Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование

1.1. Конституция, экономическая конституция, финансовая конституция: соотношение понятий

Финансы играют исключительную роль в современном мире, а их конституционное регулирование является объектом пристального внимания как конституционных законодателей и органов конституционного контроля в различных странах, так и, естественно, ученых-конституционалистов. Главный теоретический правовой инструментарий в исследовании публичных финансов представляют собой концепция и теория финансовой конституции. Поскольку современные юристы, изучая публичные финансы и их конституционное регулирование», используют понятие «финансовая конституция», целесообразно предварить анализ трансформации финансовой конституции кратким описанием данного научного инструментария.

Понятие финансовой конституции и раскрывающая его содержание теория являются производными от понятия и общей теории конституции и генетически связанными с понятием и теорией экономической конституции. Результаты проведенного в правовой науке анализа понятия и сущности конституции как таковой в полной мере применяются и к понятию финансовой конституции. Иначе говоря, при исследовании финансовой конституции используются постулаты теорий о сущности конституции и выработанные в их рамках определения понятия конституции. К настоящему моменту существует большое количество определений сущности конституции и их классифицируют различным образом. Если в начале ХХ в. выделяли несколько таких групп, например Карл Шмитт в своей работе «Учение о конституции» (1928) выделил четыре значения понятия конституции[1], то более поздние исследователи приводили от семи и более таких значений. В современной монографии Д.Г. Шустрова «Сущность конституции: основные теории» названы 32 основные теории сущности конституции[2], но и это обширное исследование охватывает только основные теории, а не все научные теории понятия конституции, поскольку, как справедливо отмечает Д.Г. Шустров, «теоретический плюрализм связан с самим объектом этих теорий – конституцией. Это явление имеет множество измерений, может рассматриваться с различных сторон, с привлечением знаний многих наук»[3].

Теория конституции прошла в своем развитии несколько этапов, которые включают: формирование представлений о строе, который можно назвать конституционным, присоединение к представлению о конституции как особом акте (основном законе), обладающем рядом важных характеристик, разработку классификации писаных конституций и, затем, исследование ее сущности, внутренней структуры и современных форм ее трансформации[4]. Представления о конституции со временем изменялись. На начальном этапе формирования теории конституции (до появления писаных конституций) сложилось представление о том, как должно быть организовано общество (на либеральных началах), чтобы можно было признать наличие в нем конституции. Эти представления были материализованы в первых конституционных актах[5].

Появление писаных конституций создало основу для начала разработки классификаций конституций. Эти классификации становились все более разнообразными по мере увеличения количества и разнообразия конституций (деление конституций на писаные и неписаные, позднее на жесткие и гибкие, кодифицированные и некодифицированные, оригинальные и заимствованные, демократические и авторитарные и т. д.). Появление классификаций конституций является одним из показателей категоризации самого понятия «конституция». Оно означает, что ученые стремятся выявить в конституциях позволяющие объединять их в группы существенные признаки, что стало важным этапом в изучении и развитии понятия «конституция». Кроме того, в рамках классификаций различные виды/группы конституций получали дополнительные характеристики в виде прилагательных, что открывало путь для использования определений в дальнейшем.

На трактовку понятия «конституция» большое влияние оказала разработка в XIX в. теории правового государства. Если ранее связанность государства правом либо только обозначалась, либо рассматривалась как подразумеваемая, то в рамках данной теории она получила научное обоснование и четкое теоретическое оформление, а конституция в результате обрела роль связующего в единое целое центра всей правовой системы. Идея связанности государства правом в сфере экономики и финансов, присутствующая в теориях экономической и финансовой конституции в качестве составляющей, в этом смысле является прямым продолжением теории правового государства.

Различные научные школы, анализируя конституции, стремились обобщить не только внешнее сходство или различие в конституционных актах, но и проникнуть в глубь конституционной материи, «препарируя» нормативный материал, осуществляя его структурный анализ с различных точек зрения. Отдельные стороны конституций, ранее изучавшиеся слитно с другими, становятся объектом самостоятельного анализа и приобретают, таким образом, в сознании ученых определенную автономность[6]. Это стало еще одним шагом дальнейшего структурирования содержания понятия «конституция» и создания новых понятий, служащих инструментом анализа конкретных конституций, новым импульсом для дальнейшего исследования конституции путем выделения ее составляющих, например, с точки зрения ограничения государства конституцией в определенной сфере, при этом эти составляющие конституции получали дополнительные определения к термину «конституция». Так, известный французский конституционалист М. Ориу, представитель школы институционализма, исследовавший роль конституции как ограничителя власти, выделил два аспекта конституции: политический (политическая конституция), связанный с организацией и функционированием правительства в широком смысле и участием граждан в управлении, и социальный (социальная конституция), охватывающий индивидуальные свободы с корреспондирующими им и обеспечивающими эти права институтами[7]. В результате был создан теоретический фундамент для самостоятельного исследования отдельных сторон конституционного регулирования и наряду с доктриной политической конституции возникла доктрина социальной конституции.

