Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика
- -
- 100%
- +
d) заключение под стражу несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное заключение под стражу, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом;
e) законное заключение под стражу лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также законное заключение под стражу душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;
f) законное задержание или заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче.
2. Каждому арестованному незамедлительно сообщаются на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявляемое ему обвинение.
3. Каждый задержанный или заключенный под стражу в соответствии с подпунктом «с» пункта 1 настоящей статьи незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, наделенному, согласно закону, судебной властью, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Освобождение может быть обусловлено предоставлением гарантий явки в суд.
4. Каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.
5. Каждый, кто стал жертвой ареста или заключения под стражу в нарушение положений настоящей статьи, имеет право на компенсацию.
Как указано в ст. 6 Конвенции, каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также когда того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия (1). Каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком (2). Каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления имеет как минимум следующие права:
a) быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему обвинения;
b) иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты;
c) защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника или, при недостатке у него средств для оплаты услуг защитника, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия;
d) допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же условиях, что и для свидетелей, показывающих против него;
e) пользоваться бесплатной помощью переводчика, если он не понимает языка, используемого в суде, или не говорит на этом языке (3).
Согласно ст. 8 Европейской конвенции каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции, а согласно ст. 9 – каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии.
Благодаря ратификации Россией Конвенции граждане Российской Федерации могут теперь обращаться в Европейский суд, если они полагают, что их права нарушены, но с соблюдением следующих предварительных условий. Во-первых, предметом жалобы могут быть только права, гарантируемые Конвенцией или ее протоколами. Во-вторых, жалоба может исходить только от самого потерпевшего. В-третьих, жалоба должна быть подана не позднее чем через 6 месяцев после окончания рассмотрения вопроса компетентным национальным государственным органом. В-четвертых, жаловаться можно только на те нарушения, которые имели место после даты ратификации Конвенции Россией. В-пятых, для того, чтобы жалоба стала предметом обсуждения Европейского суда, необходимо, чтобы заявителем были исчерпаны все внутригосударственные (судебные) средства защиты своих прав.[29]
Изложенные положения вовсе не ограничивают суверенитет Российского государства и его судебный иммунитет, так как согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
Исходя из условий ратифицированной Конвенции, решения российских судебных органов не могут теперь противоречить положениям Конвенции, ставшей составной частью российской правовой системы (ст. 15 Конституции РФ).[30] В то же время Европейский суд не может отменить судебное решение, вынесенное на территории Российской Федерации, не вправе осуществлять абстрактный контроль над отечественной судебной практикой, давать распоряжения относительно принятия мер, имеющих юридические последствия. Европейский суд уполномочен рассматривать конкретную жалобу гражданина России с тем, чтобы установить, действительно ли были допущены российской правоохранительной и судебной системой нарушения требований Конвенции, и при подтверждении этих обстоятельств вправе присудить «справедливое удовлетворение претензии» в виде финансовой компенсации имущественного и неимущественного вреда и возмещения потерпевшим гражданам понесенных расходов и издержек, связанных с восстановлением справедливости и законности.
Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[31] подчеркнул, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы. Международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая физических лиц. Международным договорам принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека и основных свобод. В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование судебной деятельности, связанной с реализацией положений международного права на внутригосударственном уровне. Выступая за соблюдение договорных и обычных норм, Российская Федерация подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел. Выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем, чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение обязательств государства, вытекающих из участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Глава 1. Ответственность государства за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ)
§ 1. Общие положения об ответственности государства за вред, причиненный физическим и юридическим лицам
Ученые, занимающиеся проблемами ответственности государства за вред, причиненный его органами, должностными лицами, высказывают различные точки зрения относительно сферы деятельности, при осуществлении которой наступает такая ответственность. Одни исследователи считают, что существует 2 правовых режима ответственности: 1) в сфере административного управления и 2) в сфере деятельности органов правоохранительной (судебно-прокурорской) системы.[32] Другая группа ученых утверждает, что ответственность государства наступает не только за действия (бездействие) правоохранительных органов, действия (бездействие) должностных лиц в сфере административного управления, причинивших вред гражданам, юридическим лицам, но и во всей сфере государственной деятельности (ответственность в широком смысле слова).
Действительно, в течение многих лет существовало законодательство, согласно которому деликтная ответственность государства делилась на ответственность в области административного управления и на ответственность за вред, причиненный действиями правоохранительных органов (органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда).[33]
Основываясь на положениях действующего российского законодательства, А. Л. Маковский верно отмечает, что «действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области «управления» (в сфере деятельности исполнительной власти), но и в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред – законодательной, исполнительной или судебной»[34].
По верному замечанию И. А. Тактаева, система отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причиняемый их органами и должностными лицами, должна строиться не через их разделение на 2 сферы деятельности, а путем установления общих положений и выделения специфических норм ответственности, учитывающих определенные особенности отдельных видов исследуемых правоотношений.[35]
К такому современному пониманию обсуждаемого вопроса теория и практика пришли не сразу. Нужны были годы кропотливой работы ученых и законодателя, чтобы сделать вывод о необходимости более полной (цивилизованной) юридической защиты прав граждан и юридических лиц за незаконные действия (бездействие), повлекших причинение имущественного или морального вреда.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не содержал прямого указания об ответственности государства за действия (бездействие) своих государственных органов (учреждений). Согласно ст. 406 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.[36] «учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица лишь в случае, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения».
Как было отмечено в ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г., «учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенных последними в пределах их компетенции и допущенных ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. Учреждение отвечает на тех же основаниях в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) было сдано в пользу потерпевшего».
Таким образом, ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала 3 условия ответственности государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц: 1) связанность действий должностных лиц с возложенной на них государственной службой; 2) наличие дополнительных (специальных) законов, предусматривающих такую ответственность; 3) предварительное признание судебным (административным) органом (по жалобе потерпевших) таких действий незаконными.
Статья 407-а, внесенная в ГК РСФСР 6 апреля 1928 г.,[37] предусмотрела дополнительное условие, ограничивающее право потерпевших лиц на возмещение причиненного им государственными учреждениями вреда: передача потерпевшим имущества (денежных средств) государственному учреждению или должностному лицу в случаях, предусмотренных этой статьей. Иначе говоря, ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. существенным образом сузила правовые основания ответственности государственных организаций (учреждений) по деликтным обязательствам в сфере административного управления, доведя эти основания до случаев передачи потерпевшим какого-либо имущества государству (учреждениям).
Однако судебная и арбитражная практика тех лет (1924–1926 гг.) шла по пути признания незаконными административных распоряжений должностных лиц, их действий в сфере административной деятельности государственных учреждений.[38]
Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 10 июня 1943 г. № 11/М/6/У «О судебной практике по искам из причинения вреда» разъяснял судам, что по правилам ст. 407 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР[39] и соответствующих статей ГК других союзных республик.[40]
Некоторые российские исследователи еще в 20-х годах минувшего столетия комментировали ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. в широком смысле слова: как ответственность не только государственного учреждения за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица в случаях, указанных законом, но и как ответственность государства за властные действия его должностных лиц.[41]
В 50—60-х годах в советской юридической литературе появились обоснования того, что под термином «учреждение», упомянутом в ст. 407 ГК РСФСР, понимается всякий государственный орган. Так, выдающийся цивилист Е. А. Флейшиц по этому поводу писала: «Ст. 407 ГК РСФСР распространяется единственно на акты власти, осуществляемые государственными учреждениями, причем под учреждениями следует понимать все государственные органы…»[42] А. Н. Савицкая обоснованно предлагала не ограничивать ответственность государственных органов случаями, предусмотренными особыми законодательными актами.[43]
А. Л. Маковский отмечает, что заслуга ст. 407 ГК РСФСР состоит в том, что благодаря ей была юридически закреплена именно гражданско-правовая ответственность государственных органов за акты власти.[44]
Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.[45] установил в ст. 446 норму, согласно которой государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (ст. 444, 445), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом. Согласно ст. 445 вред, причиненный личности и имуществу гражданина, а также вред, причиненной организации, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению лишь в случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, ответственность государственных учреждений устанавливалась за вред, причиненный гражданам в сфере административного управления, и вина государственных органов в его причинении презюмировалась. Ответственность за причинение вреда юридическим лицам должна была конкретизироваться специальным порядком, предусмотренным законом. Эти положения полностью соответствовали требованиям Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г.[46]
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по искам о возмещении вреда»[47] разъясняло судам, что изложенные нормы не применяются ни тогда, когда вред причинен работниками государственных учреждений, не являющимися должностными лицами (например, шоферами, истопниками и т. п.), ни тогда, когда его причинили должностные лица действиями, вытекающими из области административного (властного) управления (например, при совершении технических операций (п. 4).
В ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. указывалось, что за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями должностных лиц, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и в пределах, специально предусмотренных законом. Следует заметить, что очень длительное время не принимались нормативные правовые акты (законы), регламентирующие порядок возмещения такого вреда вышеназванными органами и их должностными лицами, о чем более подробно будет сказано в соответствующем разделе работы.
Конституция СССР 1977 г.[48] пошла по более демократическому пути и в ст. 58 закрепила правовую норму, согласно которой граждане СССР получили право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.[49] Однако, по справедливому замечанию многих цивилистов, конституционным путем не был решен вопрос о субъекте ответственности за такое причинение вреда. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что содержание этой статьи создавало у исследователей Конституции СССР впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица, тогда как прежнее гражданское законодательство (ст. 89 Основ 1961 г., ст. 446 ГК РСФСР) прямо называли ответственными в таких случаях государственные учреждения. В то же время положительным явлением ст. 58 Конституции СССР явилось то, что эта статья не предусматривала принятие специального дополнительного закона об основаниях и пределах ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам.[50]
18 мая 1981 г. во исполнение вышеназванной конституционной нормы Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ),[51] утвердивший Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда[52] (далее – Положение), а также Инструкцию по применению этого Положения, утвержденную Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР 2 марта 1982 г.[53] (далее – Инструкция).
Заслуга последних нормативных правовых актов состоит в том, что они впервые указали на государство как на непосредственный субъект такой ответственности. Однако по-прежнему нормативными правовыми актами не была установлена ответственность государства за вред, причиняемый юридическим лицам, ответственность государства за вред, вызванный незаконными действиями органов представительной власти в результате принятия ими незаконных нормативных правовых (правоприменительных) актов.
Согласно ст. 1 Указа ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не предусмотрено законом. Ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и суда.
Осенью 1981 г. (вслед за Указом) были внесены изменения[54] в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ст. 88 Основ стала выглядеть следующим образом: вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (ст. 88 Основ), если иное не предусмотрено законом. За вред, причиненный такими действиями организациям, ответственность наступает в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Дальнейшая небогатая практика применения изложенных выше статей Основ 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. показала, что эти статьи не нашли своего полного практического применения в деле защиты прав и законных интересов граждан нашей страны. Причиной возникновения такой ситуации можно назвать отсутствие политической воли и, как следствие этого – отсутствие специального закона о порядке привлечения к ответственности государства за незаконные действия правоохранительных органов и суда. При этом следует заметить различный принцип подхода к ответственности за незаконные действия государственных органов (кроме правоохранительных органов, суда) и ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам незаконными служебными действиями: если за вред, причиненный правоохранительными органами и органами суда (независимо от вины), наступала ответственность самого государства, то за вред, причиненный гражданам иными государственными учреждениями (органами), несли сами эти учреждения. Однако данное различие не имело существенного значения, поскольку, как уже было отмечено, названные положения Конституции СССР (РСФСР), ГК РСФСР и Указа на практике не реализовывались.
Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (далее – Основы 1991 г.),[55] принятых в переломный период политических и социально-экономических преобразований в нашей стране, установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2 ст. 127 Основ 1991 г.).
Комментируя эту норму (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.), можно сделать вывод, что Основы 1991 г. впервые установили ответственность за вред, причиненный незаконными действиями именно государственных органов, а не государственных учреждений, как это было ранее, и не предусмотрели иного (специального) порядка возмещения вреда юридическим лицам, как это было ранее, причем за вред, причиненный не только незаконными действиями должностных лиц государственных органов, но и самих государственных органов. Впервые в важнейшем источнике гражданского законодательства (Основах) было закреплено указание на ответственность государства по деликтным обязательствам своих правоохранительных органов и суда. Правда, законодатель опять подчеркнул, что возмещение вреда происходит на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами.