Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

§ 1. Основные вехи конституционного развития России до начала перестройки

В настоящем пособии, которое имеет своей целью прослеживание эволюции развития действующего ныне российского законодательства, данный параграф будет небольшим. Главная причина этого обстоятельства заключается в том, что после периода перестройки начинают формироваться принципиально новые правовые основы устройства российского государства и общества. Поэтому прямые отсылки к более раннему законодательству будут скорее предметом не конституционного права, которое обязано оценивать непосредственное влияние предшествующего опыта нормативного регулирования на состояние текущего конституционного законодательства, а другой учебной правовой дисциплины – истории отечественного государства и права.

Действительно, в текущем российском конституционном законодательстве практически исключены прямые нормативные отсылки к актам периода Российской империи, которые можно было бы назвать актами конституционного законодательства.

Во-первых, черпать принципы и нормы из актов, которые служили укреплению абсолютной монархии, абсурдно в государстве, которое пытается выстроить свое законодательство в соответствии с идеями конституционализма. Акты же начала XX века, которые могли бы послужить непосредственной основой для нормативных конструкций либо отменены, либо абсорбированы последующим конституционным творчеством советского периода. Идейно они направлены на воплощение принципов европейского конституционализма, поэтому могут иметься в виду в рамках современного конституционного строительства, но будучи принятыми более века назад, их формальное выражение и нормативная стилистика не всегда годятся для такого заимствования, которое бы не требовало существенной редакции по форме и стилю актов.

Во-вторых, с формальной точки зрения нынешняя российская Конституция 1993 г.[1] исключает возможность действия актов, которые ей противоречат[2]. Наиболее давние по времени принятия и все еще действующие акты законодательства, связанные с конституционно-правовой проблематикой, относятся ко второй половине 1980-х гг.[3] Однако в порядке большого исключения можно встретить и еще более ранние акты, которые остаются в некоторой степени актуальными для текущей конституционно-правовой практики, несмотря на прошедшее время и неоднократную смену политических вех. Они касаются вопросов защиты прав человека, что само по себе весьма символично и во истину характеризует вечные для конституционного права ценности[4].

Тем не менее чтобы наметить исторический горизонт российской конституционной культуры, коротко стоит упомянуть: а) дореволюционные конституционные инициативы и б) советские конституции[5].

Конституционные проекты в Российской империи формировались в условиях нежелания российского общества отказываться от самодержавия. Как известно, политическая инертность и консерватизм основного для России крестьянского сословия в значительной степени проистекали из общинного уклада, основанного на поддержании традиционного ручного сельскохозяйственного труда, и религиозной индоктринации[6]. Этому же немало способствовали гарантированные законом для правящего дворянского сословия исключительные социально-политические привилегии, основанные на личной эксплуатации крестьян[7].

В результате проекты по ограничению абсолютной монархии в Российской империи не были особенно результативными. Среди них можно отметить «Кондиции» в период правления Анны Иоанновны (1730 г.); работу Уложенной комиссии при Екатерине II, которая пыталась преломить разворачивавшееся в годы ее царствования европейское Просвещение в жизни вверенной ей России; конституционные проекты Н. Н. Новосильцева и М. М. Сперанского 1818–1830-е гг., конституционные проекты декабристов, конституционный проект М. Т. Лорис-Меликова 1881 г.

Первые свершившиеся конституционные преобразования, то есть документы конституционного значения, которые имели перспективу изменить политический режим на демократический, относятся скорее уже к началу XX века: Манифест 17 октября 1905 г. и конституционные реформы до отречения Николая II и установления Республики. Далее достоин упоминания короткий промежуток конституционных реформ Временного правительства между Февральской и Октябрьской революцией 1917 г., а также попытка созыва Учредительного собрания для выработки новых конституционных документов российской Республики. Однако этот период оказался слишком краткосрочным, чтобы успеть заложить основы для неких влиятельных в настоящее время учредительных документов, поскольку был прерван чередой революционных событий 1917 г. и последующим радикальным и в значительной степени экспериментальным, не имеющим аналогов переустройством всей конструкции общественно-политической жизни под маркой Советского государства.

