Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие
- -
- 100%
- +
В большинстве зарубежных стран действует : до обращения в административный суд частное лицо должно в обязательном порядке оспорить неудовлетворяющий его административный акт в органе, издавшем этот акт. В случае отклонения претензии, заинтересованное лицо может в течение определенного срока обратиться в административный суд. Аналогичным образом обстоит и во Франции – административный суд не начинает разбирательство определенных видов административных исков до получения отказа от административного органа урегулировать спор мирным путем. общее правило
Сроки заявления претензий к актам управления в связи с нарушением субъективных публичных прав в разных странах различны. Как правило, они устанавливают весьма узкие временные рамки для оспаривания. Во Франции они составляют 2 месяца со дня опубликования административного акта.
Согласно общесудебным процедурным правилам административный суд не имеет права возбудить дело самостоятельно. Это делает истец подачей . Заявительный порядок с просьбой об оспаривании действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Порядок возбуждения судебного производства. административного иска
Процедура подачи жалобы не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Так, с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан еще в 1977 году специальным законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Однако по многим делам требуются проведение экспертизы и других подготовительных мероприятий, а также участие адвокатов, что стоит немалых денег. В целях оказания правовой помощи наименее обеспеченным участникам процесса суд может полностью или частично освободить их от оплаты судебных расходов, если они докажут, что не располагают достаточными средствами.
Виды исковых заявлений, посредством которых обжалуются акты управления, весьма многообразны. Во Франции выделяются, например, пять видов споров, подпадающих под компетенцию органов административной юстиции, и соответственно пять видов исков:
1) иски из споров по поводу аннулирования, посредством которых оспаривается превышение полномочий;
2) иски из так называемых «полных споров», связанных с нарушением субъективных прав;
3) иски по спорам о толковании, в которых выставляется требование уточнить смысл акта управления;
4) иски из споров, связанных с оценкой законности административных актов;
5) иски из споров, связанных с применением репрессии.
Наиболее значительную группу составляют иски в целях аннулирования. В них оспаривается законность актов управления, их соответствие правовой норме, а не нарушение ими субъективных прав.
Французское исковое производство по административным спорам оказало влияние на многие страны мира, в том числе на арабские, латиноамериканские и некоторые африканские франкоязычные государства.
. Административный суд связан исковым заявлением: объемом заявленных в нем требований, аргументами истца и представленными им доказательствами. Такой порядок неукоснительно соблюдается, что иногда, как отмечают исследователи, приводит к несуразности. Так, в юридической литературе приводится пример из судебной практики, когда два генерала обжаловали в Госсовете меры, принятые в отношении их правительством. Они наняли разных адвокатов, один из которых просил совет признать акт Совета министров незаконным. Другой адвокат этого не сделал. Первый из них дело выиграл, второй – проиграл, несмотря на то, что истцы были совершенно в одинаковом положении. Пределы судебного разбирательства
Но есть исключение из этого жесткого правила: суд может сам проявить инициативу и отменить административный акт, если он исходит от некомпетентного органа или принят вне рамок, предусмотренных законом. В обоих случаях речь идет фактически о превышении администрацией власти. по «мотивам публичного порядка»
Особого внимания заслуживает обжалование превышения администрацией власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право.
Кто имеет право подать жалобу на превышение власти?
Иногда это конкретный гражданин, как, например, уволенный со службы чиновник. В другом случае – это группа граждан, которых затрагивает административное мероприятие, например соседи строящегося здания. В третьем – налогоплательщики, скажем, при коммунальном налогообложении. И, наконец, административная мера может касаться всех или почти всех жителей страны, как при принятии новых дорожных правил или условий проведения референдума. В этом случае любой гражданин может подать иск. В роли жалобщиков могут выступать как физические, так и юридические лица. Участие адвоката по делам о превышении администрацией власти необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта), расходы жалобщиков невелики, поэтому жалоб поступает много. 42
По делам о превышении власти административные суды занимают активную позицию. Акты учреждений такого характера судами аннулируются, они признаются никогда не действовавшими, т.е. судебному постановлению придается обратная сила. Суд обязывает администрацию устранить все отрицательные последствия ее действий, восстановить нарушенные права, возместить ущерб.
Существуют также другие иски, по которым административные суды обладают полным юрисдикционным контролем, т.е., как и по искам о превышении власти, используют свои полномочия в максимальной степени. Такие иски бывают двух видов: общие и особые.
