El neopresidencialismo (3ra ed.)

CAPÍTULO PRIMERO:

Teoría general sobre los elementos de las

formas de gobierno que influyeron en la

Constitución peruana

Si analizamos el contenido de cualquier constitución, veremos que sólo son dos las principales instituciones que tiene cualquier forma de gobierno: un órgano legislativo y otro ejecutivo. Los sistemas se diferencian si su separación de poderes es o no completa, si los cargos de jefe de Estado y de gobierno recaen en dos personas distintas o en una sola y, por último, si el legislativo tiene, o no, alguna relación fiduciaria con el ejecutivo. Tampoco podemos olvidarnos de su forma de Estado, ya sea federal o unitaria, y de alguna institución encargada de controlar la constitucionalidad de las normas, ya sea en la judicatura u otro órgano especializado.

La Constitución peruana de 1993 ha tomado elementos de las constituciones de los Estados Unidos, Francia y España, principalmente. Su forma de gobierno cuenta con instituciones del presidencialismo y parlamentarismo, las dos formas constitucionales de gobierno más difundidas por la cultura occidental13. Por esa razón nos dedicaremos en este capítulo a exponer sus rasgos más importantes, con el fin de conocer la forma de gobierno de la Constitución peruana a partir de sus raíces inspiradoras.

I. Parlamentarismo y presidencialismo

La doctrina define la forma de gobierno en la Constitución peruana como un sistema mixto, a medio camino entre el presidencialismo y parlamentarismo, o como un presidencialismo con sujeción parlamentaria. Por eso, es necesario distinguir las fronteras entre ambas formas de gobierno para descubrir si es posible combinarlas sin que, en la práctica, predomine una sobre otra. La primera diferencia se encuentra en el procedimiento de elección del ejecutivo. En el parlamentarismo, el pueblo elige un legislativo que tiene como primera labor investir a un nuevo gobierno liderado por un primer ministro; en el presidencialismo, en cambio, tanto el legislativo como el ejecutivo son elegidos por el pueblo en elecciones separadas y no coincidentes.

A) Los rasgos del parlamentarismo

Se trata de una forma de gobierno que debe su denominación al dogma inglés de la supremacía del parlamento14. El parlamentarismo conserva su nombre pese a que los legislativos, con el paso del tiempo y a las nuevas circunstancias, han perdido protagonismo en favor del ejecutivo que ahora lleva las riendas de la dirección política. Es la primera forma constitucional de gobierno surgida en armonía con la monarquía, las cuáles comenzaron a llamarse constitucionales para diferenciarse de su versión en el Estado absoluto. Hoy en día, después del estallido de la Revolución francesa y su impacto en Europa, el parlamentarismo puede regir tanto para las monarquías como repúblicas, como son los casos de España y Alemania, por ejemplo. A continuación, explicamos los rasgos que la distinguen.

1. La separación de poderes incompleta

Las elecciones de esta forma de gobierno están destinadas a elegir un parlamento, el cual tiene la obligación de nombrar un gobierno. Por esta razón, la separación de poderes en un parlamentarismo puro es incompleta; sin embargo, en la práctica, la actitud de los ciudadanos se encamina a elegir a un nuevo primer ministro, el electorado sabe que vota, ya sea por uno u otro candidato al ejecutivo, a pesar de votar por una lista parlamentaria para conformar el legislativo.

De acuerdo con la teoría general, los miembros del gobierno proceden, en principio, del parlamento; ello suponía una mayor fluidez en el ejercicio del control político al ejecutivo15. De esta forma, dado que son miembros del legislativo, se les podía controlar, también habría mayor facilidad para hacerles preguntas y, si fuera el caso, hacer efectiva su responsabilidad política. No obstante, pensamos que la naturaleza del parlamentarismo no se ve afectada si el jefe de gobierno cuenta con más libertad para elegir a sus miembros dentro o fuera del parlamento, porque la responsabilidad política recae sobre el primer ministro. Por eso, la separación de poderes no es tajante, porque el jefe de gobierno es nombrado e investido por el legislativo, no surge de una elección distinta.

