32.2); рассмотрение обращения гражданина — 30 дней (ст. 12 Закона № 59-ФЗ); принятие решения о лицензии — не более 45 рабочих дней (ст. 14 Закона № 99-ФЗ); регистрация юрлица — не более 3 рабочих дней (ст. 8 Закона № 129-ФЗ).

Административная процедура — установленный нормативным актом (как правило, административным регламентом) порядок последовательных действий органа при осуществлении полномочия или предоставлении услуги.

Процессуальный документ — письменный акт, фиксирующий процессуальное действие или решение (протокол, определение, постановление, решение, представление, лицензия, выписка из реестра).

Участники административного процесса — субъекты, обладающие процессуальными правами и обязанностями: орган (должностное лицо), ведущий процесс; лицо, в отношении которого ведётся производство; заявитель; потерпевший; представители; свидетели; эксперты, специалисты, переводчики; прокурор.

Административно-процессуальное правоотношение — урегулированное процессуальной нормой общественное отношение, возникающее при разрешении административного дела; одна сторона всегда — властный субъект (орган, должностное лицо).

8. Практикум: определяем вид административно-процессуальной деятельности

Ситуация (Воронежская область)

Вид деятельности

Правительство Воронежской области утвердило порядок предоставления субсидий фермерам

нормотворческая

Гражданин получил через МФЦ разрешение на строительство жилого дома

оперативно-распорядительная (разрешительное производство)

ФНС зарегистрировала ИП Кравцова

оперативно-распорядительная (регистрационное производство)

Инспектор ДПС вынес постановление о штрафе за проезд на красный свет

юрисдикционная (производство по делу об АП)

Начальник управления объявил выговор государственному служащему за опоздания

юрисдикционная (дисциплинарное производство)

Суд рассмотрел иск жителя Воронежа о признании незаконным отказа в регистрации по месту жительства

административное судопроизводство (КАС РФ)

Глава администрации района наградил учителя почётной грамотой

оперативно-распорядительная (поощрительное производство)

Основные понятия

Юридический процесс; административный процесс (широкий, узкий, судебный подходы); административно-процессуальное право; административное производство; стадия; этап; процессуальное действие; принципы административного процесса; административная подведомственность; процессуальный срок; административная процедура; процессуальный документ; административно-процессуальное правоотношение.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое юридический процесс? Назовите его признаки и виды.

2. Какие научные подходы к пониманию административного процесса существуют?

3. Какие нормы Конституции РФ составляют основу административного процесса?

4. Назовите основные акты, регулирующие административный процесс. Есть ли в РФ единый административно-процессуальный кодекс?

5. Какие виды административно-процессуальной деятельности выделяются?

6. Перечислите принципы административного процесса.

7. Из каких элементов состоит структура административного процесса?

8. Что такое административная подведомственность?

9. Как исчисляются процессуальные сроки по КоАП РФ?

10. Что такое административная процедура и административный регламент?

Тема 2 рабочей программы · 4 часа (2 лекционных занятия)

План лекции

Занятие 1

1. Понятие и характерные черты административно-нормотворческой деятельности (АНД).

2. Нормативные правовые акты управления: понятие, виды.

3. Правовые акты, регулирующие АНД.

4. Общие правила (процедуры) АНД: система стадий.

Занятие 2