Поскольку к началу ХХ в. конституции содержали уже значительное число норм, регулирующих экономические и финансовые отношения, выделение их в отдельный, самостоятельный объект исследования было только вопросом времени.

Основы современной теории экономической конституции были сформулированы исследователями Фрайбургской школы ордолиберализма. Однако сам термин «экономическая конституция» не был их «изобретением». К началу ХХ в. термин «экономическая конституция» широко использовался социологами и экономистами (в том числе в качестве синонима таких понятий, как экономическая система и экономика) и был частью европейского дискурса[8], а экономистами и юристами Фрайбургской школы он был использован» для наименования вырабатываемой ими концепции, важнейшим моментом которой стало признание значимости того факта, что все процессы в рамках социально-экономической системы управляются с помощью определенных правил, часть из которых устанавливается государством. В дальнейшем юристы и экономисты разрабатывали разные аспекты этой концепции. В настоящее время понятие «экономическая конституция» используется социологами, экономистами и юристами в различных научных значениях[9]. Под экономической конституцией в правовом смысле понимают: 1) правовые нормы, обеспечивающие управление в экономической сфере (довольно часто это называют экономической конституцией в широком смысле); 2) правовые положения об экономике, включенные в текст конституции (экономическая конституция в узком смысле).

В рамках теории экономической конституции достижения общей теории конституции адаптировались к особенностям конституционного регулирования экономических отношений. Это умножало количество определений экономической конституции в конституционно-правовом смысле, адаптированных и «подверстанных» под задачи конкретных исследований. Поскольку речь идет о характеристике некой совокупности конституционных норм, то она может быть описана и определена различным образом в зависимости от его значимости в данный исторический период. К настоящему времени существует значительное число определений понятия экономической конституции в конституционно-правовом смысле. Некоторые из них особенно популярны (как, например, определение, данное известным испанским исследователей М. Гарсиа-Пелайо[10]) и цитируются многочисленными последователями[11]. Другие являются своего рода «вариациями на тему», развивающими известные определения применительно к тому углу зрения, под которым исследуется предмет. Достижения в области теории экономической конституции, показывающие пределы и потенциал применения определений общего понятия конституции к экономической конституции, используются исследователями финансовой конституции, особенно в «пограничных областях», там, где публичные финансы активно воздействуют на экономику.

В конституционном праве используется конституционно-правовая трактовка понятия «экономическая конституция» в узком смысле, охватывающая конституционные нормы об экономике. Это наиболее общее определение экономической конституции в конституционно-правовом смысле безотносительно к ее содержанию и составляющим ее элементам одновременно является и наиболее распространенным определением[12]. Согласие юридического научного сообщества по этому поводу было достигнуто достаточно давно, поэтому еще в 90-е годы ХХ в., характеризуя соответствующие нормы Конституции Испании, испанский исследователь А. Торрес дель Мораль писал о «совокупности предписаний относительно экономической материи, которые образуют то, что обычно называется экономической конституций»[13]. Аналогичным образом нередко поступают и современные исследователи.

Параллельно с разработкой общетеоретических аспектов экономической конституции в ХХ в. проводились исследования конкретных национальных экономических конституций (Германии, Франции, Испании, Италии, Португалии, Австрии, позднее стран Латинской Америки, социалистических и постсоциалистических стран). Сформировалось конституционное экономическое право, которое стали преподавать в вузах[14]. В силу высокой степени соответствия немецкой по происхождению концепции «экономической конституции» эмпирическим условиям стран Западной Европы, ее сопряженности с другими, уже утвердившимися в науке конституционного права концепциями, она была «подхвачена» учеными в других странах. Эти же качества предопределили ее использование в процессах европейской интеграции, изучение которого является одним из важнейших направлений современных научных исследований экономической конституции.

Концепция экономической конституции представляет собой закономерный результат «развертывания» научного знания о конституции и правовом государстве, его приложение ко все новым сферам, исследование специфических форм, которые приобретает такое приложение. В этом смысле разработка юристами концепции экономической конституции является этапом в эволюции общей теории конституции, представляя собой относительно более «авангардное» и динамичное явление, отражающее процессы изменения конституционного регулирования экономических отношений. Сложность исходного понятия «конституция» и растущее усложнение стоящего за ним правового и социального явления привели к «дроблению» объекта исследования. Соответственно углубленное изучение каждого аспекта неизбежно ведет к появлению относительно обособленных понятий и теорий. В связи с этим от понятия конституции вслед за понятием «экономическая конституция» «отпочковались» понятия «финансовая конституция», «трудовая конституция», «экологическая конституция»[15] и другие варианты современных понятий и теорий, названия которых показывают тот аспект понятия конституции, который раскрывает исследование.