К общим относятся иски:
1) о возмещении администрацией вреда;
2) по договорам между администрацией и частными лицами (суд может расторгнуть договор, присудить потерпевшей стороне возмещение, наказать виновника);
3) о сносе разрушающихся, опасных для здоровья и окружающей среды сооружений или приостановке общественных работ на таких объектах (суд может потребовать снести сооружение, прекратить строительство и т.д.).
К особым относятся иски:
1) пенсионные (наиболее многочисленные);
2) по выборам (суд может аннулировать результаты выборов в местные представительные органы, административные учреждения, советы университетов и торгово-промышленных палат и даже объявить кого-то избранным);
3) налоговые;
4) по уголовным делам о мелких нарушениях уголовного закона, наказуемые исключительно штрафом (суд может, например, оштрафовать нарушителя дорожных правил).
И еще раз хотим обратить внимание на – он составляетдва месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. сроки обращения с жалобой в суд
Подача искового заявления не приостанавливает действия оспариваемого акта. Решение администрации должно исполняться, управленческий процесс не должен стопориться. Он может быть приостановлен судом только по заявлению истца и только при наличии двух условий:
– если от исполнения решения учреждения могут наступить серьезные последствия;
– и если ущерб от него может оказаться существенным и даже невосполнимым.
В своем заявлении истец обязан привести веские аргументы в подтверждение наличия этих условий. Классическим примером является случай со строительством здания: поскольку воздвигнутое здание обычно невозможно разрушить, начало его сооружения лучше поэтому отсрочить.
. Во всех административных судах процесс обязательно состязательный. В нем участвуют две стороны – истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. Каждая из сторон в суде имеет возможность получить информацию об аргументах, представленных другой стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к делу. Особенности реализации принципа состязательности и гласности в административном судопроизводстве
Между тем административный судья обязан занимать в процессе , т.е., обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен самостоятельно принимать меры по сбору недостающих материалов и доказательств. Мы нарочно обращаем на это внимание, поскольку в административно-судебном процессе и связано это с положением сторон в государстве, с их правовыми возможностями по доказыванию собственных позиций. Это является одной из отличительных особенностей административного судопроизводства, которым оно существенно отличается от классического состязательного процесса присущего гражданскому судопроизводству. Ведь, обычному участнику процесса – простому гражданину противостоит в суде могущественное учреждение – государство, обладающее достаточно профессиональным аппаратом в виде, например, органов юстиции и прокуратуры. Чтобы как-то уравновесить их шансы, административный суд вынужден помочь частному лицу. Поэтому, например, суд может обязать администрацию представить необходимые документы, сформулировать мотивы обжалуемого решения и даже провести специальное административное расследование. При этом суд должен следить за тем, чтобы не были раскрыты оборонные секреты и врачебная тайна. В частности, содержание личных медицинских документов может стать известным только лицу, к которому они относятся. активную роль
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
Подр. см.: Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденаУказом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858.
2
См.: . Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели. // Журнал ЮРИСТ №12 (30) 2003 г. Абдраимов Б. Ж
3
Согласно преданиям, отец Соломона Моисей – первый иудейский царь – даровал человечеству ЗАКОН (известно как Десять заповедей к закону Моисея), а его сын Соломон – понимание ЗАКОНА, то есть его толкование.
4
Цит. по: . Указ. работа. Абдраимов Б. Ж
5
Там же.
6
Цит. по: . Указ. работа. Абдраимов Б. Ж
7
Там же.
8
. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с. Старилов Ю. Н
9
См.: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264. Бандурка А. М., Тищенко Н. М
10
Как пишет С. А. Корф, во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое…». Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. (. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 400. Цит. по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264—265). Корф С. А Бандурка А. М., Тищенко Н. М
11
Американские суды: система и персонал. М., 1972. С. 86. Цит. по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 279. Карлен Д. Бандурка А. М., Тищенко Н. М
12
. Административное право США. М., 1977. С. 94. Цит. по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 279. Никеров Г. И Бандурка А. М., Тищенко Н. М
13
Основные начала административного права. М., 1917. С. 263. Цит. по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 264. Елистратов А. И. Бандурка А. М., Тищенко Н. М
14
В литературе зачастую эта функция не упоминается. Традиционно административную юстицию связывают только с судебным контролем за деятельностью публичной админитрации и защитой прав и свобод частных лиц в сфере управления. Между тем, гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений.
