Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие

© Азамат Нурболатов, 2020

ISBN 978-5-4498-4342-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Рекомендовано к изданию Ученым советом юридического факультета и РИСО КазНУ им. аль-Фараби

Рецензенты:

• доктор юридических наук, профессор Б. А. Жетписбаев

• кандидат юридических наук Н. К. Амиров

• кандидат юридических наук, полковник полиции

Ш. Е. Амитов

• кандидат юридических наук, полковник полиции

А. Т. Алдабергенов

Распространение данной работы или ее части без согласия автора и другие действия, нарушающие нормы по авторскому праву, запрещаются и караются по закону.

Предисловие

– неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для обеспечения законности в сфере публичного управления и разрешения возникающих в этой сфере административно-правовых споров. Нормы права, образующие институт административной юстиции, направлены на регулирование справедливого разрешения юридических конфликтов между частными лицами и органами публичной власти посредством правоприменительной деятельности административно-юрисдикционных учреждений либо судебных органов. Административная юстиция

– обеспечить защиту прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и охрану правопорядка в сфере публичного управления. Задача административной юстиции

В свете проводимой административной и судебной реформы в Казахстане предпринимаются последовательные шаги по дальнейшему развитию  – для этого имеются как политическая воля, так и соответствующее законодательное закрепление такого решения. Поэтому не исключаю, напротив, даже предвосхищаю, появление в будущем в учебных планах юридических факультетов новой дисциплины «Административная юстиция». Таким образом, появление настоящей книги делается необходимым и ожидаемым. института административной юстиции 1

Здесь хотелось бы сделать небольшую сноску. Дело в том, что в настоящее время по данной тематике имеется масса уникальных научных разработок и исследований, которые объясняют феномен института административной юстиции. К сожалению, все они достояние специальных научных изданий и когда они придут в студенческую аудиторию – неизвестно. А вот учебников, причем отечественного издания, нацеленных именно на  данного спецкурса, нет. Поэтому данное пособие как нельзя кстати и, что самое главное, ее целевой аудиторией являются, прежде всего, слушатели и студенты юридических учебных заведений, только приступившие к изучению данного правового института. преподавание

И еще одно замечание. Данный спецкурс должен преподаваться в рамках дисциплин административно-правового цикла, поскольку – один из важнейших административно-правовых институтов, «рождение» которой связано с практической реализацией . административная юстиция  идеи об ответственности администрации

В настоящем учебном пособии раскрываются сущность и практическая значимость административной юстиции; приведены основные системы или модели административной юстиции: . французская, германская и англосаксонская (Великобритания и США)

В то же время особенностью книги является то, что автор из разрозненных источников попытался воссоздать общую картину, характеризующую каждой из стран. Дело в том, что в многочисленных научных изданиях акцент делается на освещении истории становления и развития административной юстиции, особенностях и различиях существующих моделей, и крайне скупые сведения содержатся об его органическом элементе – . Между тем процессуальное регулирование порядка рассмотрения административных споров обладает своей спецификой, предопределенных особым характером правоотношений, возникающих между ее участниками (отношения власти-подчинения). Поэтому использование при разрешении подобных дел, как это имеет место по действующему законодательству республики, не позволяют в полной мере реализовать контролирующий потенциал административной юстиции. В хаосе отрывочных сведений автор попытался выявить и привести в учебнике отличительные особенности административного судопроизводства. Такая установка преследует помимо общей цели, о котором уже сказано выше, и прикладное значение – помочь отечественному разработчику и законодателю в создании специального процессуального кодекса административного судопроизводства, работа над которой до сих продолжается. При этом на основании сравнительно-правового анализа автором предлагается собственное видение отличительных черт , которое должно сложиться с принятием и функционировать наравне с гражданским и уголовным. Между тем, повторюсь, основная цель книги состоит в привитии слушателям и студентам общих теоретических знаний при изучении данного курса, не втягивая их в полемику по вопросам фундаментальных положений, которые в казахстанской доктрине права окончательно еще не сформировались и вызывают острую полемику. административное судопроизводство административном судопроизводстве гражданской процессуальной формы Административного процессуального кодекса Республики Казахстан административного судопроизводства

При подготовке книги были использованы многочисленные отечественные и зарубежные издания на русском языке, в том числе опубликованные в электронной базе.

