Амнистия капиталов. 2-е издание

1.1. Основные параметры амнистии капиталов, предложенной в ежегодном Послании Президента РФ парламенту

В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию, оглашение которого состоялось 4 декабря 2014 г., было предложено провести полную амнистию капиталов, возвращающихся в Россию. Были заданы и основные параметры такой амнистии. Это:

– наличие твердых правовых гарантий того, что амнистии будут подлежать все средства, независимо от их происхождения («источники и способы получения капитала»);

– гарантированное отсутствие необходимости давать какие-либо пояснения любым государственным органам («не будут таскать по различным органам, в том числе и правоохранительным, трясти там и тут»);

– гарантированное отсутствие интереса и претензий со стороны налоговых и правоохранительных органов («не будет вопросов со стороны налоговых служб и правоохранительных органов»);

– однократность амнистии («сейчас, но один раз»);

– вопрос не в возврате капитала, это не фискальная мера («если бизнес хочет оставить деньги, имущество за границей, пусть оставляет, вопрос в легализации, в том, чтобы они заявились здесь и зарегистрировались здесь»);

– никаких фильтров не должно быть («все, кто хочет сюда прийти, здесь зарегистрироваться, легализоваться, должны получить такое право»);

– сняты вопросы по происхождению легализуемых средств («по поводу криминального характера происхождения имущества и средств действует презумпция невиновности, если не будет ничего другого, то все считается легальным»);

– возможность легализовать не только зарубежное имущество, но и то, что находится в отечественной юрисдикции («нужно легализовать не только то имущество, которое есть в офшорах, но и то имущество, которое записано, переписано, скрыто на каких-то подставных фирмах, на родственников и так далее внутри самой России»);

– личный контроль Президента РФ за ходом амнистии и возможными нарушениями при ее проведении («Мы, конечно, должны будем принять взвешенный закон по этому поводу, и я лично буду следить за его исполнением, чтобы никто его не нарушал. И будем мгновенно реагировать на возможные нарушения, вплоть до принятия кадровых решений»).

Посыл к проведению амнистии заключается в том, что после известных кипрских событий, нынешней санкционной кампании наш бизнес наконец понял, что за рубежом его интересы ни во что не ставят, а то и вовсе могут ободрать как липку. И что лучшая гарантия – это национальная юрисдикция. При этом есть понимание того, что происхождение денег разное, по-разному они заработаны и получены. Но очень важно и нужно окончательно закрыть, перевернуть офшорную страницу в истории нашей экономики и нашей страны. Амнистией должны воспользоваться все, кто хочет прийти в Россию. При этом государство при участии бизнеса берет на себя последовательное решение своих, внутренних проблем.

Данная мера органично сочетается с новыми критериями взаимодействия государства и бизнеса, озвученными во время оглашения Послания Президента РФ Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г., ежегодной пресс-конференции 18 декабря 2014 г., встречи с представителями деловых кругов 19 декабря 2014 г.:

Добросовестный труд, частная собственность, свобода предпринимательства – это такие же базовые консервативные ценности, как патриотизм, уважение к истории, традициям, культуре своей страны.

Отношения бизнеса и государства должны строиться на философии общего дела, на партнерстве и равноправном диалоге.

Необходимы новые подходы в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. Но изменения происходят очень медленно. По-прежнему доминирует обвинительный уклон. Вместо того чтобы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан.

Надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля.

Каждая проверка должна стать публичной. В следующем году для этого запускается специальный реестр.

Надо отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений.

Для малого бизнеса предлагается предусмотреть надзорные каникулы.

Необходимы стабильное законодательство и предсказуемые правила, включая налоги (на ближайшие четыре года зафиксировать действующие налоговые условия и к этому вопросу больше не возвращаться, не менять их, при этом реализовать уже принятые решения по облегчению налогового бремени, прежде всего для тех, кто только начинает свою работу).

1.2. Особенности подготовки законопроекта о добровольном декларировании

В период обсуждения параметров будущей амнистии капиталов и подготовки проекта соответствующего закона появились трудности объективного и субъективного характера. И одна из первых из них касалась вопросов соответствия задуманного принципам FATF – организации, вырабатывающей стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. У нас был долгий и непростой путь в эту организацию, наша страна какое-то время была даже в черном списке стран, не принимающих достаточных мер в этой области. Однако предпринятые законодательные и практические шаги привели к существенному изменению ситуации. Россия заняла достойное место в этой организации и, более того, в 2013 г. председательствовала в ней. Все вырабатываемые этой организацией рекомендации готовились при нашем участии и имплементировались в национальное законодательство. Очевидно, именно в связи с этими годами «выстраданными» отношениями с данной международной организацией и возникли следующие опасения. Чуть больше двух месяцев прошло с тех пор, как в ежегодном Послании Федеральному Собранию глава государства очертил контуры грядущей амнистии капиталов, текста законопроекта еще не было даже в первом приближении, а некоторые исполнители данного поручения зашли в тупик при его исполнении. Проблема, с их точки зрения, заключалась в том, что проведение амнистии в том виде, в каком ее предложил президент, противоречило принципам FATF. На состоявшемся 15 января 2015 г. в Минфине совещании его участники сошлись во мнении, что в той конструкции, в какой задача обрисована, она не решается, так как по правилам FATF амнистия не должна предусматривать даже частичного освобождения от соблюдения антиотмывочных стандартов.

Однако на самом деле никто не мешал при исполнении президентского поручения об амнистии капитала учесть ограничения, выработанные в рекомендациях FATF. И сегодня в правовой конструкции амнистии это учтено. Удивляет другое. Ведь данный вопрос являлся абсолютно рабочим и решался в рамках соответствующих консультаций на экспертном уровне. Тогда зачем, спрашивается, было спекулировать на этой теме при обсуждении параметров амнистии? Никто никогда в нашей стране не стал бы легализовывать деньги и имущество террористов, лиц, их финансирующих, торговцев наркотиками, людьми и оружием. Казалось бы, имело смысл дождаться первой, хотя бы даже самой сырой редакции нормативного правового акта. Однако тревогу начали бить загодя, и она в итоге оказалась ложной.

Еще одной проблемой называлось несоответствие амнистии капиталов как таковой Основному закону страны. Эксперт газеты «Ведомости» опубликовал свое мнение о том, что «…амнистия для репатриированного капитала вообще противоречит конституционному принципу равенства перед законом. Выводившие капитал в офшоры будут освобождены от налогов и уголовной ответственности за некоторые экономические преступления. А уклонисты – патриоты, тратившие нажитое преступным путем в России, – нет»1.

Исходя из такого подхода, любая амнистия, или акт помилования, или даже условно-досрочное освобождение лица из мест лишения свободы являются антиконституционными, так как ставят прощаемых лиц в неравное положение по сравнению с теми, кто отбыл свое наказание полностью. Да и сравнение уклонистов-патриотов и уклонистов-космополитов не совсем корректно ни с правовой, ни с моральной точек зрения. Так как уклонист – он и есть уклонист, независимо от своих отеческих или заморских пристрастий.

И еще один фактор, который обрел жизнь в развернувшейся дискуссии, касался перспектив амнистии, то есть ее успеха или неуспеха. Так, один из информационных порталов привел мнение некого немецкого эксперта Т. Баумана: «Что касается амнистии для офшорных капиталов, то это, конечно, остается под большим вопросом. На то есть причины, почему российские бизнесмены продолжают вывод капиталов за рубеж. Если бы с финансовой точки зрения было привлекательно вкладывать средства в России, люди без сомнений стали бы это делать. Мы знаем, что капитал – как пугливая лань, уходит туда, где для него созданы условия максимальной безопасности. Такая амнистия, даже в ограниченных масштабах, по моему мнению, не даст никакого эффекта»2.

Все это, по сути, являлось не чем иным, как попыткой создания негативного информационного фона предстоящему мероприятию. Однако этот зародившийся было снежный ком был остановлен как положительной позицией предпринимательского сообщества по отношению к инициативе главы государства, так и своевременной увязкой и синхронизацией вступления в силу норм антиофшорного законодательства и амнистии капиталов.

Таким образом, удалось не проиграть на информационном поле и в перспективе не растерять весь ожидающийся положительный экономический и политический эффект от данной меры. Не было упущено время и с обеспечением достойного информационного сопровождения предложенного Президентом страны вектора дальнейшего развития налоговой и уголовной политики государства.

И во многом, как мне кажется, здесь помог анализ ошибок и недочетов, кои имели место в 2007 г. при освещении упрощенного порядка декларирования доходов физическими лицами. Ведь в любой кампании, затеваемой государством с целью сделать отношения власти и граждан более доверительными, а также привлечь в бюджет дополнительные средства, информационное, рекламное, научное обеспечение играют одну из главенствующих ролей.

Однако не могли не вызывать удивления комментарии некоторых специалистов, периодически появлявшиеся накануне и во время проведения налоговой амнистии 2007 г. Насколько модной и выгодной стала позиция, в соответствии с которой все, что исходит от государства, ставится под сомнение. Не понятно, как же угодить таким консультантам, чтобы получить не то что их благословение, а хотя бы избежать критики. Если амнистия детально прописана – плохо, так как бедный налогоплательщик может запутаться, а консультантам трудно рассчитать размер платежа, если закон короткий – и в этом его недостаток – непонятно, как это делать. При этом создание сложных и многоуровневых схем минимизации налогов не вызывает такого раздражения, как необходимость разобраться в порядке уплаты декларационных платежей государству.

Первоначально некоторые из профессиональных экспертов вообще советовали своим клиентам воздерживаться от участия в амнистии 2007 г. Другие отмечали, что коли закон не предусматривает прекращения уже возбужденных уголовных дел в случае уплаты налогов, то лучше «посмотреть, как себя поведет государство»3.

Любопытно также популярное тогда мнение и представителя консалтинговой сферы услуг: «…Для меня как для налогового консультанта пока непонятно, как будут развиваться события в будущем, когда, допустим, в отношении моего клиента будут выявлены факты сокрытия доходов, по которым он заплатил декларационный платеж. Будут проверяющие и следственные органы выяснять источники доходов, доказывать сокрытие, пытаться взыскать штраф, привлечь к уголовной ответственности? Или они удовлетворятся квитанцией об уплате декларационного платежа? Честно говоря, не верится, что квитанция их удовлетворит. Кроме того, неизвестно, как государство будет использовать данные о декларационных платежах отдельных граждан. Составлять тайные списки? Брать на заметку? Проводить оперативные розыскные мероприятия?»4

Честно говоря, просто смешно было читать о тайных списках, заметках и проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении граждан, уплативших декларационный платеж. Миф о вероломности государства и возможности использования полученной информации о сокрытых доходах в ущерб тому, кто их декларирует, жил и, к сожалению, все еще живет в умах граждан. И при этом поддерживается и культивируется теми, кто в первую очередь должен призывать к соблюдению правовой культуры и налоговой законопослушности.

Посмотрим на заголовки статей, посвященных теме амнистии в 2007 г. «Пыль с соплями: еще раз о налоговой амнистии», «Российская налоговая амнистия может скрывать в себе опасность для работодателей», «Граждане не хотят пользоваться налоговой амнистией», «Налоговая амнистия: эксперты советуют гражданам не торопиться», «Успеть засветиться», «Налоговая амнистия: сдаваться или нет?», «Налоговая амнистия – ловушка для налогоплательщиков?», «Налоговая амнистия: отсутствие гарантий», «Налоговая псевдоамнистия», «Амнистия со знаком минус» и др.

После таких страшилок желание что-либо продекларировать не возникнет уже точно, а возникшее было, угаснет под давлением вышепредставленных аргументов. С таким «пиаром» странно, что вообще что-то было задекларировано. Следует признать, что с амнистией капиталов 2007 г. государство начисто упустило информационную составляющую этой акции.

Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) на основании результатов опроса, проведенного 3–4 ноября 2007 г. в 46 регионах России, более половины россиян (58 %) ничего не знали о том, что в России проводится налоговая амнистия, а лица, скрывшие ранее полученные доходы, могут задекларировать их и уплатить налог по ставке 13 %. Треть граждан (33 %) что-то слышала о ней, но подробностей проведения не знала. Только 6 % опрошенных уверенно ответили, что знают о данном мероприятии достаточно.

Более трети респондентов (38 %) ожидали, что результаты, которые принесет налоговая амнистия, скорее всего, не будут положительными, а 27 % опрошенных полагали, что, скорее всего, будут. Еще 35 % затруднились оценить результаты объявленной правительством налоговой амнистии.

Четвертая часть всех опрошенных (27 %) отметила, что налоговая амнистия направлена на каждого, кто скрывает свои доходы и собственность от государства. 18 % считали, что она проводится для чиновников, которые скрывают от государства свои доходы и собственность. Примерно столько же опрошенных (17 %) объектом налоговой амнистии назвали предпринимателей, которые не платят налоги с доходов своих предприятий.

Десятая часть респондентов (10 %) говорила, что это компании, которые выплачивают сотрудникам зарплату «в конвертах». Только 8 % опрошенных считали, что налоговая амнистия проводится для обычных людей, которые не платят налоги со своих доходов.

При этом 20 % респондентов затруднились назвать категории граждан, на которые направлена налоговая амнистия.

Чтобы лица, скрывшие ранее свои полученные доходы, могли их задекларировать, необходимо широкое освещение данной программы в средствах массовой информации (считали 19 % респондентов); должны отсутствовать штрафы, пени и дополнительная плата за перевод (18 %); не следует применять уголовное наказание (14 %); необходимо соблюдение тайны (11 %). По мнению 27 % опрошенных, необходим комплекс всех этих мер. 28 % затрудняются с оценкой.

Что же касается времени, то половина респондентов (48 %) считала, что для проведения налоговой амнистии его было выделено достаточно. Четверть (24 %) опрошенных, напротив, полагала, что времени мало, и 28 % респондентов затруднились с ответом. В опросе приняли участие 1579 человек. Статистическая погрешность не превышает 3,4 %5.

Следует учесть, что накануне и в период проведения упрощенного декларирования 2007 г. практически отсутствовали взвешенные публикации, которые помогали бы разобраться в порядке и условиях проведения упрощенного декларирования, не говоря уже о социальной рекламе, вообще информирующей людей о такой возможности или прямо призывающей это делать.

И в этом – один из уроков проведенного декларирования. По тому, как разворачивались события с амнистией капиталов 2015 г., можно сказать, что работа «над ошибками» была проведена, а амнистия капиталов стала более продуманной в плане информационной и научной поддержки.

Касаемо возможности установления декларационного платежа как обязательного условия участия в амнистии капиталов изначально существовали две основные версии. Первая была прописана в концепции амнистии, предложенной бизнес-омбудсменом Б. Титовым, – он предлагал в концепции установить платеж на уровне 1–2 % от размера дохода, который не был задекларирован, или стоимости задекларированных активов (в отношении активов, владение которыми не было раскрыто ранее).

Однако уже в середине марта 2015 г. на совещании в правительстве было предложено не делать амнистию платной и отказаться от декларационного платежа, который может составить 1 % от активов или суммы неуплаченных налогов.

Этот вариант являлся более либеральным и существенно упрощал декларирование. В качестве минусов называлась вероятность того, что воспользоваться им сможет большое количество желающих просто получить «индульгенцию от государства», то есть гарантию невозбуждения дел по целому ряду статей УК, КоАП и Налогового кодекса. При этом оставался открытым вопрос проверки правильности оценки активов.

Также достаточно долго обсуждался один из основных камней преткновения – список статей УК РФ, ответственность по которым не должна была наступать в случае участия в добровольном декларировании. В упомянутой нами концепции амнистии Титова, к примеру, значились ст. 174, 174.1 и 175 УК, связанные с отмыванием денежных доходов или имущества, полученного преступным путем, а также с приобретением или сбытом такого имущества. Обсуждалось также и включение в список ст. 159 УК РФ «Мошенничество». В случае если в декларациях будут содержаться данные об имуществе, находящемся в государстве, которое не обменивается налоговой информацией с Россией или включено в список FATF, то к проверке таких деклараций планировалось привлекать Росфинмониторинг.

Сам же законопроект прошел все этапы законодательного процесса достаточно динамично, несмотря на возврат в мае 2015 г. во второе чтение. Произошло это из-за двух весьма важных поправок, предложенных Верховным Судом РФ. Согласно первой поправке, человек, задекларировавший свои активы в рамках амнистии капиталов, не должен будет возмещать ущерб государству по шести статьям УК РФ: ст. 193, ч. 1 и 2 ст. 194, ст. 198, 199, 199.1 и 199.2, как того требует ст. 76.1 УК (в настоящее время человек, впервые совершивший преступление в сфере экономической деятельности, освобождается от ответственности, если он возместил ущерб государству, а по отдельным экономическим статьям ущерб должен быть возмещен в пятикратном размере).

Вторая поправка касалась допроса налоговиков. Было предложено включить в УПК положение, согласно которому специалисты налоговых органов, получающие доступ к декларациям в рамках амнистии капиталов, не могут быть вызваны на допрос в связи с информацией, указанной в этих декларациях.

Ко второму, основному чтению была также предложена и одобрена поправка, существенно расширяющая число тех, кто может рассчитывать на амнистию. Изначально предполагалось, что ей не смогут воспользоваться те, кто уже находится под следствием по статьям, которые под амнистию подпадают, или если их дела уже рассматриваются в судах. Однако в итоге был предложен следующий вариант: судья или следователь с согласия руководства следственного органа прекращает уголовное преследование лица по «амнистируемым» статьям УК в том случае, если размер ущерба государству не превышает размера задекларированных в рамках амнистии активов. В случае отказа глава следственного органа должен предоставить мотивированное постановление об отказе прекратить уголовное дело. Об отказе поправками предлагается «незамедлительно» уведомлять лицо, которое находится под уголовным преследованием, генерального прокурора и бизнес-омбудсмена.

Депутаты отклонили поправку, согласно которой под амнистию мог подпасть и руководящий состав юридических лиц, указанных в декларациях. Также в числе отклоненных – поправка, разрешающая декларировать наличные средства (это как раз и противоречит требованиям FATF), а еще дающая возможность декларировать сделки, в результате которых были получены средства для приобретения активов.

На состоявшемся в конце мая 2015 г. V Петербургском международном юридическом форуме теме амнистии капиталов был посвящен отдельный круглый стол. Основные направления и итоги дискуссии касались как отдельных частных вопросов, так и параметров амнистии, в частности:

– представители бизнеса готовы задекларировать контролируемые компании, счета в иностранных банках, активы, о которых государство уже и так знает, но все остальное – пока боятся;

– закон о декларировании активов уровень доверия к государству не повышает и не делает экономику прозрачнее, но все же создает «некоторый комфорт», как страховой полис, – скорее всего, не пригодится, но в случае претензий со стороны правоохранительных органов поможет освободиться от ответственности;