2. La diferencia entre jefe de Estado y de Gobierno

Un parlamentarismo cuenta con un jefe de Estado, que representa a la nación en una comunidad política, y un jefe de gobierno que dirige la marcha del ejecutivo. La elección de ambos se realiza mediante procedimientos distintos, al menos uno de ellos por sufragio cuando se trata de una monarquía constitucional, en ese caso, el jefe de Estado procede de una sucesión hereditaria; en una república, en cambio, la presidencia es fruto del nombramiento de un órgano colegiado16. Tanto en las monarquías constitucionales y repúblicas parlamentarias, el jefe de gobierno procede del legislativo, fruto de una elección democrática que compone las fuerzas políticas y una mayoría, singular o por coalición. A continuación, nos detendremos en cada una de estas instituciones.

a) El jefe de Estado

El jefe de Estado puede ser elegido por el pueblo directamente si se trata de una república, como sucede en Alemania o Francia, o puede ser un cargo hereditario si es una monarquía, como por ejemplo ocurre en Inglaterra, España y Suecia, a diferencia del jefe de gobierno que, como ya explicamos, es elegido por el parlamento. El lector creerá que existe una separación tajante entre ambos cuando observa dos elecciones distintas, pero no. El jefe de Estado no participa en el juego político, tiene una función diferente, es el representante del Estado y un símbolo permanente de estabilidad política ante los cambios gubernamentales. Por tanto, se le suprime todo ejercicio del poder. Su actividad ha de ir acompañada del concurso de otros órganos a través del refrendo, es decir, el jefe de Estado es una institución pensada más para “estar” que para “actuar”, más de auctoritas que de potestas17. En resumen, no es trabajo de la monarquía gobernar, pero sí de asegurar un buen gobierno.

Un rasgo importante a tener en cuenta en las monarquías, se encuentra en el artículo 56 de la Constitución española cuando establece que “[e]l Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia (…) ”. Una atribución que, del conjunto de todas las que competen a la Corona, resulta la clave de todas ellas, así como la más esencial y representativa, pues, no podría ser ejercida del mismo modo por un jefe de Estado republicano. En los presidencialismos, por ejemplo, el titular del ejecutivo simboliza la unidad por tratarse de un político electo democráticamente y por el liderazgo de las fuerzas armadas, pero su figura comienza a desgastarse cuando asume el ejercicio del gobierno y su continua toma de decisiones. En las monarquías constitucionales la jefatura de Estado es un cargo vitalicio, una posición y responsabilidad hereditaria vinculada tradicionalmente con un linaje histórico y reconocido mayoritariamente por la población. El monarca no se encuentra expuesto a la misma velocidad de desgaste del primer ministro, debido a que sus funciones se restringen en moderar, intervenir, arbitrar, nombrar y proponer, pero no en decidir sobre las políticas que son propias del gobierno; sin embargo, en los parlamentarismos republicanos, los hechos han puesto en evidencia que la figura del jefe de Estado también puede padecer una velocidad de desgaste que devenga en su destitución y cambio18.

En la actualidad, es moneda corriente que la función desempeñada por los jefes de Estado europeos sea cuestionada por su escaso peso en el juego político19. Su labor cotidiana da cuenta de esas funciones: participar en las inauguraciones, actos oficiales, sean académicos, internacionales, benéficos o de protocolo, excluidas las reuniones de los Estados miembros de la Unión Europea, que no son presididas por los jefes de Estado sino por los de gobierno. Algunas constituciones les confieren poderes especiales en casos singulares, aunque la letra de las constituciones suele ser engañosa; así, por ejemplo, los jefes de Estado no tienen una participación relevante en el nombramiento del Jefe de Gobierno, sólo siguen las recomendaciones que le indican los grupos parlamentarios. Constant entiende que se trata de un cuarto poder, pero neutro, es decir, que cumple una función de equilibrio entre los demás poderes20. Nosotros creemos que se trata más bien de una institución neutral.

De acuerdo con Sir Walter Bagehot existen dos partes en la constitución, las imponentes (la monarquía) y las eficientes (el gobierno). A la primera le preocupa y hace suyas las necesidades del país para alcanzar la paz, el pleno bienestar y desarrollo económico, en resumen, se ocupa por el “qué hacer”; mientras que el gobierno del “cómo hacerlo”, por eso actúan coordinadas una con la otra para la buena marcha de la forma de gobierno. La Corona goza de la autoridad y es la “fuente de honores” y la segunda es la potestad y es la “fuente de los negocios”21. Una excepción a la regla la encontramos en las formas de gobierno semipresidencialistas, como la francesa, que se ha alejado del parlamentarismo para aproximarse a un modelo presidencialista, donde el jefe de Estado tiene verdadero poder, pero sobre su especial relación con la forma de gobierno peruana nos ocuparemos más adelante.

b) El jefe de gobierno

La institución del primer ministro o jefe de gobierno procede del parlamento, es decir, una vez conformado por elecciones, lo nombra y lo inviste recibiendo su confianza. El cargo de primer ministro recae en el titular del partido mayoritario, o sino como producto de un consenso de dos o más partidos y permanecerá en el poder siempre que mantenga el apoyo de la mayoría parlamentaria; además, le corresponde nombrar y destituir a sus ministros con los que conforma su gabinete.

