Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон „О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях“»
- -
- 100%
- +
R.M. Akhmedov, O.S. Borisov, E.N. Kondrat, I.V. Ryzhykh, T.V. Shashikhina
Commentary to the Federal Law № 230-FZ of July 3, 2016 «On the protection of the rights and legitimate interests of individuals in the exercise of the activities on the return of debt arrears and on amendments to the Federal Law «On microfinance activities and microfinance organizations»
(Itemized)
The book represents clause-by-clause commentaries to the Federal Law «On the protection of the rights and legitimate interests of individuals in the exercise of the activities on the return of debt arrears and on amendments to the Federal Law «On microfinance activities and microfinance organizations».
The book is intended for law enforcers, legal practitioners, professors and students of law faculties.
Keywords:
microfinance activities, arrears, a debt collector, a debtor, debt collection, debt repayment.
© Yustitsinform, 2017
Введение
Федеральный закон «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» принят с целью регулирования деятельности по возврату долгов физических лиц, в том числе в части установления способов взаимодействия между кредитором, лицом, действующим от его имени и (или) в его интересах, и физическим лицом, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц, которые могут быть нарушены использованием недобросовестных методов взыскания.
Согласно сведениям Банка России, задолженность по кредитам, предоставленным физическим лицам – резидентам, в период с начала декабря кризисного 2009 г. до начала декабря 2015 г. выросла в три раза (с 3571,8 млрд руб. до 10637,4 млрд руб.), при этом просроченная задолженность за этот же период выросла в 3,6 раза (с 241,05 млрд руб. до 864,13 млрд руб.). Только за период с начала января по начало декабря 2015 г. объем просроченной задолженности должников – физических лиц вырос более чем на 23 % (с 665,64 млрд руб. до 864,13 млрд руб.). С начала декабря 2009 г. по сравнению с началом декабря 2015 г. доля просроченной задолженности в ее общей сумме выросла с 6,74 % до 8,12 %.
Кризис на рынках потребительского и жилищного кредитования спровоцировал рост активности различных мошеннических структур, ориентированных на отбор денег у доверчивых заемщиков с помощью схемы так называемого «альтернативного кредитования». В информации ЦБ РФ по этому поводу говорилось: «в условиях удорожания потребительских и ипотечных кредитов и микрофинансовых займов во многих субъектах Российской Федерации активизировались нефинансовые организации, не имеющие права на осуществление потребительского кредитования, предлагающие населению различные программы по «альтернативному кредитованию» для приобретения автомобилей, квартир, земельных участков, товаров народного потребления и т. п. Как правило, проценты по таким программам существенно ниже ставок по банковским кредитам и микрофинансовым займам, а требования к заемщикам практически отсутствуют.
Участие граждан в таких программах обычно оформляется «договором о предоставлении услуг» на срок до 15 лет, предусматривающим предоставление гражданину денежных средств для приобретения необходимого имущества после внесения им единовременного «регистрационного платежа» в размере от 5 % до 20 % от стоимости соответствующего имущества и ежемесячных платежей в счет погашения будущей задолженности. При этом количество платежей, необходимых для получения денежных средств, и конкретный срок предоставления гражданину денежных средств не устанавливаются. Возврат «регистрационного взноса» и ежемесячных платежей не предусмотрен даже в случае расторжения с организацией договорных отношений и / или невыполнения ею договорных обязательств».
Банк России обратил внимание граждан на то, что организации, предлагающие подобные услуги, могут вводить в заблуждение потребителей финансовых услуг, а также рекомендовал гражданам проявлять осмотрительность и воздерживаться от участия в такого рода программах и заключения договоров по ним.
В соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять профессиональную деятельность по предоставлению займов населению имеют право кредитные организации, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, сельскохозяйственные потребительские кредитные кооперативы и ломбарды.
В последнее время юридические компании целого ряда регионов отмечают рост числа обращений обманутых заемщиков, пострадавших от действий «альтернативных» кредиторов. После тщательного разбора ситуации было выявлено, что некие фирмы, как правило ООО с минимальным уровнем уставного капитала (10 тыс. руб.), предлагают гражданам кредиты, преимущественно ипотечные, по ставкам значительно ниже рыночных. При этом никаких требований к заемщикам не предъявляется, т. е. кредиты доступны без кредитной истории, справки о доходах, поручителей и т. п.
С ростом объемов потребительского кредитования увеличивается потенциальное число должников – физических лиц, права которых могут быть нарушены применением недобросовестных практик, связанных с возвратом долгов, в связи с чем этот вопрос приобретает особую актуальность и социальную значимость.
Прогнозируемое увеличение задолженности населения, в том числе по потребительским кредитам, при объективной неспособности граждан исполнять свои обязательства может привести к росту социальной напряженности.
В Федеральное собрание и другие органы власти поступают многочисленные обращения по указанному вопросу, значительная часть которых связана с взысканием задолженности по кредитным договорам, осуществляемым так называемыми профессиональными взыскателями, или коллекторами. О существовании проблемы свидетельствуют также многочисленные публикации в прессе.
Отмечаются факты угроз жизни и здоровью должников – физических лиц, их запугивания, вторжения в жилище, распространения порочащих их сведений, незаконного использования сведений, составляющих персональные данные, включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя. Нарушения прав должников – физических лиц, попадающие в поле зрения правоохранительных органов, отражают лишь часть проблем, существующих в рассматриваемой сфере, так как сведения из правоохранительных органов касаются только случаев обращений должников – физических лиц в ситуациях, когда нарушение их прав носит ярко выраженный характер.
Недобросовестными лицами могут также совершаться действия, не подпадающие под формальные составы правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, но при этом ущемляющие права должников и создающие для них невыносимые условия жизни (звонки в круглосуточном режиме, завуалированные угрозы, психологическое давление, введение в заблуждение в отношении личности взыскателя и возможных последствий неисполнения обязанности по уплате долга и т. д.).
Одной из причин такой ситуации является экономическая эффективность недобросовестных практик, стимулирующая к их применению и создающая преимущества для недобросовестных лиц относительно добросовестных участников рынка, не нарушающих права должников.
Действующее законодательство не содержит прямых общих норм, квалифицирующих признаки недобросовестных практик и действий взыскателей, отсутствуют также законодательные механизмы, направленные на предупреждение совершения взыскателями действий, нарушающих права должников – физических лиц, и исключение из правового поля лиц, осуществляющих деятельность по взысканию задолженности на профессиональной основе с нарушением прав должников.
Созданию условий для обеспечения надлежащей защиты прав должников – физических лиц будет способствовать издание отдельного федерального закона, регламентирующего действия по возврату долгов, осуществляемые кредиторами и другими лицами, а также регулирующего деятельность юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов на постоянной основе.
Законом вводится минимальное число новых понятий, при этом предусмотренные в законе понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства используются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации. Это касается понятия долга, обязательства, кредитора и других общеприменимых понятий.
Взыскание может осуществляться кредитором (в том числе новым кредитором), действующим в своем интересе, лицом, не являющимся кредитором и действующим в чужом интересе.
Учитывая многообразие форм добросовестных действий по взысканию задолженности, определение и описание понятия взыскания задолженности представляется затруднительным и не необходимым.
Закон направлен не на описание форм добросовестных действий по взысканию задолженности и дублирование закрепленных в других законах дозволений, а, напротив, на описание и регулирование действий, содержащих потенциальную угрозу нарушения прав должников – физических лиц, и установление связанных с осуществлением таких действий запретов.
Ограничения действий кредитора и (или) действующего в его интересах лица касаются в основном вопросов личных контактов с должником. Закон регламентирует порядок взаимодействия с должником кредитора и иных лиц, действующих от имени и (или) в интересах такого кредитора, при этом определяются:
а) круг лиц, имеющих право осуществлять направленное на возврат долга взаимодействие с должником – физическим лицом:
– в своем интересе – вправе осуществлять любой первоначальный кредитор или новый кредитор (кроме случая перехода права требования по договору потребительского кредита (займа);
– в своем интересе по приобретенному праву требования по договору потребительского кредита (займа) – вправе осуществлять только лицо, которое может выдавать потребительский кредит (заем), или лицо, включенное в государственный реестр;
– в чужом интересе вне зависимости от характера долга – также вправе осуществлять только лицо, которое может выдавать потребительский кредит (заем), или лицо, включенное в государственный реестр;
б) способы взаимодействия с должником – личные встречи и телефонные переговоры (непосредственное взаимодействие), телеграфные сообщения, текстовые, голосовые и иные сообщения, передаваемые по сетям электросвязи, в том числе подвижной радиотелефонной связи; почтовые отправления по месту жительства или месту пребывания должника;
в) частота осуществления каждого из видов взаимодействия (в день, неделю, месяц).
Законом не устанавливаются ограничения контактов по инициативе самого должника, например переговоров по урегулированию (реструктуризации) долга, при этом в части взаимодействия с ним кредитора или другого лица предусматривается право должника заявить о привлечении представителя (в этом случае взаимодействие возможно только через представителя, который должен иметь статус адвоката), а также об отказе от взаимодействия (в этом случае взаимодействие с должником должно быть прекращено).
Согласно закону, не допускаются направленные на возврат долгов действия кредитора или лица, действующего от его имени и (или) в его интересах, связанные с неправомерным причинением вреда должнику или злоупотреблением правом. Предусмотрен запрет на раскрытие сведений о должнике, долге и его взыскании для неограниченного круга лиц, в том числе путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или в (на) жилом помещении, доме, любом другом здании, строении, сооружении, а также сообщение по месту работы должника.
За нарушение требований, предусмотренных законом, предлагается установить специальные составы административных правонарушений и ответственность соответствующих лиц.
Говоря о регулировании деятельности юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов на постоянной основе, необходимо отметить, что у такой деятельности нет явной специфики. Это не позволяет отделить лиц, специализирующихся на скупке долгов и осуществляющих взыскание в своем или чужом интересе на систематической основе, от лиц, осуществляющих взыскание задолженности, образовавшейся в ходе обычной хозяйственной деятельности или в результате «обычной» переуступки долга.
Проблемой регулирования, направленного в том числе на исключение из правового поля специализирующихся на взыскании задолженности лиц, нарушающих права должников – физических лиц, как это отмечалось ранее, является также то, что недобросовестные практики экономически более эффективны и создают для недобросовестных лиц преимущества перед добросовестными участниками рынка.
Одним из решений указанной проблемы является формирование государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов в качестве основного вида деятельности, с предоставлением таким лицам определенных экономических преференций и лишением преференций путем исключения из государственного реестра за нарушение установленных правил.
Значительная часть нарушений прав должников – физических лиц связана с взысканием задолженности по договорам потребительского кредита (займа). Лица, осуществляющие деятельность по предоставлению потребительских кредитов (займов), подконтрольны Банку России, однако права физических лиц – должников могут нарушаться лицами, к которым право требования по договору потребительского кредита (займа) переходит в результате уступки или которые осуществляют взыскание по такому договору в чужом интересе.
Преференции для включенного в государственный реестр юридического лица, в отношении которого презюмируется добросовестность при контакте с физическим лицом, могут заключаться, например, в эксклюзивном праве такого лица осуществлять непосредственное взаимодействие с физическим лицом при взыскании в своем интересе долга, возникшего из договора потребительского кредита (займа), или эксклюзивном праве на непосредственное взаимодействие с должником при осуществлении в чужом интересе действий, направленных на возврат любого другого долга физического лица.
Федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью «профессиональных взыскателей» будет осуществлять уполномоченный Правительством Российской Федерации орган. Еще одним возможным инструментом регулирования и контроля соответствующей деятельности могут быть саморегулируемые организации, в которые «профессиональные взыскатели» могут объединяться на добровольной основе.
В отношении необходимости принятия отдельного федерального закона следует отметить, что положения федерального закона, направленного на защиту прав должников – физических лиц, должны быть в первую очередь понятными, ясными и простыми в применении для самих физических лиц.
Предусмотренные законом нормы являются элементами единой взаимоувязанной системы экономических запретов и преференций в предлагаемой к регулированию сфере. Включение норм, касающихся определения круга «профессиональных взыскателей», а также «технических» вопросов взаимодействия кредиторов, действующих в их интересах лиц и физических лиц – должников, в Гражданский кодекс Российской Федерации нецелесообразно в силу его статуса системообразующего акта.
В связи с этим отказ от идеи разработки единого закона потребует внесения изменений в значительное количество отраслевых законов. Такие законы, как правило, не затрагивают вопросов взыскания задолженности, внесение в них однотипных, дублирующих друг друга изменений, касающихся особенностей взыскания в отношении конкретной категории должников – физических лиц, не будет корреспондировать структуре и логике таких законов.
Предусмотренные законом положения позволят создать нормативную правовую базу для предупреждения использования взыскателями недобросовестных методов взыскания, нарушающих права физических лиц – должников, и позволят в более полной мере обеспечить защиту прав и законных интересов физических лиц, которые могут быть нарушены при осуществлении в их отношении действий, связанных с взысканием задолженности.
Закон соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Глава 1
Общие положения
Статья 1
Предмет регулирования и сфера применения настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон в целях защиты прав и законных интересов физических лиц устанавливает правовые основы деятельности по возврату просроченной задолженности физических лиц (совершения действий, направленных на возврат просроченной задолженности физических лиц), возникшей из денежных обязательств.
2. Настоящий Федеральный закон не распространяется на физических лиц, являющихся кредиторами по денежным обязательствам, самостоятельно осуществляющих действия, направленные на возврат возникшей перед ними задолженности другого физического лица в размере, не превышающем пятидесяти тысяч рублей, за исключением случаев возникновения указанной задолженности в результате перехода к ним прав кредитора (цессии).
3. Настоящий Федеральный закон не распространяется на деятельность по возврату просроченной задолженности, осуществляемую в отношении физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, по денежным обязательствам, которые возникли в результате осуществления ими предпринимательской деятельности.
4. Настоящий Федеральный закон не распространяется на правоотношения, связанные с взысканием просроченной задолженности физического лица и возникшие из жилищного законодательства, законодательства Российской Федерации о водоснабжении, водоотведении, теплоснабжении, газоснабжении, об электроэнергетике, а также законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, за исключением случаев передачи полномочий по взысканию данной задолженности кредитным организациям или лицам, осуществляющим деятельность по возврату просроченной задолженности физических лиц в качестве основного вида деятельности.
В теории права предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подвергаются правовой регламентации. При этом важно подчеркнуть, что это сфера качественно однородных общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права.
В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы:
– субъекты – индивидуальные и коллективные;
– их поведение, поступки, действия;
– объекты (предметы, явления) окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес;
– социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений.
Предметом комментируемого закона согласно ч. 1 комментируемой статьи является защита прав и законных интересов физических лиц при возврате просроченной задолженности физических лиц, возникшей из денежных обязательств.
Уточним в связи с этим, что означает понятие «законные интересы».
В современном российском праве под законными интересами понимаются интересы лица, которые хотя и не выражены в правовых актах в виде субъективного права, но признаются и охраняются государством. Они выражены в виде дозволения.
Другими словами, законный интерес – это стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом, которое не противоречит общественным интересам и гарантировано государством.
Таким образом, в структуре такого интереса, во-первых, стремление субъекта пользоваться тем или иным социальным благом; во-вторых, гарантированная возможность в случае необходимости обратиться за защитой к компетентным государственным органам.
Законные интересы имеют ряд отличительных особенностей.
Во-первых, это такие стремления граждан, которые еще не закреплены правом как субъективные права. Они индивидуальны и не поддаются типизации.
Во-вторых, потребности, которые трактуются как законные интересы, менее существенны и не столь значимы для субъектов права, как потребности, закрепленные в субъективных правах. Нередко это запросы не конкретны, и, самое главное, их трудно обеспечить ресурсами, поэтому из гарантированность меньше, чем у субъективных прав.
Классификация законных интересов зависит от выбора критерия. Наиболее распространенной является классификация по субъектам. В этом случае речь идет о законных интересах граждан, государственных, общественных, коммерческих и иных организаций.
Существует также отраслевая классификация интересов. Выделяют материально-правовые, конституционные, гражданские и т. д. и процессуально-правовые – уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные.
Разберемся теперь, что такое просроченная задолженность. Наиболее общее определение понятие: это обязательства, не погашенные в срок, зафиксированный договором или установленный действующим законодательством.
Любая коммерческая или финансовая сделка сопровождается заключением соглашения между ее участниками, одним из пунктов которого являются сроки исполнения обязательств и штрафные санкции за их нарушение.
К штрафным санкциям относятся пени и неустойки, которые должник обязан уплатить кредитору в случае нарушения сроков исполнения своих обязательств. Просроченная задолженность бывает кредиторской и дебиторской. Первая означает, что должны вы, а вторая – что должны вам.
Дебиторская просроченная задолженность возникает из-за нарушения сроков исполнения обязательств со стороны покупателей и заказчиков продукции, просрочки возврата долга заемщиком по договору займа, невозврата остатка неиспользованных подотчетных денежных средств работником организации по авансовому отчету и т. д. Кредиторская просроченная задолженность является результатом просрочки оплаты подрядчикам и поставщикам за услуги, проведение работ, материалы, полуфабрикаты, сырье, банкам по кредитам и процентам по ним, работникам по заработной плате, бюджету по налогам и сборам и т. д.
Просроченные обязательства возникают из-за финансовой несостоятельности организации или гражданина и изначального нежелания должника производить оплату (мошенничество, кража, обман).
По состоянию на 1 января 2014 г. общий объем кредитов, предоставленных банками российским гражданам, составил 9,936 трлн руб., или около 14 % ВВП. 28 % этого объема приходится на жилищный кредит (2,8 трлн руб.), 10 % – на автокредиты (970 млрд руб.), 62 % – на нецелевые необеспеченные потребительские кредиты. Около 97,5 % составляют рублевые кредиты. Все большую популярность приобретают кредитные карты, их доля увеличилась до 20 % от общего числа выпускаемых карт. Согласно данным социологических опросов, более двух третей россиян имеют опыт потребительского кредитования.
Рассмотрим несколько цифр, которые показывают объем потребительского кредитования в нашей стране.
На конец 2013 г. объем займов населению, выданных только микрофинансовыми организациями, превысил 85 млрд руб. Из них займы до зарплаты составляют 15 %, микрозаймы – 35 %. Половина общей суммы займов, около 50 %, – это деньги, выданные предпринимателям.
Такая структура этого кредитования связана с тем, что организации, занятые мелким кредитованием, создавались для того, чтобы удовлетворять финансовые потребности малообеспеченных слоев населения. Эти люди остро нуждаются в денежных средствах, но они не могут получить кредиты в банках, которые перед выдачей кредита тщательно проверяют платежеспособность потенциальных клиентов.
Чтобы компенсировать риски кредитования таких клиентов, микрофинансовые организации устанавливают весьма высокие процентные ставки: 1–3 % в день.
Комментируемый закон регулирует возврат задолженности, возникшей из-за невозможности заемщика вернуть в срок потребительский кредит.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «О потребительском кредите (займе)» «потребительский кредит (заем) – денежные средства, предоставленные кредитором заемщику на основании кредитного договора, договора займа, в том числе с использованием электронных средств платежа, в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (далее – договор потребительского кредита (займа), в том числе с лимитом кредитования».