Советские конституции в ходе нового периода российской государственности дают возможность оценивать конституционное развитие не по проектам конституционных актов, а по принятым общенациональным конституциям. С точки зрения своих формальных черт советские конституции были похожи на конституции других стран, принятые с конца XVIII до начала XX в. и пытавшиеся организовать политическую жизнь нарождающихся индустриальных обществ. Однако их содержание отличалось радикально, поскольку отталкивалось от совершенно иного видения предназначения основных конституционно-правовых институтов и принципов: государства как такового, прав человека, политических партий, разделения властей, местного самоуправления и т. д.

К числу советских конституций, которые имеют большее значение для историко-правовой науки, чем для конституционно-правовой, можно указать:

1. Конституцию РСФСР 1918 г. как первую в истории нашей страны конституцию, то есть правовой акт, принятый сообразно задаче быть основополагающим законом, который фиксирует все базовые принципы устройства политической системы. Но в то же время это конституция революционная, конституция такого государства, которого никогда еще не существовало в природе, если иметь в виду «советскую» конструкции власти (пожалуй, кроме опыта Парижской коммуны 1870 г.). Для Конституции РСФСР 1918 г. характерно, что она была конституцией новых политических задач, лозунгов, превратившихся в конституционные нормы, и начала свой путь в условиях провозглашения доктрины «отмирания государства».

2. Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г. фиксируют факт появления СССР – нового геополитического образования, на котором под руководством компартии устанавливается централизованная власть над большей частью почившей Российской империи (с территориальными потерями после Первой мировой войны в виде Финляндии, Польши, Прибалтики и т. д.).

3. Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. были приняты после проведения политики «коллективизации» и «индустриализации», после борьбы Сталина с различными уклонами в партии, кадровых чисток и укрепления партийной бюрократии (считается, что с этого периода времени в политической жизни нашей страны зарождается явление под названием «партноменклатура»). Данные конституции известны и тем, что принимаются в разгар наиболее массовой волны репрессий, что свидетельствует об их фиктивности в наиболее важной для конституционализма части, а именно в вопросах защиты прав и свобод граждан, признания высшей ценности, священства жизни человека и его достоинства.

§ 2. Конституция РСФСР 1978 г. как нормативная основа для конституционных реформ

Изучение эволюции конституционного законодательства современной постсоветской России правильно было бы начинать с Конституции РСФСР 1978 г., поскольку это первая конституция России как независимого, в полной мере суверенного государства, которое образовалось и юридически оформилось после развала Союза ССР в 1991 г. Иными словами, эта Конституция не была похоронена вместе с СССР, но продолжила свое развитие, и весьма активное, в течение последующих двух полных лет вплоть до принятия новой, действующей сегодня Конституции, то есть с конца 1991 до конца 1993 г.

Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г. на внеочередной VII сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва. Проведение референдума или всенародного голосования для этих целей не предусматривалось. С точки зрения советской политико-правовой доктрины в этом не было смысла в силу того, что Верховный Совет как высший орган власти итак воплощал в себе всю полноту власти советского народа (в 1978 г. этот орган по своему статусу был ближе к Съезду, чем к профессиональному парламенту европейского образца и имел расширенный численный состав).

РСФСР, являясь республикой, входящей в Союз ССР приняла свою конституцию вслед за Конституцией СССР 1977 г. Такая традиция установилась после образования СССР для неуклонного обеспечения учета в республиках тех политических задач, которые ставились на союзном уровне. Поэтому отличия текстов конституций союзных республик от текстов конституций СССР не могли быть сколько-нибудь существенными[8].

Конституция РСФСР 1978 г. не стала исключением. Тем не менее в сравнении с текстом союзной Конституции 1977 г. российская конституция располагала некоторыми особенностями. Например, она содержала более сжатую преамбулу, отражала сложный характер политико-территориального устройства самой РСФСР как «федерации в федерации», устанавливала точную численность корпуса депутатов Верховного Совета РСФСР, имела некоторые другие специфические черты.

Общая характеристика Конституции РСФСР 1978 г. По структуре новая Конституция РСФСР 1978 г. в своей первоначальной редакции состояла из 185 статей, которые объединялись в 22 главы и 11 разделов (подробнее о структуре Конституции РСФСР 1978 г. см. в приложении 1).

Среди основных содержательных черт Конституции РСФСР необходимо отметить следующие:

– конституция периода «развитого социализма» фиксирует очередной этап развития на пути к коммунизму, бесклассовому обществу гарантированного социального равенства[9];

– идеологической основой конституционного текста является доктрина марксизма-ленинизма[10], которая представляет собой ответвление континентальной традиции европейской рационалистической философии рубежа XIX–XX вв., допускающей возможность ускоренной политической модернизации общества радикальными, революционными средствами (иными словами, для такого взгляда эволюционное развитие не является доминантой, стремление снимать периодически возникающие социальные противоречия, двигаясь «на шаг впереди революции» для него не является характерным);

– развитие страны в таких условиях требует общественной мобилизации, которую способна обеспечить компартия, особый организационно-кадровый актив трудового народа, поэтому согласно ст. 6 Конституции 1978 г. КПСС является «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций»;

– основу системы государственных органов составляют Советы, сообразно тезису «Вся власть Советам!»; они признаются высшими органами государственной власти и формируют остальные государственные органы (исполнительные, контрольные, судебные и прочие); принцип разделения властей, характерный для классического конституционализма эпохи европейского Просвещения в советском обществе не поддерживается;

– «основу экономической системы РСФСР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности» (ст. 10), частная собственность отрицается, однако, гражданам доступна «личная собственность», основу которой «составляют трудовые доходы. В личной собственности могут находиться предметы обихода, личного потребления, удобства и подсобного домашнего хозяйства, жилой дом и трудовые сбережения» (ст. 13);

– композиция системы прав и свобод граждан отличается от привычной для западноевропейских конституций приоритетностью социально-экономических прав (согласно ст. 37 «граждане РСФСР обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод), а также широкой представленностью обязанностей (ст. 57–67), «осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином своих обязанностей» (ст. 57).

Между тем для оценки эволюции действующего российского конституционного законодательства подробный анализ текста первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. не требуется, поскольку ко времени образования России как независимого государства, с которого и начинается новая, постсоветская история (т. е. с 1990–1991 гг.), Конституция 1978 г. существенно преображается. Чтобы проследить динамику зарождения современных нормативных конституционно-правовых конструкций, следует для начала охарактеризовать ход конституционных реформ 1988–1992 гг. В данной главе 1 мы сделаем этого довольно коротко. В силу того, что зачатки правового регулирования большинства действующих институтов российского конституционно права коренятся именно в этом периоде, более уместно подробнее разворачивать события соответствующих конституционных реформ в каждой последующей главе настоящего пособия. Здесь же пока будет целесообразно изложить предпосылки (§ 3), а также общую последовательность реформ, основываясь на их хронологическом порядке (§ 4).

§ 3. Предпосылки конституционных реформ рубежа 1980–1990-х гг.

Среди основных причин политических преобразований в СССР конца 1980-х гг., которые отразились в серии конституционных реформ 1988–1992 гг. в первую очередь в литературе принято назвать следующие.

1. Экономический упадок и товарный дефицит. В СССР не удалось построить процветающую экономику, которая была бы ориентирована на нужды людей. Советская экономика являлась плановой. Объем продукции, ее разнообразие, стандарты качества устанавливались не рынком, который ориентируется на спрос, а Госпланом, который реализовывал задачи, поставленные компартией. Иными словами, нормативы экономического развития и, как следствие, уровня жизни граждан, спускались «сверху». Страна жила большими стройками, запускала космические корабли, тратила экономические резервы на «гонку вооружений» с США и поддержку сочувствующих политических режимов в своей части биполярного мира.

Как известно, примерно в это же время Китайская Народная Республика (КНР) избирает другой путь экономического развития, все больше отдаляясь в этом отношении от СССР как своего «старшего брата». Компартия Китая (КПК), вдохновленная идеями великого китайского реформатора Дэн Сяопина, допускает в экономику народной республики элементы рыночного регулирования, создавая свободные экономические зоны, открывая порты для международной торговли, стимулируя приток иностранных инвестиций и иным образом приветствуя капиталистический опыт успешного хозяйствования. Последовавший за этим рост темпов экономического развития позволил Китаю превратиться в мировую экономическую супердержаву.

Однако в СССР вера в догматы марксистко-ленинской доктрины, основанные на тезисе о необходимости обобществления средств производства, которое в теории исключает угнетение человека человеком, не позволило КПСС своевременно и последовательно решать проблемы советского хозяйства. Планы экономических преобразований (например, так называемая «косыгинская реформа» 1965 г.) были недальновидно свернуты. Товарный дефицит, получение продуктов по талонам и прочие закономерные следствия плановой экономики заставляли советских людей пребывать в унизительном положении.

2. Партийная номенклатура и коррупция. Ввиду концентрации политической доктрины на недопустимости экономического угнетения было упущено из виду появление и разрастание в советском обществе угнетения внеэкономического. Оно нашло отражение в политико-экономическом господстве нового социального класса, последовательно укреплявшего свое положение с 1930-х гг., – партийной номенклатуры. Созданная когда-то В. И. Лениным революционная партия как передовой отряд (авангард) советского общества за несколько десятилетий сформировала для своих членов особые условия существования, которые серьезно отличались от быта простого народа. Высокий уровень жизни представителей партэлиты обеспечивался благодаря системе распределения дефицитных благ, находящейся под ее собственным контролем.

Период «брежневского застоя» стал временем расцвета партийной номенклатуры. Назначения на «хлебные» должности в партийно-государственном аппарате контролировались посредством системы неформальных связей, договоренностей, патронажа и фаворитизма, взаимных услуг и блата, притом что определяющим качеством кандидатов была лояльность партии. В условиях отсутствия политической борьбы, открытой конкуренции на выборах за государственные посты эта система воспроизводства властного статуса в рамках компартии не могла не стать коррупционной по своей сути.

Со временем масштабированная до размеров страны, подобная практика приобретает черты системной (политической) коррупции и превращает государственный аппарат в служебный инструмент для поддержания привилегированного социального статуса, гарантирующего представителям партийной элиты достаток и жизненные блага, которых было лишено остальное «бесклассовое» советское общество (поездки за границу, отдых на престижных курортах, элитное образование, доступ к дефицитным товарам и услугам). Очевидно, что не могло быть речи о долгосрочной эффективности органов власти, существующих в такой среде, в подобной централизованной и замкнутой системе, где замещение руководящих должностей опиралось в значительной степени на коррупционные механизмы.

3. Партократия и авторитаризм. Постоянное артикулирование и воспроизводство со стороны Компартии мобилизационных задач советского общества, которое вынуждено было нести на себе груз общепланетарных задач борьбы с капитализмом[11], с одной стороны, позволяет обосновывать низкий уровень жизни подавляющего числа граждан, а с другой стороны, помогает оправдывать авторитарный контроль партии за рычагами власти и легального государственного насилия.

Советская партократия не слишком отличалась от подобных режимов в других частях света – в Европе или Азии, Латинской Америке или Африке. Ее господство базировалось на сознательном нивелировании основных принципов конституционализма, которые гарантируют свободное развитие общества: регулярные и нефальсифицированные выборы, политический и идеологический плюрализм, а также разделение властей. Таким можно считать «минимальный набор» основополагающих политико-правовых идей об организации системы публичной власти, которые обеспечивают сбалансированное общественное развитие в интересах граждан. Благотворное совокупное действие этих конституционных принципов на любую национальную политическую систему доказано рационалистической и неидеологизированной социальной наукой и политической практикой, развивавшейся в мире на протяжении XIX–XX вв.

Брежневский период завершается «пятилеткой пышных похорон», когда один за другим в короткое время уходят из жизни генеральные секретари ЦК КПСС (Л. И. Брежнев (1982 г.), Ю. В. Андропов (1984 г.), К. У. Черненко (1985 г.), а также другие члены Политбюро ЦК КПСС, представители «старой гвардии» (М. А. Суслов, Д. Ф. Устинов и др.)). Все они пребывают у руля советской власти в весьма почтенном возрасте до своих последних дней, что дало основание критикам называть политический режим в СССР этого периода «советской геронтократией». Однако вслед за этим приходит время для нового поколения советских руководителей. Генеральным секретарем ЦК КПСС в 1985 г. становится М. С. Горбачев[12]. Во внутренней политике провозглашается лозунг «Гласность. Перестройка. Ускорение», закрепляются успехи «хельсинкского процесса» по разрядке международной напряженности, наблюдаются усилия по сближению позиций советского блока с западными странами под эгидой конференций по «человеческому измерению» СБСЕ[13].