La institución del jefe de gobierno nació como una suma de circunstancias históricas, costumbres y también del azar. En Inglaterra, antes de la Gloriosa Revolución de 1688, el Monarca inglés podía nombrar para un cargo ministerial a toda persona que fuese de su confianza; un tiempo después, entre los años de 1714 a 1727, cuando en Inglaterra accedió al trono la casa Hannover, el Rey Jorge I se sentía más germano que inglés, no hablaba lengua inglesa, se ausentaba de palacio con frecuencia, y tampoco llevaba las riendas del gobierno22. En consecuencia, el poder se repartía entre el Parlamento, su Consejo Privado y el ministro que más destacaba. Entre 1721 y 1742 Robert Walpole, líder de los Whigs, presidió las reuniones del Consejo por su fuerte personalidad, y porque el Rey no ejercía el cargo23. En realidad, no hubo un propósito deliberado de crear dicha institución si no que el tiempo fue imponiéndola, en una sociedad en que la historia y costumbre son componentes básicos de su derecho constitucional. Desde entonces, por una convención constitucional, se afirma que el primer ministro debe formar parte de la asamblea legislativa.

Tiempo más adelante, la reforma electoral de 1832 introdujo una nueva limitación de la prerrogativa real. El cargo de primer ministro no será confiado a los parlamentarios que sean del agrado de la corona, sino sólo a una persona que pueda formar gobierno con el respaldo de la mayoría en la Cámara de los Comunes24, por eso el bipartidismo forma parte de su tradición, por la necesidad de tener mayorías claras.

3. Las relaciones ejecutivo-legislativo

El ideal en esta forma de gobierno es que los órganos ejecutivo y legislativo operen con recíprocas facultades y posibilidades de control.

a) El respaldo político de una mayoría parlamentaria

El gobierno precisa del apoyo de la mayoría parlamentaria para permanecer en el poder, perdiendo la legitimidad para seguir gobernando cuando le falte. En ese sentido, la historia también tiene algo que contarnos. En un discurso de 1739 Robert Walpole (1721-1742) sostuvo que, a diferencia de los anteriores ministros, su permanencia en el cargo dependía de la aprobación de la Cámara de los Comunes —Cámara Baja—, por eso se propuso obtenerla. Unos años más tarde, en 1783, Lord North, Primer Ministro Tory, tuvo que presentar su dimisión a Jorge III por haber perdido la mayoría parlamentaria. Desde entonces subsiste la convención constitucional que el elegido para Primer Ministro debe ofrecer la garantía de un apoyo y dirección del gobierno eficaces, en razón de su mayoría parlamentaria y posición en el partido político. En suma, la investidura nació como una solución política a un episodio de la historia del parlamentarismo británico. Un remedio que no fue producto de una ley o decreto, como tampoco fue prevista por una asamblea constituyente25.

b) La exigencia de responsabilidad política

El origen de la responsabilidad política también se encuentra en un episodio de la historia inglesa del siglo XVII. La acusación parlamentaria a Thomas Wentworth, servidor de la Corona británica, por haber cometido una falta que en realidad era imputable al Rey Carlos I, que fue pagada con su propia vida. Con ese trágico precedente comenzó a exigirse la responsabilidad política de los ministros, pues, como “el Rey no puede hacer nada malo”26, son sus servidores los que deberán hacer frente a las acusaciones parlamentarias27; afortunadamente hoy en día sin llevarlos a la horca o cortarles la cabeza.

El instrumento más eficaz con que cuenta el parlamento es la posibilidad de exigir la responsabilidad política al gobierno. La censura produce efectos solidarios cuando está dirigida al primer ministro, o efecto individual cuando el parlamento censure a un miembro del gabinete distinto al jefe de gobierno. La responsabilidad solidaria nació en Inglaterra y procede de la época de Jorge III, que quiso ejercer su derecho para nombrar y destituir a cada ministro, pero William Pitt, entonces jefe de gobierno, estableció el principio de que el gobierno entero pondría sus cargos a disposición de la Corona si el Rey cesaba a un ministro. En los parlamentarismos contemporáneos no se plantea la responsabilidad política ante el jefe de Estado sino ante el parlamento. Si el poder legislativo reprueba la política del primer ministro, el gobierno entero, solidariamente, deberá dimitir y reemplazarse por uno nuevo28. En la práctica, para no llegar a este extremo, el ministro reprobado presenta su dimisión para evitar que la censura alcance a todo el gobierno29.

La responsabilidad política se expresa a través de dos instituciones, la moción de censura y la cuestión de confianza. La primera por iniciativa del legislativo y la segunda por el gobierno. La denominación “moción de censura” viene de Francia, en el Reino Unido es conocida como vote of no confidence. La cuestión de confianza aparece también en el país galo, pero no es utilizada como mecanismo ordinario. Por otro lado, así como el parlamento puede censurar al primer ministro, el gobierno puede disolver las cámaras legislativas. La disolución parlamentaria es una institución que también nace en Inglaterra. El Rey podía convocar y disolver el Parlamento hasta que Jorge I delegó en su Gabinete sus competencias, entre ellas la disolución, que fue la raíz que trajo consigo que los futuros monarcas ingleses también perdieran el poder de decidir una disolución de las cámaras30. En la actualidad, la disolución parlamentaria en el Reino Unido es la vía ordinaria para culminar el trabajo en la Cámara de los Comunes antes de agotarse la legislatura; en pocas palabras, la excepción se convirtió en regla.

No es sorprendente observar que el origen de las principales instituciones de esta forma de gobierno obedece a un proceso tanto histórico como cultural; también de una especial sensibilidad del ciudadano inglés cuando invaden su esfera privada, de la rebelión cuando les fue preciso y hasta del azar. Por lo tanto, el parlamentarismo puro en Inglaterra no es un sistema sino una manera de gobernar, tampoco resultado de aplicar una teoría o invento de una asamblea constituyente, porque para esta forma de gobierno resultan insuficientes los modelos, instituciones y procedimientos reglados para que funcione plenamente. Un juicio similar hacemos del Presidencialismo norteamericano, pero de él nos ocuparemos más adelante.

El lector notará que hemos hecho referencia a los rasgos del parlamentarismo inglés, lo cual es inevitable si queremos ofrecer el origen de las principales instituciones comunes a todo parlamentarismo. Si bien toda comparación es odiosa, creemos que su estudio nos ayudará a comprender los problemas que plantea insertar las instituciones parlamentaristas a una forma de gobierno diferente como, por ejemplo, sucede con la Constitución peruana. A continuación, describiremos dos modelos de parlamentarismo, el modelo de Gabinete británico y el gobierno de Asamblea francés.

B) Los parlamentarismos clásicos

El parlamentarismo adoptó formas distintas de acuerdo con las circunstancias históricas particulares de cada comunidad política31. El modelo inglés, más conocido como de gabinete32, fue el primero y a su vez inspirador de los demás que surgieron en Europa continental, pero sin los mismos resultados. A continuación, describiremos el parlamentarismo inglés como también su versión en la III y IV Repúblicas de Francia.

1. El modelo de Gabinete británico

A diferencia de Europa continental, las principales reglas e instituciones del parlamentarismo inglés son fruto de convenciones constitucionales. Como dijimos, es más conocida con el nombre de Gabinete precisamente porque en el siglo XVIII los ministros del Monarca se reunían en una cámara o salón33. El gabinete surgió por costumbre, como casi todas las instituciones constitucionales inglesas. Podríamos dedicarle un libro entero, pero dado que no es nuestra finalidad sólo mencionaremos aquellos aspectos que consideramos más relevantes para el estudio de la Forma de Gobierno peruana. Para empezar, la separación de poderes es la menos tajante en comparación con el resto de parlamentarismos europeos. El Gobierno procede en su integridad del Parlamento, también conocido como Westminster, pero en el Parlamentarismo británico existen más lazos de unión con el Gobierno que el puro procedimental como veremos más adelante.

a) El Primer Ministro inglés

Con las elecciones al parlamento, cuando el electorado otorga la mayoría en la Cámara de los Comunes a un partido distinto, el líder del partido derrotado dimite como Primer Ministro. El cambio de Gobierno se convierte en una mera formalidad en la que el hasta entonces Jefe de Gobierno, despedido por el Monarca, deja las puertas abiertas a su sucesor en el número 10 de Downing Street.