Глава Ι

Понятие, признаки и основные системы административной юстиции

§1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Итак, что же такое административная юстиция?

Если коротко – это специализированные суды (либо квазисудебные органы), призванные разрешать иски граждан против государства.

В этой связи необходимо сделать небольшой экскурс в историю административной юстиции.

Многие исследователи становление административной юстиции относят ко второй половине XIX – началу XX вв. Вместе с тем, по мнению казахстанского ученого Б. Ж. Абдраимова, первые ростки административной юстиции можно узреть уже в государствах Древней Греции и в Древнем Риме, где права и свобода личности признавались величайшей ценностью, и защищалась от произвола правителей. По выражению Соломона, счастлив не тот, кто богат, а тот, кто свободен, «работает и приобретает на себя, а не на деспота». 2 3 4

В Древней Греции и в Древнем Риме каждый свободный гражданин, обиженный консулом, претором либо иным должностным лицом, мог обратиться в свободное собрание, например, – к народным трибунам, с просьбой оградить его от притеснений. К примеру, выражение «Я – римский гражданин» означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. «Можно с уверенностью утверждать, что законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения „должностное лицо – гражданин“, не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго». 5

По утверждениям ученого, элементы административной юстиции были неизбежны и в средние века. уже в середине XII века должность мирового судьи (занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев) включала в себя функцию управления и функцию административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими и другими государственными органами. В Англии

в эпоху феодализма важную роль в разбирательстве жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный правовед Ф. В. Тарановский по этому поводу писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права». Во Франции, Германии, Италии 6

Обобщая исторические примеры, казахстанский ученый заключает: «Проведенный обзор позволяет сделать вывод, что административные суды появляются там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государство начинает довлеть над правами и свободами граждан». 7

Как видим, административной юстиции заключается в том, что оно призвано обеспечить баланс между властью и гражданином, не допуская необоснованных притеснений со стороны государства. ценность

Конечно, невозможно принизить роль римского права, принципы и категории которого нашли свое отражение в правовых системах большинства государств мира и явились основой их функционирования. Ведь именно римское право, явившись фундаментом современной юридической мысли, дало миру идею гуманизма и справедливости, понятия Конституции, правового государства, гражданского общества, государственной и частной собственности. И нельзя не отметить отношение в римском праве к индивиду как полноправному субъекту, что также стало отправной точкой для формирования первых механизмов защиты прав человека.

И все же элементы административной юстиции как самостоятельного института публичного права отчетливо проявляются лишь в середине XIX в., когда судебный контроль над деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий, чему предшествовало свержение в странах Западной Европы деспотических монархий с одновременной практической реализацией идеи разделения властей и признанием субъективных публичных прав своих граждан. Вот что по этому поводу пишет российский ученый Ю. Н. Старилов: «В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, именно она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое государство, а полицейского права – в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом». 8

При этом организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственно-правового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т. д. По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции зарубежных стран. 9

Во Франции, признанной родиной административной юстиции, административные суды возникли из административных органов во главе с Государственным советом. Госсовет представляет собой орган, объединяющий функции консультативного совета при исполнительной власти и высшего административного суда. И хотя формально он относится к органам исполнительной власти, однако по существу независим от нее, поскольку в конкретных случаях обладает судебной независимостью в решении правовых вопросов, что позволяет отнести Госсовет (и его низовые звенья) независимо от его названия и организационной формы построения к . 10 судебным по природе

В Германии в результате многолетних поисков и реформирований к середине XΙX в. окончательно сформировалась самостоятельная судебная ветвь – административные суды, организационно не связанная ни с судами общей юрисдикции, ни с исполнительной властью.

В Англии, а также в странах, где доминирует англосаксонская правовая система, рассмотрение административно-правовых споров по-прежнему относилось к ведению общих судов, хотя со временем система административной юстиции эволюционировала: практически судебные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров были переданы так называемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них. Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек. 11 12

В этой связи, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть . французской, германской и английской формами 13

Однако, несмотря на различие организационных форм, административная юстиция должна выполнять следующие функции в правовом государстве:

– судебный контроль за законностью деятельности органов публичной администрации (государственных органов и органов местного самоуправления), обеспечивающий гармоничное функционирование системы разделения властей;

– обеспечение контроля граждан и их организаций за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, гарантирующего участие граждан в осуществлении власти и реализацию принципа народовластия; 14

– защита прав и свобод граждан от неправомерных действий администрации.

