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Un efecto secundario es que la mayoría que apoya al Jefe de Gobierno parece defenderlo más que a sus electores; además, para realizar la función de control, los parlamentarios están capacitados para solicitar información al Gobierno. Sin embargo, dada la configuración actual de los parlamentos, en la que estos han perdido importancia en favor de los ejecutivos, la actividad de control no logra exigir la responsabilidad sino sólo a publicitar los debates. Sin olvidar que el Parlamentarismo español sigue las influencias correctoras del alemán, es decir, barreras electorales y voto de censura constructivo.
Los problemas de la separación de poderes en Parlamentarismo español también se encuentran en los modelos presidencialistas. Nos preguntamos; ¿cómo va a funcionar bien la separación de poderes si no produce una alternancia en el poder?118. En esas circunstancias se pierde cualquier equilibrio institucional, provocando un desmedido peso del ejecutivo y de su partido frente a la oposición parlamentaria. No obstante, en la actualidad, las comunidades autónomas son un importante freno al Gobierno central.
Si se produjera un reparto de fuerzas proporcional entre los distintos partidos mediante un sistema electoral con listas abiertas, los contrapesos funcionarían mejor y se produciría una mayor dispersión de poder. Otro problema se produce cuando los parlamentarios electos por listas abiertas, representan más los intereses de la persona o grupo económico que financió su campaña que los intereses de su propio partido. Es decir, la elección por listas abiertas puede dar lugar a una “guerra” de todos contra todos.
b) El Parlamento en la práctica
La función legislativa y fiscalizadora se encuentran en manos de la democracia de partidos, pues, antes del debate y votación en el pleno, la decisión ha sido tomada previamente por los grupos parlamentarios. Se trata de un problema común al derecho constitucional contemporáneo; en la práctica, podemos citar como ejemplo al Parlamento español que tampoco resulta un órgano fuerte por las siguientes razones:
1 La presencia de unos partidos políticos excesivamente burocratizados y fragmentados. En los últimos veinte años, el descontento ciudadano al bipartidismo compuesto por los partidos de conservadores y progresistas, el Partido Popular (PP) y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), han dado lugar al nacimiento de tendencias más radicales, como Unidas Podemos (extrema izquierda), Ciudadanos (centro-derecha) y Vox (extrema derecha), atrofiando los procesos de investidura una vez electa una nueva legislatura.
2 La relación representativa se ha fraccionado. Por un lado, se halla el vínculo entre parlamentario y su partido119, en las democracias más sólidas con listas cerradas se aprecia una relación de lealtad y de subordinación, incluso de mandato imperativo encubierto. Es decir, la relación parlamentario-partido se ha impuesto a la relación tradicional entre elector y elegido, que ha dado lugar a una crisis de la teoría de la representación120.
3 La escasa transparencia de financiación en las campañas electorales con el riesgo de corrupción.
4 El establecimiento de sistemas electorales proporcionales, sobre todo cuando se basan en listas cerradas y bloqueadas, que potencian la dominación del partido por las cúpulas. Lo cual trae como consecuencia que los procedimientos de selección del personal político se apoyen en razones de lealtad incondicional que de prestigio, mérito y capacidad.
5 Las previsiones de los reglamentos de las cámaras destinadas a acentuar la dependencia de los parlamentarios respecto a sus correspondientes grupos. De tal manera que los portavoces de los grupos son los auténticos impulsores de las actividades parlamentarias.
6 La falta de agilidad procedimental en la cámara baja para el tratamiento de los principales problemas políticos, así como el papel de las cámaras como órganos de mera ratificación de lo ya acordado fuera de ellas121.
7 El Electorado español no se identifica tanto con unas siglas de un partido cuanto con el liderazgo de una persona cuyas cualidades provocan sentimientos y cierta convicción íntima122. De esta manera, incluso la falta de protagonismo del Parlamento en las elecciones produce un vacío en la vida democrática que en la práctica es llenado por otras instituciones, especialmente por los medios de comunicación123.
8 El control parlamentario busca producir una reacción en la opinión pública que será verificable en las próximas elecciones. Como adelantamos, las correcciones al Parlamentarismo español se perciben en las herramientas de fiscalización utilizadas por las cámaras. Se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario, ignorando que la función de control es ejercida por la minoría. Por lo tanto, es la mayoría la que cuenta con más ocasiones para formular preguntas al gobierno.
Con relación a las comisiones de investigación, se constituyen sólo aquellas que la mayoría decide, las que fueron creadas por presión de la opinión pública, o incómodas para el gobierno, su labor no prospera, por eso, han desembocado en un instrumento más de la mayoría parlamentaria. En resumen, puede decirse que son instrumentos de control de la mayoría sobre las minorías, dada su composición proporcional a las fuerzas del pleno y que nos hace presumir el resultado del trabajo a favor del gobierno124. Si bien al Parlamento español tiene la función de control al Gobierno, sólo el Congreso de los Diputados, la cámara baja, puede exigir su responsabilidad política mediante una moción de censura constructiva125; sin embargo, su Constitución de 1978 también permite disolver el Senado, la cámara alta, a pesar que no participa en la votación para investir a su Presidente del Gobierno126.
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Al margen de lo dispuesto por la Constitución española, el problema no está ligado al partido que gobierna ya sea con mayoría o coalición en el Parlamento127.Tampoco en los partidos políticos en sí mismos, pues con su reconocimiento y desarrollo empezó la democratización de los parlamentos, sino a través del modus operandi. Es decir, la férrea disciplina de estas agrupaciones producto de una lealtad incondicional al Jefe de Gobierno y a un pavor a no ser incluidos en las futuras listas de candidatos al Parlamento128.
c) El gobierno en la práctica
La performance del Gobierno español, pueden aproximarse a un estilo cuasi presidencial si lo permite una clara mayoría parlamentaria. Al igual que en todos los parlamentarismos europeos, el primer ministro dejó de ser un primus inter pares para convertirse en el líder del ejecutivo, pues, lleva el peso de toda la dirección y responsabilidad política, además posee amplía discrecionalidad. Su primacía se manifiesta en dos aspectos:
1 Es investido por el Congreso de Diputados. Por eso, la responsabilidad política está dirigida sólo hacia él.
2 La cuestión de confianza y el derecho de disolución de las cámaras las decide el Jefe de Gobierno, aunque requieren deliberación el Consejo de Ministros129.
Son tres las características que definen al Jefe de Gobierno español en la práctica:
1 Tendencia a considerar que ha sido elegido directamente por el pueblo. Lo cual le lleva erróneamente a sentirse irresponsable político.
2 La campaña electoral se plantea como un presidencialismo, cuando son las listas al Parlamento las que deben ser elegidas130. Los ciudadanos creen que votan de manera directa al primer ministro, debido a una cultura política personalista alentada por los partidos y sus campañas electorales; al respecto, se sostiene que los electores se sentirían traicionados si se inviste a un jefe de gobierno al candidato que ocupa el primer lugar en la lista parlamentaria por la Villa de Madrid131.
3 En el modelo español se pueden observar algunas influencias del presidencialismo. En los parlamentarismos no cabe la figura del vicepresidente y España hasta cuatro ha llegado a tener. Sólo el Presidente del Gobierno —denominación del Primer Ministro en la Constitución de 1978— es investido por el Parlamento. En caso de vacancia ninguno de los vicepresidentes podría ocupar el cargo de Primer Ministro. Por otro lado, en las elecciones al Legislativo no existe la conocida “plancha electoral” como ocurre en los Estados Unidos, donde los ciudadanos conocen de antemano los candidatos a la presidencia y vicepresidencia. No obstante, en la práctica política española, son los ministros y viceministros los que libran las verdaderas batallas políticas con la oposición. Es decir, existe una intención de situar al Primer Ministro español por encima de la lucha, como un irresponsable político; probablemente que se trate de una conducta prevista para prolongar su buena imagen durante la legislatura.En la práctica, durante los últimos veinte años, observamos que el Presidente del Gobierno español era más fuerte y estable que su par italiano, más cercano al británico cuando nos encontramos ante un líder carismático y con una fuerte mayoría; en todo caso, más parecido al Canciller alemán. En la actualidad, su aproximación a la realidad italiana es más palpable, dada la fragmentación del bipartidismo durante las primeras décadas de la transición democrática española, un nuevo panorama político con cuatro partidos en la cámara baja que, sin contar los nacionalistas, resultan determinantes para alcanzar los votos necesarios para llegar al gobierno.
4 Una institución tomada del Presidencialismo norteamericano, conocida como el día del Estado de la Unión, dado que se trata de un federalismo132, fue la presencia del Presidente del Gobierno español en una jornada completa para atender las preguntas de los representantes de cada partido, denominada como el Estado de la Nación, con la finalidad de incentivar la estación de preguntas que, en la práctica, es baja en comparación al tradicional question time inglés133.
d) Las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la práctica
En el seno de las relaciones parlamento-gobierno se introduce una cadena jerárquica que descansa en la subordinación del parlamentario individual a su jefe de grupo, en la de éste a su partido y en la del partido al líder del partido mayoritario: el jefe de gobierno, que ocupa, a su vez, la cúspide del poder134. La moción de censura tiene una serie de requisitos para su presentación y aprobación. Por un lado, el requisito adicional de incorporar un candidato a jefe de gobierno —tomado del modelo alemán— impide censurarlo en la práctica por falta de acuerdo y, por otro lado, en una misma institución se confunden la censura con la investidura de un nuevo gobierno. La cuestión de confianza tiene poca utilidad práctica. No sirve para la aprobación de un texto legislativo al igual que el modelo francés. Se propone para que el gobierno reafirme su política si lo cree conveniente, pero en todo caso se propone para ganarla como es lógico.
La finalidad de la disolución de las cámaras es evitar situaciones de bloqueo institucional en el parlamentarismo. Un ejemplo es la disolución automática prevista en el artículo 99.5 de la Constitución de 1978135. Sin embargo, como instrumento político, tanto en España como en el derecho comparado, la disolución es utilizada con fines electorales cuando la opinión pública mayoritaria aprueba la política del gobierno.
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Para terminar, el Tribunal Constitucional español fue antecedente del peruano en la Constitución de 1979136. La Carta de 1993 ha cambiando su procedimiento de elección137. Sus siete magistrados son elegidos cinco años por el Parlamento, una duración que coincide un mandato presidencial. Con lo cual, sólo basta que el Ejecutivo peruano tenga mayoría en el Parlamento para controlar al Tribunal Constitucional o que por medio de coaliciones los partidos se determinen a los futuros magistrados. Un problema que explicaremos más adelante.
B) El semipresidencialismo: el modelo francés
Pese a que sólo ha funcionado en Francia, este modelo tiene el inconveniente de no respetar la lógica interna de los parlamentarismos138. La presencia de un Jefe de Estado con verdadero poder supone una ruptura con el parlamentarismo. En la práctica, tales experimentos terminan acercándose al modelo norteamericano139. En la actualidad, la V República francesa es el modelo semipresidencial más palpable, ha recibido varias denominaciones que van desde parlamentarismo dualista o presidencialismo mayoritario, monarquía electiva, régimen bonapartista, etcétera140, hasta la apreciación que los franceses eligen un nuevo dictador cada siete años. En todo caso, semipresidencialismo resulta un concepto que nos dice poco141, Sartori sostiene que es producto de la llamada “ingeniería constitucional”142, que es “semi” porque divide en dos partes al presidencialismo por sustituir al titular del ejecutivo por una autoridad dual143. Pensamos que mejor es llamarla “cuasi presidencialismo”, pues no olvidemos que dichas correcciones se realizaron sobre el modelo parlamentarista, pero, la emplearemos por tratarse de la denominación más difundida. Los principales rasgos del semipresidencialismo, de interés para el modelo peruano, son los siguientes:
1. Un texto constitucional breve
Si colocamos la Constitución de 1958 como una falsilla a la Carta peruana, podemos apreciar una parcial influencia del modelo de la V República; no es novedad, pues, las constituciones francesas fueron el principal modelo para los textos constitucionales iberoamericanos144. No obstante, descubrimos diferencias. Si Iberoamérica es heredera del Derecho Constitucional francés, y de su codificación, podemos decir que los discípulos superaron al maestro; en efecto, la Constitución francesa es breve en comparación con la peruana que tiene 206 artículos más 18 disposiciones finales y transitorias, mientras que la Carta francesa de 1958 sólo tiene 89 artículos; además, no incluye una declaración de derechos aunque hace referencia a la histórica Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y al Preámbulo de la Constitución de 1946 que reconoció los derechos sociales.
2. El Presidente de la República francesa
El Presidente es el Jefe de Estado, pero desde la reforma constitucional de 1962 es elegido por sufragio directo por el pueblo, por mayoría absoluta145, su mandato es de siete años y puede ser reelecto146. Las modificaciones introducidas por las leyes del 29 de diciembre de 1966 y del 19 de julio de 1976 establecieron una división territorial en distritos uninominales, requiriéndose la mayoría absoluta para ser elegido en la primera vuelta. En caso que ningún candidato obtenga la mayoría absoluta, los candidatos del primer y segundo partido más votado participarán en una segunda elección, conocida en Francia como ballottage147.
Antes de la V República, ninguno de los poderes constitucionales otorgados al Jefe de Estado francés le permitía oponer su voluntad a las cámaras. En caso de conflicto entre el parlamento y el jefe de Estado, éste resultaba siempre vencido. La reforma constitucional de 1962 fue un mecanismo para independizar la jefatura de Estado de la influencia de los partidos políticos en el legislativo. La elección por sufragio universal y directo otorgó al Presidente de la República una legitimidad análoga a la parlamentaria. De esta manera, el jefe de Estado no responde ante la Asamblea Nacional y posee unos poderes que lo alejan también de un presidencialismo puro. Unas armas de distinto modelo y calibre en comparación con el presidencialismo estadounidense. En efecto, pues observamos que los actos del jefe de Estado se realizan sin necesidad de refrendo ministerial, como son los casos del nombramiento del primer ministro, la convocatoria a una consulta popular (referéndum), la disolución del Parlamento, pedido de facultades extraordinarias, los mensajes a las cámaras y el nombramiento de tres miembros del Consejo Constitucional, entre otros poderes148. Un conjunto de facultades impensables para un jefe de Estado parlamentarista.
Si bien el Jefe de Estado francés tiene menos competencias que el peruano, también es cierto que es más que una institución neutral149, posee las siguientes atribuciones ante cualquier conflicto con el Parlamento:
a) La disolución de las cámaras legislativas
La disolución de las cámaras es una competencia discrecional del primer ministro. En Francia, la Constitución de 1958 establece que el “Presidente de la República podrá, previa consulta con el Primer Ministro y los presidentes de las cámaras, decidir la disolución de la Asamblea Nacional. Las elecciones generales se celebrarán veinte días por lo menos y cuarenta días a lo sumo después de la disolución. La Asamblea Nacional se reunirá preceptivamente el segundo jueves siguiente a su elección. Si la reunión se efectúa fuera de un período ordinario de sesiones, se abrirá de pleno derecho un período de sesiones de quince días de duración. No podrá procederse a nueva disolución durante el año que siga a dichas elecciones”150. Las consultas que regula el artículo transcrito son una formalidad, pues la opinión del Primer Ministro, o del Presidente de una de las cámaras, no es vinculante para el jefe de Estado. Por otro lado, el ejercicio del derecho de disolución puede terminar, por error de cálculo de los vientos electorales, en una mayoría parlamentaria contraria al Presidente de la República y, en Francia, esa posibilidad no resulta teórica, dado que, cuando el Presidente francés, Jaques Chirac, toma la decisión de disolver la Asamblea Nacional (1997), convocando nuevas elecciones para alcanzar una mayoría parlamentaria que le permita impulsar sus políticas sociales y económicas, los resultados adversos dieron como resultado la renuncia de su Primer Ministro, Alain Juppe, y, consecuentemente, la obligación de “cohabitar” con Lionel Jospin, líder de la oposición.
b) Puede declarar medidas extraordinarias en estado de emergencia
La Constitución francesa prevé la posibilidad, en tiempos de crisis, que el Jefe de Estado asuma la totalidad de los poderes legislativo y reglamentario. Así, el artículo 16 se establece que “[c]uando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de una manera grave o inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Asambleas y el Consejo Constitucional. Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje. Estas medidas deberán estar inspiradas por la voluntad de asegurar a los poderes públicos constitucionales, con la menor dilación, los medios para cumplir su misión. El Consejo Constitucional será consultado a este respecto. El Parlamento se reunirá de automáticamente. La Asamblea Nacional no podrá ser disuelta durante el ejercicio de los poderes excepcionales”.
Al igual que la disolución parlamentaria, las consultas con el Primer Ministro, con los presidentes de las asambleas y con el Consejo Constitucional, no vinculan al Jefe de Estado. Las únicas garantías que ofrece el precepto son la reunión de pleno derecho del Parlamento y la imposibilidad de disolver la Asamblea durante este estado de excepción. El Jefe de Estado puede tomar las medidas que exigieren las circunstancias, incluso suspender las libertades públicas lo cual que quiere decir que una “dictadura temporal” es posible en Francia151. Lo único que el Presidente francés no puede hacer es reformar la Constitución aunque, por el ejercicio de esas atribuciones, pareciera dejar en suspenso sus derechos y garantías152.
Hasta la fecha, sólo en una ocasión se ha aplicado el artículo 16 que permite la concentración del poder. Las razones fueron los sucesos que desembocaron en un golpe de Estado militar en Argelia. De Gaulle, entre el 23 de abril y el 30 de septiembre de 1961, asumió la plenitud de los poderes de la República153 Pese a que su espíritu anticonstitucional es notorio, es irónico que su numeración también coincida con el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que dice: “toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de poderes, no tiene constitución.”
c) Puede convocar a referéndum
El artículo 11 de la Constitución francesa establece “[e]l Presidente de la República podrá, a propuesta del Gobierno durante los períodos de sesiones o a propuesta conjunta de las dos Cámaras, publicada una y otra en el Boletín Oficial, someter a referéndum cualquier proyecto de ley sobre organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica o social de la nación y a los servicios públicos que la desarrollan, o encaminados a la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pueda afectar al funcionamiento de las instituciones. Cuando el referéndum se organice a propuesta del Gobierno, éste hará ante cada asamblea una declaración que irá seguida de un debate. Cuando el referéndum resulte en la aprobación del proyecto de ley, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la promulgación de los resultados en la consulta”.
El Presidente de la República francés, Charles De Gaulle, fue el jefe de Estado que más invocó la aplicación del artículo 11 de la Carta de 1958, los referendos del 8 de enero de 1961 y 8 de abril de 1962 (sobre el problema argelino), el 28 de octubre de 1962 (reforma constitucional) y 27 de abril de 1969 (descentralización y la reforma del Senado). En los tres primeros obtuvo la victoria, pero su derrota tras la última le llevó a dejar el poder154. La reforma constitucional de 1995 ha ampliado el campo del referéndum y con ello el poder del Presidente, no en vano se considera esta reforma como la más importante llevada a cabo desde 1962. En la actualidad, el jefe de Estado puede someter también a referendo cualquier proyecto de ley sobre las reformas a la política económica o social de la Nación y a los servicios públicos necesarios.
d) Puede vetar las leyes
El artículo 10 de la Constitución establece que “[e]l Presidente de la República promulgará las leyes dentro de los quince días siguientes al envío al Gobierno de la ley definitivamente adoptada. El Presidente de la República podrá, antes de expirar dicho plazo, pedir al Parlamento un nuevo estudio de la ley o de algunos de sus artículos. No se podrá denegar esta segunda deliberación”. La última frase de este artículo, “no se podrá denegar esta segunda deliberación”, marca una diferencia tajante con el Presidencialismo norteamericano. En primer lugar, porque a pesar que los poderes, ejecutivo y legislativos, son electos en comicios separados y no coincidentes, se trata de una atribución que olvida el principio de colaboración en el marco de una separación tajante de poderes. Y, en segundo lugar, porque no se perciben los checks and balances, es decir, el equilibro en poderes y la natural correlación de fuerzas políticas dentro del legislativo.
Si bien el modelo francés es reconocido como semipresidencialista, tiene un funcionamiento y lógica diferente en comparación con la estadounidense. Por eso, en nuestra opinión, presidencialismo no significa predominio del ejecutivo sino titularidad del ejecutivo bajo el control de unos pesos y contrapesos con los demás poderes.
e) Otras competencias
No es menos importante el nombramiento del Primer Ministro, así como elección de tres miembros del Consejo Constitucional. Estas facultades también son impensables en un jefe de Estado parlamentarista155, además, el Jefe de Estado disfruta de potestad reglamentaria. En Francia existe una reserva de reglamento. Las leyes sólo pueden versar sobre unas determinadas materias incluidas en la lista del artículo 34 de la Constitución, quedando disponible el resto del campo normativo para la actividad reglamentaria.
3. El Gobierno y las funciones del Primer Ministro francés
El Jefe de Estado nombra al Primer Ministro156. Sin embargo, la Constitución no le atribuye de manera expresa la prerrogativa de destituirlo. El artículo 8 de la Constitución se limita a mencionar que el Presidente “pondrá fin a las funciones del Primer Ministro cuando éste le presente la dimisión del Gobierno”157.
El artículo 21 de la Constitución establece en relación al Jefe de Gobierno francés que “[e]l Primer Ministro dirige la acción del Gobierno. Es responsable de la Defensa Nacional. Velará por la ejecución de las leyes. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13, ejercerá la potestad reglamentaria y efectuará los nombramientos de cargos civiles y militares. Podrá delegar algunos de sus poderes en los Ministros. Suplirá, en caso necesario, al Presidente de la República en la presidencia de los consejos y comités a que se refiere el artículo 15. Podrá, a título excepcional, suplir al Presidente de la República en la presidencia de un Consejo de Ministros en virtud de una delegación expresa y para un orden del día determinado”.