Cabe resaltar que el cargo de Primer Ministro no ha sido regulado por ley. Su creación y desarrollo no ha sido otra cosa que el producto de la práctica política inglesa34. La persona encargada de formar gobierno es llamada a audiencia por el Jefe de Estado para comunicarle su nombramiento como Primer Ministro. La aceptación del cargo está simbolizada con el acto de besar la mano del Monarca en el Palacio de Buckingham35; además, así como no existe una ley sobre su nombramiento, tampoco le es entregado ningún despacho oficial, excepto en su calidad de First Lord of the Treasury. El Primer Ministro británico tampoco tiene un sello ni lleva una designación determinada; su lugar en los actos oficiales se basa en el Royal Warrant de 2 de diciembre de 190536, y sigue a continuación de los miembros de la Corona, del Lord Chancellor y de los arzobispos, pasando antes que los miembros del Parlamento.

b) La leal oposición a su majestad

En 1937 se reconoció legalmente la función de la oposición política a través de la Ministers of the Crown Act, destinándole una dotación con cargo al presupuesto, es decir, la oposición cuenta con los medios económicos para desempeñar su labor, una función más conocida como la Her Majesty Loyal Opposition. De este modo, el partido que cuenta con la minoría más amplia de votos en la Cámara Baja, pasa a ver reconocida su función en el marco del equilibrio de poderes37.

Para nosotros, es más importante observar cómo funciona la oposición británica que apreciar sólo su reconocimiento jurídico. Se trata de una institución propia del parlamentarismo británico, relevante para el funcionamiento de la oposición, que su ejercicio da lugar al llamado Shadow Cabinet, o gabinete en la sombra. Según esta tradición, a cada ministro del gobierno le corresponde un miembro de la oposición encargado de vigilar su desempeño en el cargo. Por ejemplo, al ministro de educación se opone un ex-ministro de educación, o alguien que se espera vaya a ser ministro en ese ramo. El Shadow Cabinet se reúne casi tanto como el Gabinete para decidir la acción general de la Oposición. En consecuencia, desde que inicia la legislatura, la Leal oposición de su Majestad se encuentra tan organizada como el Gobierno de su Majestad; así, mientras que el primer ministro investido forma el gobierno a solicitud del monarca, el líder de la oposición designa los integrantes de su gabinete en la sombra, produciendo un equilibrio interparlamentario38.

Para Tierny, político inglés del siglo XVIII, el deber de la oposición no es proponer algo sino oponerse a todo, una visión que tendía a legitimar el carácter crítico de la oposición parlamentaria inglesa como eje de su principal actividad. Hoy esta afirmación no es válida porque su objetivo esencial es intentar convencer a una mayoría del electorado que otro gobierno no sólo es mejor sino también posible39. En efecto, en el Parlamentarismo británico los cambios se producen como consecuencia de la variación de opinión del electorado y sólo, excepcionalmente, como resultado de exigir la responsabilidad política al gobierno. Por ello, la oposición tiene que convencer al electorado de votar por su partido que cuenta ya con un programa político, un equipo de gobierno preparado, y un líder reconocido40.

c) El sistema bipartidista como tradición anglosajona

En el año 1640, antes de la convocatoria del Parlamento largo, no existía organización de partidos políticos sino un grupo de radicales que estaban descontentos con Jacobo I y Carlos I. La pugna entre Whigs y Tories empezó durante el reinado de Carlos II y Jacobo II, entre finales de 1660 y la Revolución Gloriosa de 1688, pero su fundamento se halla en la misma guerra civil que dividió a Inglaterra en dos, los partidarios del Rey y los que se oponían a él. Si bien la Revolución de 1688 fue apoyada por los Whigs y Tories, se la consideró como una victoria de los primeros. Los Whigs siguieron los principios proclamados en el Parlamento largo en la época anterior a la guerra civil. En cambio, un sector de los Tories no supo definirse si había de ser fiel al Rey pretendiente o al Rey extraño en el país41. No obstante, como sostiene Jennings, hablar de los Tories como conservadores y de los Whigs como radicales significa llevar las cosas al extremo42, pues el siglo XVIII fue una época conservadora y ambos partidos estaban dominados por los terratenientes43.