Наиболее глубокая связь существует между понятием экономической конституции и понятием финансовой конституции, а также соответствующими теориями. Понятие финансовой конституции в определенном смысле отделилось от понятия экономической конституции в силу специфики публичных финансов. В рамках теории финансовой конституции осуществляется углубленное исследование именно финансовых аспектов конституций. Таким образом, теория финансовой конституции в свою очередь является закономерным этапом развертывания научного знания о конституции. Значение этой теории определяется тем, что «современное государство – это финансовое государство»[16].

Поскольку в центре исследования в данной работе находятся сравнительно-правовые аспекты трансформации финансовой конституции, для чего привлекаются наблюдения и выводы ученых, принадлежащих к разным правовым школам и научным направлениям, имеет смысл подробнее остановиться на особенностях понимания ими финансовой конституции.

Разработка понятия финансовой конституции наиболее детально была проведена в Германии. Она активно началась в рамках обсуждения на заседаниях немецкого объединения ученых-государствоведов, а ее первые итоги были обобщены в изданной в 1956 г. коллективной работе Карла М. Хеттлаге, Теодора Маунца, Эриха Беккера и Хельмута Румпфа «Финансовая конституция в рамках конституции государства». В ней были опубликованы доклады упомянутых ученых и их выводы относительно состояния финансовой конституции в Основном законе ФРГ на тот момент. В 60-е годы ХХ в. в данной области исследований работали уже около семидесяти немецких ученых[17]. К этому моменту было выработано значительное число определений понятия финансовой конституции, и их анализ стал самостоятельным предметом исследования ученого Клауса Ульзенхаймера. Обстоятельно изучив наиболее распространенные определения, он предложил авторскую классификацию определений понятия «финансовая конституция», сведя их признаки в таблицу, которая позволяет, с одной стороны, определить к какому именно определению тяготеет тот или иной исследователь финансовой конституции, даже если он не приводит в работе конкретное определение, а таким образом поступает сейчас большинство исследователей, поскольку сам термин «финансовая конституция», употребленный в работе, делает в результате ранее проведенных другими учеными научных исследований интуитивно понятным предмет данной конкретной работы. С другой стороны, работа Клауса Ульзенхаймера «Исследования понятия финансовой конституции» в силу своей обстоятельности до сих пор служит основой для характеристики накопленного научного багажа в данной сфере и на нее часто ссылаются в исследованиях финансовой конституции[18] и в учебной литературе[19]. Как ни парадоксально, но и ученые, которые осуществляли «пионерские» разработки понятия финансовой конституции и идеи которых были проанализированы К. Ульзенхаймером, в своих современных работах уже ссылаются на его исследование[20].

В настоящей монографии положения работы К. Ульзенхаймера используются инструментально, с практической точки зрения для понимания научного контекста, в котором ученые интерпретируют те или иные положения национальной финансовой конституции и подразумеваемого при таком анализе понятия финансовой конституции, если оно в работе не определено и считается в рамках данной национальной науки общепризнанным. В качестве примера такого подхода можно привести работу испанской исследовательницы трансформации финансовой конституции Германии в 2006 и 2009 гг., в которой она дает основные характеристики финансовой конституции этой страны через описание содержания ст. 104–115 Основного закона ФРГ[21].

Следует отметить, что существует большая группа ученых, которые исходят из определения финансовой конституции по предметному принципу, т. е. ограничиваясь той или иной стороной финансовой конституции и подчас даже отождествляя с ней финансовую конституцию. Такие исследования появилась еще в 60-е годы ХХ в. В ФРГ долгое время в качестве важнейшей предметной стороны финансовой конституции рассматривалось финансовое выравнивание, с которым как важнейшим направлением использования публичных финансов нередко отождествлялась вся финансовая конституция. Налоговая составляющая финансовой конституции также является константой, вокруг которой строятся многие ее исследования, отражая поиски оптимального регулирования, ведущиеся на протяжении столетий.

Что касается определений общего характера, то они прямо используются прежде всего в сравнительно-правовых исследованиях. Так, например, определение финансовой конституции, разработанное Карлом М. Хеттлаге, носит в плане практической применимости универсальный характер, поскольку его можно использовать в отрыве от конкретного наполнения норм национальной конституции. Он отмечал, что «под финансовой конституцией в государственно-правовом смысле понимается совокупность конституционных норм, которые охватывают финансовый порядок»[22]. Данное определение можно отнести к определениям финансовой конституции, которые К. Ульзенхаймер характеризовал как абстрактные или относительно абстрактные, поскольку они прямо не привязаны к финансовым положениям конкретной конституции государства.