В литературе понятие «административная юстиция» имеет два основных значения. В широком смысле под «административной юстицией» понимается деятельность, как обычных судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы. 15

При этом под квазисудебными органамив административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в судебном порядке. «как бы»

«Административная юстиция» в узком (собственном) смысле слова – это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Таким образом, если собрать воедино эти два подхода, то мы получим, что  – это система специальных судебных (общих или административных) и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между физическим и юридическим лицом, с одной стороны, и административными структурами – с другой. В последнем значении административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности, поскольку осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства. административная юстиция

Сам по себе термин » внутренне противоречив, так как содержит в себе различные по своей сущности понятия и . (administrate) – это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам – это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица. (justitia) – это законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов ее осуществляющих – это система судебных органов. Между управлением и правосудием существует различия, как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих. «административная юстиция «администрация» «юстиция» Администрация Юстиция 16

Основными признаками административной юстиции являются:

1. деятельность судебных (общих или административных) либо квазисудебных органов;

2. рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3. рассмотрение административных споров происходит в специальной процессуальной форме – посредством . административного судопроизводства

Так как понимается до настоящего времени в двух формах – рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты административных органов, их должностных лиц (административная юстиция) – то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой – административный спор (спор о праве административном). Понятие и  не тождественны и имеют разнородную юридическую природу. При этом важно иметь в виду, что в зарубежном праве отсутствует в смысле ст. 2 КоАП РК. Соответственно, в качестве административной юстиции рассматривается и она понимается главным образом как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция, тогда как административного судопроизводства является –  . Поэтому для обозначения административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию – ; административное судопроизводство «правонарушение» «спор» понятие административного правонарушения предмета только административный спор, предметом и административный спор, и правонарушение предмета «административно-правовой конфликт» 17

4. предметом рассмотрения являются проверка обоснованности и законности действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц);

5. нацеленность административной юстиции как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.

6. юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

§2. ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ (МОДЕЛИ) АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮСТИЦИИ

Мы уже говорили, что организация административной юстиции в каждом государстве зависит от его исторических и правовых традиций. В науке административного права приведены различные виды классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции.

Как было отмечено ранее, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть . В следующих главах мы подробнее остановимся на каждой из них. французской, германской и английской (или англосаксонской) формами

Вместе с тем, некоторые авторы выделяют только две основные модели развития и функционирования административной юстиции: англосаксонскую и континентальную. 18

представлена административными трибуналами и учреждениями, обладающими квазисудебными функциями в странах англосаксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В то же время их нельзя отнести ни к исполнительной ветви власти, поскольку они не обладают исполнительными-распорядительными функциями: лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. И однозначно их нельзя отнести к судебной ветви власти: разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Англосаксонская модель административной юстиции

– это в собственном смысле сами административные суды в системе судебной ветви власти, в странах континентальной правовой системы, в частности, в Германии и Франции. Континентальная модель административной юстиции

Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах.

Так, в зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в юридической литературе принято также различать четыре модели или четыре системы административной юстиции:

1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы. Иногда этот тип административной юстиции называют . В специальной литературе этот тип административной юстиции называют еще , при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); «управленческим типом» «французским»

2) общесудебный – рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан. Такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в Казахстане;

3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления. Административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. 19

Другие авторы в зависимости от наличия либо отсутствия в системе административной юстиции специальных административных судов различают также:

1) страны, имеющие отдельные системы административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.);

2) страны, в которых отсутствует система административных судов, что не исключает учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль). 20

Однако каждая из приведенных классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции весьма условна, поскольку в мире существует множество их модификаций. Например, в Нидерландах, Чешской Республике первой инстанцией, рассматривающей административные споры, являются обычные суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает специализированный административный суд. В некоторых странах, напротив, существуют административные суды первой инстанции, решения которых могут быть обжалованы в вышестоящем суде общей юрисдикции (Австралия, Швейцария). Такой тип организации административной юстиции называется в литературе . системой смешанного характера

Несмотря на то, что не существует конкретной модели, которая наилучшим образом защищала бы права человека в любой стране, специалисты выявили следующие общие элементы административной юстиции, обеспечивающие ее эффективное функционирование: