Глобализация бедности

Глобальный долг

Как суверенные страны оказались под опекой международных финансовых институтов? Поскольку страны были в долгах, Бреттон-Вудские институты смогли обязать их посредством так называемых «условий», прилагаемых к кредитным соглашениям, надлежащим образом переориентировать свою макроэкономическую политику в соответствии с интересами официальных и коммерческих кредиторов.

Долговое бремя развивающихся стран неуклонно росло с начала 1980-х годов, несмотря на различные схемы пересмотра сроков погашения, реструктуризации и конверсии долга, предложенные кредиторами. Фактически, эти процедуры в сочетании с кредитованием, основанным на политике МВФ и Всемирного банка (в рамках программы структурной перестройки), способствовали увеличению непогашенного долга развивающихся стран, обеспечивая при этом оперативное возмещение процентных платежей.

Общий непогашенный долгосрочный долг развивающихся стран из официальных и частных источников в 1970 году составлял приблизительно 62 миллиарда долларов США. В течение 1970-х годов он увеличился в семь раз и достиг 481 миллиарда долларов в 1980 году. Общий долг развивающихся стран составлял почти 2 трлн. долларов (1998 год), что в 32 раза больше по сравнению с 1970 годом (см. таблицы 3.1 и 3.2).

Таблица 3.1 содержит данные о доле экспорта, направленного на обслуживание долга (%), по географическим регионам за период с 1980 по 1998 год. Она включает следующие регионы: Восточная Азия и Тихоокеанский регион, Европа и Центральная Азия, Латинская Америка и Карибский бассейн, Ближний Восток и Северная Африка, Южная Азия и Африка к югу от Сахары.

Анализ данных:

1. Восточная Азия и Тихоокеанский регион:

– В 1980 году доля экспорта, направленного на обслуживание долга, составляла 13,6 %.

– К 1998 году этот показатель снизился до 12,0 %, что свидетельствует о снижении зависимости от внешнего долга.

2. Европа и Центральная Азия:

– В 1980 году доля составляла 18,1 %.

– К 1998 году она снизилась до 13,3 %, что также указывает на снижение зависимости от внешнего долга.

3. Латинская Америка и Карибский бассейн:

– В 1980 году доля составляла 36,9 %.

– К 1998 году она снизилась до 33,8 %, что свидетельствует о снижении зависимости от внешнего долга.

4. Ближний Восток и Северная Африка:

– В 1980 году доля составляла 20,3 %.

– К 1998 году она снизилась до 17,9 %, что также указывает на снижение зависимости от внешнего долга.

5. Южная Азия:

– В 1980 году доля составляла 11,6 %.

– К 1998 году она снизилась до 14,9 %, что свидетельствует о небольшом увеличении зависимости от внешнего долга.

6. Африка к югу от Сахары:

– В 1980 году доля составляла 11,0 %.

– К 1998 году она снизилась до 14,9 %, что также указывает на небольшое увеличение зависимости от внешнего долга.

Данные таблицы показывают, что за период с 1980 по 1998 год большинство регионов продемонстрировали снижение доли экспорта, направленного на обслуживание долга, что свидетельствует о снижении зависимости от внешнего долга. Однако в некоторых регионах, таких как Южная Азия и Африка к югу от Сахары, наблюдается небольшое увеличение этой зависимости.

В таблице 3.2 содержатся данные о внешнем долге развивающихся стран в миллионах долларов США за период с 1980 по 2000 год. Таблица включает следующие категории: общий внешний долг, долгосрочный долг, краткосрочный долг и использование кредита МВФ.

Анализ данных показывает следующее:

1. Общий внешний долг:

– В 1980 году общий внешний долг составлял 658 миллиардов долларов.

– К 2000 году этот показатель увеличился до 2500 миллиардов долларов, что свидетельствует о значительном росте внешнего долга развивающихся стран за 20-летний период.

Долгосрочный долг:

– В 1980 году долгосрочный долг составлял 481 миллиард долларов.

– К 2000 году он увеличился до 2048 миллиардов долларов, что также указывает на значительный рост.

Краткосрочный долг:

– В 1980 году краткосрочный долг составлял 164 миллиарда долларов.

– К 2000 году он увеличился до 412 миллиардов долларов, что также показывает рост, хотя и менее значительный по сравнению с долгосрочным долгом.

Использование кредита МВФ:

– В 1980 году использование кредита МВФ составляло 12 миллиардов долларов.

– К 2000 году этот показатель увеличился до 64 миллиардов долларов, что свидетельствует о росте зависимости развивающихся стран от кредитов Международного валютного фонда.

Данные таблицы 2.2 показывают, что за период с 1980 по 2000 год внешний долг развивающихся стран значительно увеличился. Это увеличение было обусловлено как ростом долгосрочного, так и краткосрочного долга. Кроме того, наблюдается рост использования кредитов МВФ, что может указывать на увеличение финансовых трудностей и необходимость внешней помощи для поддержания экономической стабильности.

План Маршалла для богатых стран

В то время как цены на сырьевые товары падали, что с начала 1980-х годов привело к снижению стоимости экспорта, все большая доля доходов от экспорта направлялась на обслуживание долга.

К середине 1980-х годов развивающиеся страны стали чистыми экспортерами капитала в пользу богатых стран. Поток фактического обслуживания долга превышал новые притоки капитала в виде займов, иностранных инвестиций и иностранной помощи39. «Вплоть до середины 1980-х годов международные финансовые институты рефинансировали долг в основном от имени коммерческих банков и официальных кредиторов. Однако срок погашения многих займов, предоставленных многосторонними учреждениями в начале долгового кризиса, истекал, и базирующиеся в Вашингтоне международные финансовые организации потребовали возмещения этих займов. А согласно статьям Бреттон-Вудского соглашения, эти займы не могли быть перенесены.

Кредитование на основе политики

Существует тесная, почти симбиотическая взаимосвязь между политикой управления долгом и макроэкономическими реформами. Управление долгом сводится к обеспечению того, чтобы отдельные страны-должники продолжали формально выполнять свои финансовые обязательства. Благодаря «финансовой инженерии» и тщательному искусству реструктуризации долга погашение основной суммы откладывается на время принудительной выплаты процентов; долг обменивается на акционерный капитал, а «новые» деньги «одалживаются» странам, находящимся на грани банкротства, чтобы они могли погасить задолженность по процентам по «старым» долгам чтобы временно предотвратить дефолт и так далее. В этом процессе формальная лояльность отдельных должников имеет первостепенное значение. Кредиторы соглашаются на перенос сроков только в том случае, если страны-должники соблюдают «политические условия», прилагаемые к кредитным соглашениям.

Цель состоит в обеспечении законности отношений обслуживания долга при одновременном удержании стран-должников в смирительной рубашке, что не позволяет им проводить независимую национальную экономическую политику. Было разработано новое поколение «займов, основанных на политике». Деньги предоставлялись «для того, чтобы помочь странам адаптироваться». Но кредитные соглашения Всемирного банка включали жесткие «условия»: деньги предоставлялись только в том случае, если правительство выполняло реформы структурной перестройки, в то же время соблюдая очень точные сроки их реализации. В свою очередь, принятие политических предписаний МВФ в рамках программы структурной перестройки не только обусловливало получение новых кредитов со стороны многосторонних институтов, но и давало «зеленый свет» Парижскому и Лондонскому клубам, иностранным инвесторам, коммерческим банковским учреждениям и двусторонним донорам. Страны, которые отказывались принять корректирующие меры политики Фонда, сталкивались с серьезными трудностями при реструктуризации своего долга и/или получении новых займов на цели развития и международной помощи. У МВФ также были средства для серьезного подрыва национальной экономики путем блокирования краткосрочных кредитов для поддержки торговли сырьевыми товарами.

Так называемые «условия» были связаны с «быстрым предоставлением кредитов, основанных на политике». Международные финансовые учреждения предоставляли займы при условии принятия комплексной программы макроэкономической стабилизации и структурных экономических реформ, т. е. кредитные соглашения никоим образом не были связаны с инвестиционной программой, как при обычном проектном кредитовании. Займы предназначались для поддержания изменений в политике; последние жестко контролировались Бреттон-Вудскими учреждениями, чья оценка основывалась на «эффективности политики». После подписания кредитного соглашения выплаты могли быть прерваны, если правительство не согласится с опасностью того, что страна будет внесена в черный список так называемой «группой по координации помощи», состоящей из двусторонних и многосторонних доноров40.

Характер этих кредитных соглашений не благоприятствовал реальной экономике, поскольку ни одна из сумм не была направлена на инвестиции в экономику стан- должников. Но достигалась другая важная цель: кредиты на перестройку отвлекали ресурсы от внутренней экономики и побуждали эти страны продолжать импортировать большое количество потребительских товаров, включая продукты питания, из богатых стран. Деньги, выделенные на поддержку «перестройки» сельского хозяйства, например, не предназначались для инвестиций в сельскохозяйственные проекты. Кредиты можно было свободно тратить на импорт товаров, включая потребительские товары длительного пользования и предметы роскоши41. Результатом этого процесса стала стагнация национальных экономик, углубление кризиса платежного баланса и рост долговой нагрузки.

Увеличение долга

Новые «займы с быстрой выплатой» (теоретически предназначенные для импорта товаров) представляли собой «фиктивные деньги», поскольку суммы, предоставляемые странам-должникам, неизменно были ниже сумм, возмещаемых в форме обслуживания долга. Представьте, например, развивающуюся страну, общий объем долга которой составляет 10 миллиардов долларов США, а обязательства по обслуживанию долга Парижскому и Лондонскому клубам (ежегодно) составляют 1 миллиард долларов. Однако при снижении экспортных поступлений страна не в состоянии выполнять эти обязательства. И если не поступят новые кредиты «для погашения старых долгов», задолженность будет накапливаться, и страна будет внесена в международный черный список.

В нашем примере кредит с быстрой выплатой в размере 500 миллионов долларов США предоставляется в виде поддержки платежного баланса, предназначенной для закупки импортных товаров. Кредит действует как катализатор: он позволяет перенаправить валютные поступления страны от экспорта на выплату процентов, тем самым позволяя правительству уложиться в сроки, установленные коммерческими и официальными кредиторами. Миллиард долларов на обслуживание долга собран за счет нового займа в размере 500 миллионов долларов США.

Чистый отток ресурсов составляет 500 миллионов долларов США. Мы видим, что кредит является «фиктивным», поскольку деньги, которые авансируются МВФ или Всемирным банком, немедленно повторно присваиваются официальными и/или коммерческими кредиторами. Более того, этот процесс приводит к увеличению суммы долга на 500 миллионов долларов, поскольку новый кредит используется для погашения процентной части обслуживания долга, а не основной суммы.

«Теневая программа» МВФ

До проведения реальных переговоров о предоставлении кредита МВФ неизменно требует существенных реформ. Правительство должно предоставить фонду доказательства того, что оно «серьезно привержено экономическим реформам». Этот процесс часто принимает форму так называемого «Письма о намерениях», представляемого МВФ, в котором определяются основные направления правительства в макроэкономической политике и управлении долгом. Этот процесс осуществляется также в контексте так называемой «Теневой программы МВФ», в рамках которой фонд обозначает руководящие принципы политики и дает технические консультации правительствам без официальной кредитной поддержки. Теневая программа применяется к странам, экономические реформы которых (по данным МВФ) идут не по плану (например, Бразилии при президентах Фернандо Коллоре де Меллу и Итамаре Франко (1990-94)). Теневая программа была также реализована в странах бывшего Советского блока, во Вьетнаме в форме технической помощи МВФ и Всемирного банка до официального вступления этих стран в Бреттон-Вудские учреждения и/или подписания кредитных соглашений.

«Удовлетворительные показатели» в рамках Теневой программы являются предварительным условием для официальных переговоров о предоставлении кредита. После предоставления кредита вашингтонские учреждения ежеквартально тщательно отслеживают эффективность политики стран-должников. Выплаты, предоставляемые несколькими «траншами», могут быть прерваны, если реформы «идут не по плану», и в этом случае страна снова оказывается «в черном списке» и подвергается репрессиям в области торговли и потоков капитала. Выплаты также могут быть прерваны, если страна не выполняет свои текущие обязательства по обслуживанию долга. Вместе с тем, страна может продолжать получать техническую помощь МВФ и Всемирного банка, т. е. создается новая теневая программа (как в случае с Кенией в 1991 году), ведущая к новому раунду политических переговоров.

Документ об основах экономической политики

Во многих странах-должниках правительство обязано, согласно своему соглашению с базирующимися в Вашингтоне институтами, изложить свои приоритеты в так называемом «документе об основах экономической политики». Последний часто сопровождается «письмом о намерениях», представляемым МВФ вместе с «Меморандумом об экономической и финансовой политике» (см. вставку 3.1.).

Хотя официально этот документ является правительственным и определяется национальными властями, он составляется под пристальным наблюдением МВФ и Всемирного банка в соответствии со стандартным, заранее установленным форматом. В этом контексте существует четкое разделение задач между двумя родственными организациями. МВФ участвует в ключевых политических переговорах в отношении обменного курса и дефицита бюджета, в то время как Всемирный банк гораздо активнее участвует в фактическом процессе реформ через свое представительство на страновом уровне и в своих многочисленных технических миссиях.

МВФ отслеживает экономические показатели стран в контексте «консультаций по статье IV», представляющих собой регулярный, на ежегодной основе, обзор экономик стран-участниц. Этот обзор обеспечивает – в дополнение к более строгому ежеквартальному мониторингу выполнения целевых показателей по кредитным соглашениям – основу для так называемой «деятельности МВФ по надзору» за экономической политикой государств-участников.

Всемирный банк управляет многими министерствами; реформы в здравоохранении, образовании, промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, окружающей среде и т. д. находятся под его юрисдикцией. Более того, с конца 1980-х годов Всемирный банк осуществляет надзор за приватизацией государственных предприятий, структурой государственных инвестиций и структурой государственных расходов посредством так называемого «обзора государственных расходов».

Г-н Мишель Камдессю, Директору

Распорядителю Международного валютного фонда

Вашингтон, Округ Колумбия, 20431

Уважаемый мистер Камдессю:

1. Цели программы экономической и финансовой перестройки Гвинеи на трехлетний период 1999–2001 годов изложены в обновленном документе о политических рамках, подготовленном в тесном сотрудничестве с Фондом и Всемирным банком, который направляется вам в отдельном виде.

2. В прилагаемом меморандуме об экономической и финансовой политике, основанном на упомянутом выше документе о политических рамках, излагаются цели и политика, которые правительство Гвинеи намерено проводить в течение 1999–2000 годов. В поддержку этих целей и политики правительство запрашивает третье ежегодное соглашение в рамках Расширенного механизма структурной перестройки (ESAF) на сумму, эквивалентную 23,6 млн. СПЗ (30 % от квоты). В этом контексте Гвинея также просит продлить первоначальный трехлетний период действия обязательств ESAF до 12 января 2001 года.

3. Правительство Гвинеи предоставит Фонду такую информацию, которую Фонд запросит в связи с прогрессом, достигнутым в реализации экономической и финансовой политики и достижении целей программы.

4. Правительство Гвинеи считает, что политика и меры, изложенные в прилагаемом меморандуме, достаточны для достижения целей его программы; оно предпримет любые дальнейшие меры, которые могут оказаться целесообразными. В течение периода действия третьего ежегодного соглашения ESAF правительство будет консультироваться с директором-распорядителем относительно принятия любых мер, которые могут оказаться целесообразными, по инициативе правительства или всякий раз, когда директор-распорядитель обратится с просьбой о такой консультации. Более того, по истечении срока действия третьего ежегодного соглашения ESAF и пока Гвинея имеет непогашенные финансовые обязательства перед Фондом, вытекающие из займов в рамках соглашения, правительство будет время от времени консультироваться с Фондом по инициативе правительства или всякий раз, когда директор-распорядитель запрашивает консультации по экономической и финансовой политике Гвинеи.

5. Правительство Гвинеи проведет совместно с Фондом первый обзор своей программы, поддерживаемой третьим ежегодным соглашением, не позднее 30 июня 2000 года и второй обзор не позднее 31 декабря 2000 года.

С уважением

Ибрахима Кассори Фофана

Министр экономики и финансов

Шериф Ба

Управляющий Центральным банком Гвинеи

Механизмы кредитования МФО

Бреттон-Вудские институты предлагают разнообразные механизмы кредитования, предназначенные для поддержки экономических политик различных государств. Среди инструментов МВФ выделяют следующие ключевые программы: 1)механизмы резервного финансирования, обеспечивающие странам быстрый доступ к финансовым средствам для покрытия временных дефицитов платежного баланса; 2)компенсационный и непредвиденный механизм финансирования (CCFF), предназначенный для поддержки стран, испытывающих трудности вследствие неблагоприятных внешних шоков; 3)механизм расширенного финансирования (EFF), предоставляющий долгосрочные ресурсы государствам, осуществляющим глубокие структурные реформы; 4)механизмы структурной перестройки и расширенные механизмы структурной перестройки (SAF и ESAF), направленные на стабилизацию экономик развивающихся стран посредством комплексных мер бюджетной и финансовой политики; 5)механизм системных преобразований (STF), используемый странами Восточной Европы и СНГ для перехода к рыночной экономике; 6)экстренный кредитный механизм для постконфликтных стран, оказывающий финансовую помощь государствам, восстанавливающимся после вооруженных конфликтов.

Со своей стороны, Всемирный банк предлагает два ключевых инструмента: 1)кредиты на структурную перестройку (Structural Adjustment Loans, SAL), нацеленные на проведение глубоких институциональных изменений в экономиках заемщиков; 2)кредиты на секторальную перестройку (Sectoral Structural Adjustment Credit, SECAL), ориентированные на реформирование отдельных отраслей экономики. Кроме того, Всемирный банк использует механизм системных преобразований (System Transformation Facility, STF), аналогичный программам структурной перестройки, но специально разработанный для стран бывшего социалистического лагеря, проходящих переход к рыночным отношениям.

Фаза первая: «Экономическая стабилизация»

Структурная перестройка рассматривается международными финансовыми институтами как состоящая из двух отдельных этапов: «краткосрочной» макроэкономической стабилизации (подразумевающей девальвацию, либерализацию цен и жесткую бюджетную экономию), за которой следует осуществление ряда более фундаментальных (и «необходимых») структурных реформ. Однако чаще всего «структурные реформы» проводятся одновременно с процессом «экономической стабилизации». Мероприятия по стабилизации, проводимые МВФ и Всемирным банком, касаются как дефицита бюджета, так и платежного баланса. По данным Всемирного банка, для этого требуется «проведение правильной макроэкономической политики. Поддержание небольшого дефицита бюджета помогает контролировать инфляцию и избегать проблем с платежным балансом. Поддержание реалистичного обменного курса окупается повышением международной конкурентоспособности и поддержкой конвертируемых валют»42.

Разрушение национальных валют

Обменный курс, безусловно, является наиболее важным инструментом макроэкономических реформ: девальвация валюты (включая унификацию обменного курса и отмену валютного контроля) влияет на фундаментальные соотношения спроса и предложения в национальной экономике. МВФ играет ключевую политическую роль в принятии решений о девальвации. Обменный курс регулирует реальные цены, выплачиваемые непосредственным производителям, а также реальную стоимость заработной платы.

МВФ неизменно утверждает, что валютный курс «завышен», и требует девальвации валюты в качестве предварительного условия перед переговорами о предоставлении кредита на структурную перестройку. Ключевой целью «скрытой программы» МВФ и Всемирного банка является дестабилизация национальной валюты. Максимальная девальвация, приводящая к немедленному и резкому росту цен, способствует резкому сокращению реальных доходов и одновременно снижает стоимость затрат на оплату труда, выраженную в твердой валюте. Девальвация также снижает долларовую стоимость государственных расходов, способствуя высвобождению государственных доходов для обслуживания внешнего долга.