К. Ульзенхаймер отметил, что понятие финансовой конституции, так же как и понятие экономической конституции (в этом отношении теория финансовой конституции унаследовала черты теории экономической конституции, а также общей теории конституции), используется в правовой науке в различных значениях, и выделил важнейшие критерии, которые применяли исследователи при создании определений финансовой конституции: выбор потенциального субъекта отношений в рамках финансовой конституции; реальный экономический или юридико-нормативный аспект при описании содержания финансовой конституции; формальное или материальное определение финансовой конституции; ограничительное или расширительное определение понятия финансовой конституции. Исследователи, использующие первый критерий, концентрируются на конституционных положениях, относящихся к соответствующему субъекту финансовых отношений, а именно к федерации, к землям или к корпорациям публичного права. Для них центром финансовой конституции будут именно эти конституционные положения. При использовании второго критерия в центре внимания исследователей оказываются либо реальные финансовые отношения, регулируемые конституцией, либо ее нормативно-правовая сторона. При использовании третьего критерия финансовая конституция исследуется на основе применения к ней известного деления конституций на формальные и материальные. Возможность применения четвертого критерия связана с тем, что производное от слова «финансы» прилагательное «финансовая» в сочетании «финансовая конституция» может отражать разное понимание исходного слова «финансы» и пониматься в узком смысле для обозначения определенных отношений в сфере публичного права (например, финансового выравнивания) или публичных финансов в целом.

В разнообразии критериев коренятся причины множественности подчас внешне достаточно далеких друг от друга определений финансовой конституции. Дело в том, что приведенные выше критерии применяются исследователями обычно не изолированно, а путем «наложения» друг на друга. Например, если взять в качестве субъекта государство, то можно дать как реальное, экономическое, так и юридико-нормативное определение его финансовой конституции, при этом финансы государства могут пониматься как широко, так и узко, а с точки зрения того, какая конституция имеется в виду при этом (формальная или материальная), возможны варианты формально-узкого и формально-широкого, материально-узкого и материально-широкого определения и т. д. Аналогичным образом обстоят дела и с другими субъектами, что дает огромное количество вариантов определений, ни одно из которых, естественно, не может быть исчерпывающим.

По мнению немецкого исследователя Георга Шмëльдерса, современная финансовая конституция должна формировать правовые рамки «для всей финансовой деятельности в “публичных руках”, т. е. формальные рамки государственного бюджета вместе со всеми его аспектами: налогами, управлением государственным долгом и имуществом вплоть до финансового выравнивания»[23].

Анализ определений финансовой конституции показывает, что в этом отношении ученые следуют за определениями, выработанными в рамках общей теории конституции и теории экономической конституции, адаптируя их к публичным финансам.

В данной работе понятие финансовой конституции в основном используется в узком конституционно-правовом значении, т. е. под финансовой конституцией понимается совокупность определенным образом взаимосвязанных конституционных принципов, норм и институтов, регулирующих отношения в сфере публичных финансов. Приведенное определение, будучи неконкретизированным, выражает тем не менее суть большинства определений финансовой конституции в конституционно-правовом смысле. В каждой стране даваемые учеными определения финансовой конституции обычно привязаны к специфике национальной конституции данной страны и, соответственно, более детализированы. Так, в испанском учебнике финансового и налогового права финансовая конституция определяется как «совокупность норм, институтов и принципов, в силу которых распределяются ресурсы и полномочия в финансовой сфере между различными (территориальными. – Г.А.) единицами, организующими территориально согласно ст. 137 Конституции Испании испанское государство»[24]. Заданные финансовой конституцией параметры регулирования финансовых отношений создают основу для построения отношений в финансовой сфере для государства в целом, государственных органов, бизнес-структур, населения, создают конституционные основы для формирования различных институтов финансового права.

Значение теории финансовой конституции для научных исследований и практики определяется рядом обстоятельств. Теория финансовой конституции, как и любая другая теория, призвана прежде всего объяснять и интерпретировать конституцию как научно объяснимое явление. Познавательный аспект данной теории позволяет создать определенную, характерную именно для юридического знания картину государства и права и найти в ней место для конституционного регулирования финансовых отношений. Вместе с тем данная теория позволяет рассматривать конституционное регулирование финансовых отношений как целостное и взаимосвязанное явление даже в ситуации их «отрывочного» и предельно лаконичного регулирования в конкретной национальной конституции. Выявление внутренних взаимосвязей и содержания конкретного конституционного оформления финансовых институтов – результат теоретических исследований финансовой конституции как научного феномена и имеет важное значение для создания целостной научной картины конституционного регулирования.