Двухпалатный парламент Российской Федерации

© О. Н. Булаков, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

1. Развитие идеи парламентаризма

Термин «парламент» происходит от французского «parlement» («parler» – говорить). Поскольку в переводе на русский язык это слово образовало не совсем благозвучное для нашего слуха понятие «говорильня», то общепринятым стал термин от английского слова «parliament» или немецкого «Der Parlament». Тем не менее этимология слова достаточно основательно раскрывает сущность обозначаемого им политического явления. В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. В связи с этим парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т. е. политической, как процесс превращения человека, как подданного и бесправного, – в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Современный парламент складывался не сразу, он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.

Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных известными или безымянными авторами с разрывом в несколько столетий.[1]

Первое открытие, относящееся к парламенту – это, собственно, само изобретение парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.

Второе открытие общеизвестно. Именно «открытием» назвал в свое время А. Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, – писал он, – как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе не известны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных ими самими депутатов – все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время»[2], хотя реальная история этой идеи была непростой.

Третье открытие. Это переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно – французский Конвент. Большинство сегодняшних парламентов чаще всего действуют реактивно, т. е. с бóльшим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.

Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

Во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.

Во-вторых, парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т. е. фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики.

В-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведéние понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями».[3] Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания зачастую тем же парламентом).[4] Согласно этой точки зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя – верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполни тельной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственным уровне. Если считать, что парламент – это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство – представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Единство, таким образом, народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цесаризм».[5]

К другим условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством парламента, исследователи относят «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности».[6] Как заметил С. Котляревский, с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма.[7]

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще не писаной Конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М. М. Ковалевского, Б. Н. Чичерина, Е. М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и неудивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.

В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, про должается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.

Как прежде, так и сейчас нет единодушия в понимании народовластия и представительства. И научный спор, начавшийся сотни лет назад, продолжается и в настоящее время. Как справедливо заметил известный немецкий политолог К. Шмитт: «Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом».[8] Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, т. е. у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции.[9]

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов.

Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительной формы правления является сформулированный Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Монтескье отмечал, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам».[10]

Второй из распространенных подходов к проблеме представительства – рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы «Британская конституция» английский исследо ватель Брум считал, что сущность представительства заключается в том, что «народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти».[11]

Таким образом, смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью».[12]

Этот тезис о передаче власти как сути представительного правления получает широкое распространение, правда со значительной амплитудой мнений. От полнейшего отрицания института представительства в целом (Руссо, К. Тахтарев и др.) до полного признания (Монтескье, Милль, Б. Н. Чичерин, М. М. Ковалевский. Г. Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Л. А. Тихомиров, И. Солоневич и др.).

Значительно расширяет понятие «передача власти» Л. А. Тихомиров. На вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: «Это просто одна из форм передаточной власти». Правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти.[13]

На такой же позиции стоял и Б. Н. Чичерин, отмечая, что «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора».[14]

Здесь обозначена большая проблема соотношения в «представительстве» воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления – волю или власть?

Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает». А отсюда и сущностный вывод, характерный для великого мыслителя:

«Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями».[15]

Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.

Л. А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо «чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель».[16]

Еще более определенно по этому поводу высказывался правовед Г. Еллинек, отмечая, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа.[17]

Таким образом, здесь представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. Мы считаем, что этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии.[18]

Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление «тем больше угодно для народа, чем выше его культурное развитие».[19]

Понятие же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Г. Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека.[20]

Возможность представительства вообще и народного в частности появилось в XVII в. в Европе и стало переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. Б. Н. Чичерин отмечал в этом плане, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного.[21]

Позднее понятие «народное представительство» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого собрания, Б. Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе настоящего представителя народа».[22]

Внедрение практики избрания должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по мнению И. В. Гранкина, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах.[23] Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обяза тельного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т. д.), далее – обязательность исполнения принятых парламентом законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета. Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма – Англии. По мнению И. Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии «компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии XVIII в.».[24] Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (король, палата лордов и палата общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, то концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете, парламентская теория также рассматривала суверенитет как саму власть государства.

Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор Комментариев к законам Англии, вышедших в 1765–1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и в особенности Монтескье. Однако в отличие от первого он отрицает возможность «естественного состояния» и договорного происхождения государства.[25] Согласно его теории, это ведет к упразднению различий между обществом и государством, а общество, по его мнению, предполагает правительство. Это ведет к отрицанию одной из основ политической мысли Локка – пределов всякой политической власти, диктуемых естественным правом и общественным договором. Вопреки Локку Блэкстон полагает, что во всяком государстве, каковы бы ни были его происхождение и формы, должна быть высшая, абсолютная, неконтролируемая власть, в которой пребывает суверенитет.[26]

Парламент, по Блэкстону, имеет «суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения, аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов. Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства. Коротко говоря, он может делать все, кроме невозможного в естественном отношении.»[27] Для обозначения верховного положения парламента Блэкстон ввел специальное понятие «всемогущество парламента». Он утверждал также, что, по английской конституции, нет такой силы, «которая могла бы контролировать разумность действий и актов парламента»[28]

Признаками суверенной государственной власти Блэкстон считает мудрость, благость и силу. В ком же воплощаются эти качества? Чтобы ответить на этот вопрос, Блэкстон анализирует различные формы государства, давая традиционную классификацию: монархия, аристократия, демократия. В каждой из этих форм он находит и отрицательные, и положительные стороны. Поэтому он отвергает каждую из этих форм, взятую в отдельности. Идеальную форму он находит в британском парламенте. «Законодательство королевства, – пишет он, – доверено трем различным независимым властям: королю, духовным и светским лордам, представляющим собой аристократическое собрание выдающихся лиц, и палате общин, свободно избранной населением из своей среды, что делает ее одним из видов демократии. Этот совокупный механизм составляет британский парламент, который имеет право верховного распоряжения всем. Каждая ветвь обладает негативной властью, достаточной для того, чтобы отвергнуть любое опасное нововведение»[29] Эту систему Блэкстон считал идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными ветвями законодательной власти.

Блэкстон отвергал теорию народного суверенитета. Народ, по мнению Блэкстона, имеет такие права, какие признаны парламентом. Английский парламент такого же древнего происхождения, как и государство. Только парламент имеет право издавать законы, вводить новое наследование короны и учредить новую веру. «Следовательно, – пишет Блэкстон, – покуда английское правление пребывает в настоящей своей силе, то мы можем смело утверждать, что власть у нас парламентская есть самая верховнейшая, беспредельная и никем не оспариваемая».[30] «Верховенство парламента, означающее прежде всего независимость от народа, – пишет И. Д. Левин, – становится догмой английского права, сформулированной Делольмом в крылатой фразе о всемогуществе английского парламента: парламент все может – он не может лишь превратить мужчину в женщину и наоборот».[31]

Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением особенностей политической обстановки, существовавшей в Англии периода бурного развития капитализма. Своими «Комментариями» Блэкстон содействовал распространению среди англичан идеи господства права. Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа разделения властей вызывала справедливую критику со стороны сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее известным среди последних можно назвать И. Бентама. В противовес Блэкстону, считавшему английскую государственную и правовую систему совершенной, Бентам, по выражению Дж. М. Тревельяна, дал анализ «бесполезных и запутанных нелепостей английского закона, «законных интересов», дорогих сердцу людей наиболее консервативной из профессий».[32]

Бентам и его сторонники ратовали за реформу английского права, в политической области они выступали за право отзыва депутатов, всеобщее избирательное право (для мужчин), ежегодные парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.

Учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось большинством английских юристов XIX в. Так, например, А. Дайси пишет: «Это учение о законодательном верховенстве парламента есть краеугольный камень всего нашего государственного права»[33]. Перечисляя ряд прерогатив парламента, он замечал, что нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента, и указывал на три отличительные, по его мнению, черты парламентского верховенства: право законодательного учреждения свободно изменять основные законы; отсутствие всякого юридического различия между конституционными и другими законами; отсутствие всякой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или не соответствующими конституции.

Как и большинство теоретиков суверенитета, Дайси, пытаясь определить сущность суверенитета, различает суверенитет в политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический – парламенту. Политический суверенитет характеризует фактическое соотношение социальных сил в стране, однако приоритет и большая значимость отводится Дайси юридическому суверенитету. «Судьи не знают воли народа, кроме той, которая выражается парламентскими актами».[34]

Другой английский юрист С. Лоу также исходит из деления суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет концепцию Дайси[35]: по его мнению, политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический – парламенту. Однако, в отличие от Дайси, Лоу пытается совместить верховенство парламента с верховенством избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным «сувереном» в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его верховенство.[36] В своей книге «Государственный строй Англии» С. Лоу невольно признает фактическую власть кабинета, являющегося «комитетом партийным и секретным».[37] Заявляя мимоходом, что «парламент с юридической точки зрения есть абсолютный суверен Британской империи», он отмечает фактический переход многих прерогатив парламента к кабинету. В отличие от создателей теории парламентского суверенитета Лоу признает и народный суверенитет. Более того, он полагает, что английская форма государственного устройства в наибольшей степени сочетается с принципами народного суверенитета. «Нигде суверенный народ не может, по-видимому, с такой же легкостью осуществлять свою волю; нигде власть этого суверена не ограничена в столь слабой степени»,[38] – заявлял он.

Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило новое содержание парламентаризма, а именно: верховная власть принадлежит не парламенту, а народу, парламентская власть в этом случае – лишь уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в объект прав суверенности.

Т. Гоббс сводил принцип народного суверенитета к принципу суверенной верховной власти в демократии: у него он логически вытекает из естественного закона и в нем получает обоснование через общественный договор. Однако в отличие от Руссо вопрос о носителе суверенитета решается им не на основании естественного права, а на основании позитивного права в зависимости от формы правления: монархической, аристократической или демократической. Похожего взгляда на принцип народного суверенитета придерживались и голландские мыслители той эпохи Б. Спиноза и Г. Гроций (выразивший это в своем учении о «специальном субъекте» суверенитета).

Дж. Локк в своих учениях рассматривает законодательную власть как верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передачи всех своих прав избранному им органу или лицу (в духе Гоббса). Наоборот, он полагает, что подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная власть, по его мнению, «представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию…».[39] Нарушение со стороны государственной власти принципов общественного договора, представляющего собой двустороннее соглашение между нею и народом, возвращает последнему естественное право действовать неправовыми, с точки зрения позитивного права, но правомерными, с точки зрения права естественного, способами для восстановления свободы и свободного правления. Иными словами, из идеи народного суверенитета Локк делает вывод о праве народа на восстание.