Консолидированный надзор и раскрытие банковской информации: комментарий к Федеральному закону от 2 июля 2013 года №146-ФЗ
- -
- 100%
- +
© ЗАО «Юстицинформ», 2014
Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.
Введение
Основной целью развития банковского сектора Российской Федерации на среднесрочную перспективу является активное участие в модернизации экономики на основе существенного повышения уровня и качества банковских услуг, предоставляемых организациям и населению, и обеспечения его системной устойчивости. Достижение этой цели является необходимым условием развития российской экономики и повышения ее конкурентоспособности на международной арене за счет диверсификации и перехода на инновационный путь развития[1].
Следует отметить, что банковский сектор современной России прошел большой путь. В то же время с момента зарождения в конце 80-х годов XX века и до настоящего времени развитие шло преимущественно в рамках экстенсивной модели. В основе этой модели – ориентация банков на краткосрочные результаты деятельности, обуславливающая в т. ч. агрессивную коммерческую политику и высокую концентрацию рисков. Банковский сектор пока не вышел на требуемый уровень развития конкурентной среды и рыночной дисциплины, что отрицательно сказывается на доступности и качестве предоставляемых банками услуг. Проблемами банковского сектора являются: низкая ответственность владельцев и руководства банков за качество и устойчивость ведения банковского бизнеса, достоверность информации о состоянии банков, а также надежда на государственную поддержку в стрессовых ситуациях.
Агрессивная политика ряда банков оказала негативное влияние на их устойчивость, что остро проявилось в условиях кризиса и потребовало принятия Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации (Банком России) экстренных мер по обеспечению системной стабильности банковского сектора, позволивших преодолеть кризисные явления и сохранить доверие населения и организаций к банковской системе. За несколько последних месяцев почти тридцать российских кредитных организаций лишились лицензии. В их числе оказались и такие крупные участники банковской системы, как «Инвестбанк» и «Мастер-банк».
Одновременно стала очевидной необходимость более решительного перехода к модели развития банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в т. ч. предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
В целом для банковского сектора последнее десятилетие стало годами бурного роста и расширения предложения банковских услуг населению и предприятиям. В институциональном плане банки играют главную роль в системе финансового посредничества в Российской Федерации, значительно превосходя остальных участников финансовых рынков по экономическому потенциалу.
Вместе с тем, наряду с существенным ростом показателей развития банковского сектора сохраняются проблемы ведения банковского бизнеса, вследствие которых конкурентоспособность российских кредитных организаций и банковского сектора в целом остается недостаточной. Это обусловлено различными факторами, лежащими как вне, так и внутри банковского сектора.
К внешним факторам относятся, в частности, недиверсифицированность экономики и общий дефицит ее инвестиционных возможностей, ограниченность и преимущественно краткосрочный характер кредитных ресурсов, высокий уровень непрофильных (административных) расходов кредитных организаций, в т. ч. связанных с проведением проверок соблюдения кассовой дисциплины клиентами и хранением больших объемов документов в бумажной форме. Мошенничество пока продолжает оставаться весьма распространенным явлением, с которым приходится сталкиваться как самим банкам, так и регуляторам. В целях повышения конкурентоспособности банковского бизнеса требуется повышение уровня защиты частной собственности, включая формирование стандартных юридических конструкций, защищающих интересы кредиторов, повышение эффективности судебной системы с точки зрения сроков и качества принимаемых решений.
В качестве внутренних недостатков банковского сектора можно отметить:
– безответственность владельцев и менеджмента некоторых банков при принятии бизнес решений, диктуемых погоней за краткосрочной прибылью в ущерб финансовой устойчивости;
– неудовлетворительное в ряде случаев состояние управления, включая корпоративный аспект и управление рисками, в т. ч. вследствие ориентации кредитных организаций на обслуживание бизнеса владельцев;
– существование непрозрачных для регулятора и рынка форм деятельности, недостоверность учета и отчетности, приводящие к искажению информации о работе кредитных организаций;
– вовлеченность отдельных кредитных организаций в противоправную деятельность;
– недостаточная технологическая надежность информационных систем кредитных организаций, обусловленная в т. ч. неупорядоченностью в сфере применения информационных технологий в банковской деятельности, включая технологии дистанционного банковского обслуживания.
Указанные недостатки снижают авторитет банковского сообщества и уровень доверия к банковскому сектору, ухудшают возможности привлечения банками инвестиций.
Проблемы, проявившиеся в деятельности банковского сектора в ходе кризиса, свидетельствуют о недостатках банковского регулирования и банковского надзора. Основным недостатком является реализация при осуществлении функций по банковскому надзору в значительной степени формальных подходов.
Одной из причин указанного недостатка остается ограниченность правовых возможностей Банка России по реализации содержательных подходов к оценке рисков кредитных организаций. В существенной степени законодательство Российской Федерации не отвечает международным стандартам в части возможностей осуществления надзора на консолидированной основе и определения (в целях ограничения концентрации рисков) критериев связанности заемщиков между собой и связанности заемщиков с банком. Не соответствует международным подходам к осуществлению эффективного надзора также перечень имеющихся в распоряжении Банка России мер надзорного реагирования на недостатки в деятельности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов[2].
Для устранения этих проблем в 2013 году был принят Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Закон подготовлен в целях реализации пункта 3 раздела IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р; пунктов 21–24 плана мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р.
Целью закона является приведение законодательной базы консолидированного надзора и раскрытия кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами информации о своей деятельности в соответствие с современной международной практикой в данной области.
В связи с этим законом вводится в оборот ряд новых понятий: прямого и косвенного контроля, прямого и косвенного существенного влияния, связанных с кредитной организацией лиц, а также уточняются понятия банковской группы и банковского холдинга. В частности, предлагается признавать банковской группой объединение юридических лиц, находящихся под прямым или косвенным контролем либо существенным влиянием одной кредитной организации, а также установлено, что доля банковской деятельности в деятельности банковского холдинга составляет не менее 40 %.
Законом предполагается устранить препятствия для обмена информацией между головными организациями (управляющими компаниями) банковских групп (банковских холдингов) и их участниками, а также законодательно закрепить основы взаимодействия Банка России и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по надзору за финансовыми организациями, при осуществлении надзора за деятельностью банковских групп и банковских холдингов.
Законом вносятся дополнения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», уточняющие полномочия Банка России в отношении осуществления процедур надзора на консолидированной основе. В частности, предполагается закрепление за Банком России права на определение методики расчета собственных средств (капитала) банковских групп и банковских холдингов; установление обязательных нормативов деятельности банковских холдингов; проведение проверок банковских групп и банковских холдингов и применение мер воздействия к банковским группам за нарушения, выявленные в их деятельности, а также инициирование надзорных действий по отношению к банковским холдингам со стороны уполномоченных надзорных органов.
Кроме того, законом уточняется состав индивидуальной отчетности кредитных организаций и консолидированной отчетности банковских групп и банковских холдингов, составляемой для представления в целях надзора в Банк России, а также подлежащей опубликованию в открытой печати.
По информации Банка России, по состоянию на 1 января 2011 г., в состав 149 банковских (консолидированных) групп и 33 банковских холдингов, действующих на территории Российской Федерации, входили 224 кредитные организации, доля активов которых в совокупных активах банковского сектора Российской Федерации составляла около 86 %.
В соответствии с данными Банка РФ, по состоянию на 1 января 2014 г., количество коммерческих банков и небанковских организаций в России составляет 923, из них только 418 (45,3 %) можно отнести к крупным или соответствующим требованиям по величине уставного капитала. Из общего количества банков, на начало 2014 г., 489 банков (53 %) зарегистрированы и имеют головной офис в г. Москве.
В состав 30 банковских групп входят две и более кредитные организации, 119 групп сформированы из одной кредитной организации, являющейся головной, и некредитных организаций. Во всех группах преобладает банковская деятельность.
Введение в действие закона будет способствовать повышению качества управления рисками в банковских группах и банковских холдингах; эффективности банковского надзора; своевременному выявлению сфер повышенных рисков, принимаемых кредитными организациями, входящими в состав банковских групп и банковских холдингов, включая риски от операций с некредитными организациями – участниками банковских групп и банковских холдингов, а также позволит заинтересованным пользователям получать более полную и достоверную информацию о деятельности банковских групп и банковских холдингов для принятия обоснованных экономических решений. Принятие закона соответствует требованиям проводимой административной реформы в части установления действующим законодательством норм прямого действия и позволит приблизить правовое регулирование отношений в банковской сфере к международно-признанным подходам, что будет иметь положительный международный резонанс.
Консолидированный надзор и раскрытие банковской информации: комментарий к Федеральному закону от 2 июля 2013 года № 146-ФЗ
Статья 1
Внести в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1990. № 27. Ст. 357; Собрание законодательства Российской Федерации: 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; 1999. № 28. Ст. 3469; 2001. № 26. Ст. 2586; № 33. Ст. 3424; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 27. Ст. 2700; № 50. Ст. 4855; № 52. Ст. 5033, 5037; 2004. № 27. Ст. 2711; № 31. Ст. 3233; 2005. № 1. Ст. 45; 2006. № 6. Ст. 636; № 19. Ст. 2061; № 52. Ст. 5497; 2007. № 1. Ст. 9; № 22. Ст. 2563; № 31. Ст. 4011; № 41. Ст. 4845; № 50. Ст. 6238; 2009. № 1. Ст. 23; № 9. Ст. 1043; № 18. Ст. 2153; № 23. Ст. 2776; № 30. Ст. 3739; № 48. Ст. 5731; № 52. Ст. 6428; 2010. № 30. Ст. 4012; № 31. Ст. 4193; № 47. Ст. 6028; 2011. № 7. Ст. 905; № 27. Ст. 3873, 3880; № 29. Ст. 4291; № 48. Ст. 6730; № 49. Ст. 7069; № 50. Ст. 7351; 2012. № 27. Ст. 3588; № 50. Ст. 6954; № 53. Ст. 7605, 7607; 2013. № 11. Ст. 1076; № 19. Ст. 2317, 2329) следующие изменения:
Пункт 1 статьи 1 вступает в силу с 1 января 2014 г. (ст. 6 данного документа).
1) статью 4 изложить в следующей редакции:
«Статья 4. Банковская группа и банковский холдинг.
В целях настоящего Федерального закона банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одно юридическое лицо или несколько юридических лиц (далее – участники банковской группы) находятся под контролем либо значительным влиянием одной кредитной организации (далее – головная кредитная организация банковской группы).
В целях настоящего Федерального закона банковским холдингом признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц (далее – участники банковского холдинга), включающее хотя бы одну кредитную организацию, находящуюся под контролем одного юридического лица, не являющегося кредитной организацией (далее – головная организация банковского холдинга), а также (при их наличии) иные (не являющиеся кредитными организациями) юридические лица, находящиеся под контролем либо значительным влиянием головной организации банковского холдинга или входящие в банковские группы кредитных организаций – участников банковского холдинга, при условии, что доля банковской деятельности, определенная на основе методики Банка России, в деятельности банковского холдинга составляет не менее 40 процентов. Доля банковской деятельности в деятельности банковского холдинга определяется как отношение величины активов и (или) доходов кредитных организаций – участников банковского холдинга, определенной на основе методики, установленной Банком России, и совокупной величины активов и (или) доходов банковского холдинга, определенной с учетом активов и (или) доходов на основании бухгалтерской (финансовой) отчетности данных юридических лиц.
Контроль и значительное влияние для определения участников банковской группы (банковского холдинга) и составления отчетности, установленной настоящим Федеральным законом, определяются в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (далее – МСФО), признанными на территории Российской Федерации.
Головная организация банковского холдинга для организации управления деятельностью участников банковского холдинга и контроля над указанной деятельностью вправе создать управляющую компанию банковского холдинга и возложить на нее исполнение обязанностей, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагаются на головную организацию банковского холдинга. Управляющей компанией банковского холдинга в целях настоящего Федерального закона признается хозяйственное общество, основной деятельностью которого являются организация управления деятельностью участников банковского холдинга и контроль над указанной деятельностью. Головная организация банковского холдинга обязана иметь возможность определять решения управляющей компании банковского холдинга по вопросам, отнесенным к компетенции собрания ее учредителей (участников), в т. ч. касающимся ее реорганизации и ликвидации. Управляющая компания банковского холдинга не вправе заниматься страховой, банковской, производственной и торговой деятельностью, а также осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами.
Головная кредитная организация банковской группы, головная организация банковского холдинга уведомляют Банк России об образовании банковской группы, банковского холдинга, о создании управляющей компании банковского холдинга и предоставленных ей полномочиях. Порядок такого уведомления устанавливается Банком России.
В случае выявления Банком России в ходе осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций признаков участия кредитных или иных организаций в банковской группе Банк России направляет головной кредитной организации банковской группы требование об исполнении ею положений, установленных настоящим Федеральным законом. В случае выявления Банком России в ходе осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций признаков их участия в банковском холдинге Банк России уведомляет головную организацию банковского холдинга о неисполнении ею требований настоящего Федерального закона. Головная организация банковского холдинга в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня получения уведомления Банка России, уведомляет Банк России об образовании банковского холдинга либо направляет в Банк России информацию о причинах такого не уведомления.
В случае неисполнения головной организацией банковского холдинга требований настоящего Федерального закона и Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России в установленном им порядке вправе ограничить проведение кредитной организацией – участником банковского холдинга операций с головной организацией банковского холдинга, участниками банковского холдинга на срок до шести месяцев либо ввести запрет на осуществление кредитной организацией – участником банковского холдинга отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, с головной организацией банковского холдинга, участниками банковского холдинга на срок до одного года».
Комментарий к п. 1 ст. 1
Пункт 1 комментируемой статьи уточняет понятия «банковская группа» и «банковский холдинг».
Н.Ю. Кавелина считает, что закрепление на законодательном уровне понятий банковских групп и банковских холдингов необходимо по ряду причин: во-первых, тенденция к укрупнению кредитных организаций путем слияний и поглощений иных участников рынка; во-вторых, решение задачи защиты интересов вкладчиков и кредиторов, миноритарных акционеров, других участников контролируемых обществ; в-третьих, необходимость учета и контроля таких объединений со стороны государственных органов и ЦБР, позволяющих предотвратить злоупотребления со стороны финансовых магнатов и тем самым гарантировать стабильность банковской системы и защиту прав и законных интересов вкладчиков. Точное определение банковских групп и банковских холдингов позволяет отграничить их от союзов и ассоциаций кредитных организаций, определить порядок регулирования их деятельности, что необходимо для достижения достоверности финансовой отчетности в условиях консолидации финансовых потоков, прозрачности отчетности и, возможно, более широкого информирования потенциальных инвесторов.
М.И. Кулагин отмечает, что для зарубежного законодательства характерно различное понимание группы: «…в юридической литературе четко обозначилось два подхода к определению группы. В соответствии с первым группой следует считать юридически самостоятельные организации (единицы), связанные отношениями зависимости, а также проводящие единую хозяйственную политику… Сторонники второй точки зрения считают группой только такие организации, в которых один из участников обладает контролем над другими. Иначе говоря, между ними должны существовать отношения власти или субординации»[3].
Н.Ю. Кавелина выделяет следующие существенные характеристики банковской группы:
– банковская группа не является юридическим лицом;
– банковская группа объединяет только кредитные организации, т. е. организационно самостоятельные и имущественно обособленные юридические лица, отвечающие признакам кредитных организаций. Входящие в состав банковской группы кредитные организации приобретают и осуществляют гражданские права и исполняют обязанности от собственного имени, однако в своей деятельности они подконтрольны головной компании и осуществляют свою деятельность в соответствии с общими экономическими целями банковской группы;
– банковская группа обладает асимметричной внутренней организацией (имеется головная организация банковской группы);
– головная организация банковской группы должна быть кредитной организацией;
– головная кредитная организация банковской группы должна оказывать прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации (кредитных организаций).
Комментируемая статья закрепляет норму, согласно которой банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одно юридическое лицо или несколько юридических лиц (далее – участники банковской группы) находятся под контролем либо значительным влиянием одной кредитной организации (далее – головная кредитная организация банковской группы).
Сущность уточнения, вносимого данным определением в понятие «банковская группа», заключается в замене понятия «объединение кредитных организаций» более четким и определенным понятием «объединение юридических лиц». Кроме того, в новом определении более четко характеризуется характер взаимодействия субъектов группы друг с другом. В нем подчеркивается, что банковская группа – это объединение юридических лиц, в котором одно юридическое лицо или несколько юридических лиц (далее – участники банковской группы) находятся под контролем либо значительным влиянием одной кредитной организации (далее – головная кредитная организация банковской группы) вместо прежней характеристики группы как объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации (кредитных организаций).
Банковские группы, в отличие от банковских холдингов, могут носить исключительно отраслевой характер, т. к. в их состав могут входить только кредитные организации, созданные в соответствии с российским законодательством и имеющие лицензию Банка России.
Правовое положение банковских групп с позиции гражданского законодательства остается недостаточно ясным. Банковская группа не является юридическим лицом, однако, как следует из ст. 121 ГК РФ, объединение нескольких коммерческих организаций – это юридическое лицо. В этом случае речь идет об ассоциациях и союзах, которые преследуют некоммерческие цели. Без образования юридического лица и в целях совместного извлечения прибыли действуют простые товарищества, однако заключение между участниками банковской группы договора о совместной деятельности не является обязательным условием их создания. Итак, если ассоциации и союзы кредитных организаций являются самостоятельными видами некоммерческих юридических лиц, то ни банковские группы, ни холдинги таковыми не являются[4].
Что касается холдинга, прежде всего следует отметить, что в юридической литературе нет единого мнения по поводу того, что считать холдингом и каков его правовой статус[5]. Впервые термин «холдинговая компания» был закреплен в п. 4 ст. 8 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»: «На основе предприятий, входящих в объединение (ассоциацию, концерн) или находящихся в ведении органов государственного управления и местной администрации, с согласия Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур для содействия кооперации предприятий-смежников могут быть созданы холдинговые компании. Не допускается создание холдинговых компаний, приводящее к монополизации производства тех или иных видов продукции (работ), оказания услуг».
В настоящее время определение холдинговой компании можно найти только во Временном положении о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденном Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392: «Холдинговой компанией признается предприятие, независимо от его организационно-правовой формы, в состав актива которого входят контрольные пакеты акций других предприятий. На основании этих контрольных пакетов холдинговая компания влияет на вынесение этими предприятиями своих решений». Под «контрольным пакетом акций» понимается любая форма участия в капитале предприятия, которая обеспечивает безусловное право принятия или отклонения определенных решений на общем собрании его участников (акционеров, пайщиков) и в его органах управления. В нем говорится только о холдинговых компаниях, которые создаются в процессе приватизации предприятия, и регламентируется режим холдинговой компании, создаваемой и управляемой государством.