15
Хотя история становления института административной юстиции прошла многовековой путь, однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция» продолжается. Это объясняется различием теоретических подходов в его понимании, выработанных юридической и смежными науками, и проявляется в многообразии существующих моделей института административной юстиции, сложившихся под влиянием уникального для каждой страны сочетания исторических, социально-экономических, политических и иных факторов. Поэтому развернувшаяся дискуссия о становлении института административной юстиции в современном Казахстане, где он находится в стадии формирования, в полной мере отражает проблемы развития юридической науки.
16
. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 27. Чечот Д. М
17
Подр. см.: . Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА М), 2001 – 304 с.; . Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение – 2000. – №1 – С. 70; Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты. Автореф. … кандидат. юрид. наук: 12.00.14, – М, – 2009 // http://www.dissercat.com/content/administrativnaya-yustitsiya-materialnye-i-protsessualnye-aspekty Старилов Ю. Н Зеленцов А. Б Соколов И. А.
18
. Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели. // Журнал ЮРИСТ №12 (30) 2003 г.; Административная юстиция: история и современность // Материалы семинара «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития». – Алматы, 2005. – С. 73—81. Абдраимов Б. Ж Он же.
19
Подр. см.: . Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с. Старилов Ю. Н
20
. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. №5. С. 46—51. Цит. по: . Указ. работа. Бойцова В. В., Бойцов В. Я Старилов Ю. Н
21
Однако по действующему законодательству административные суды рассматривают только дела об административных правонарушениях, тогда как рассмотрение публичных споров отнесено как к юрисдикции судов общей юрисдикции, так и к юрисдикции специализированных экономических судов (во втором случае – это публичные споры экономического характера). Поэтому в будущем с принятием соответствующего процессуального кодекса необходимо решить вопрос разграничения подсудности между судами. По мнению автора, деятельность административных судов должна быть пересмотрена, ими должны рассматриваться публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо, иные субъекты, получившие властные полномочия в порядке их делегирования государством. Только тогда они станут административными судами в собственном смысле слова.
22
См.: п. 2.2 Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденаУказом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858.
23
. Русское уголовное право. Часть общая. СПб. 1896. С. 2—3. Цит. по.: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 263. Сергеевский Н. Д Бандурка А. М., Тищенко Н. М
24
. Указ. работа. С. 263. Бандурка А. М., Тищенко Н. М
25
Термин «трибунал» в названиях французских судов (как гражданских, так и уголовных) указывает не на их чрезвычайный характер, а скорее на ограниченный, по сравнению с судами, объем их компетенции. (См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник. Отв. редак. – Изд-во НОРМА, – М., – 2003, – С. 841—860). Сухарев А. Я.
26
К слову, именно во Франции впервые возникла и получила свое практическое воплощение идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб, потому то французская модель административной юстиции и признана классической.
27
Ш. Монтескье (1689—1755 гг.) – прогрессивный мыслитель, теоретик государственно-правового устройства общества, основной целью теории которого явилось создание безопсности граждан от произвола и злоупотребления властей. В его работах были заложены основные принципы и институты, с помощью которых должны взаимодействовать органы государственной власти. Установив, что во всяком государстве существует три вида власти, он выделял их: законодательную, исполнительную и судебную. Описывая каждую из них, также определил, что в роли первой государство издает законы, имеющие определенный срок действия, направляет или отменяет существующие законы. В роли второй выделяет ту, которая заключает мир или объявляет войну, посылает или принимает посольства, гарантирует безопасность и предупреждает нападения. А в роли третьей – ту, которая наказывает за преступления или рассматривает гражданские дела. (Подр. см.: . Монтескье. М., 1988, 126 с). М Азаркин Н.
28
Изб. произведения. М., 1955. С. 290. См.: . Монтескье. М., 1988. С. 67—68. Монтескье Ш. Азаркин Н. М
29
Как справедливо отмечал профессор С. А. Корф, государство XVIII ст. не знало административной юстиции, как и не признавало субъективных публичных прав своих граждан. Ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на этот институт права. (. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 391. Цит по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 263). Корф С. А Бандурка А. М., Тищенко Н. М
30
Законом 1790 г. судам запрещалось вмешиваться в деятельность органов управления. Это достаточно быстро создало основу для практически бесконтрольной администрации – как на центральном, так, особенно, на местном уровнях. Для предотвращения этого в качестве первой инстанции административной юстиции в 1800 г. были созданы советы префектур. Они состояли из 3—5 назначавшихся главой государства членов. В советах можно было обжаловать решения о национализации имуществ. Здесь разбирались жалобы частных лиц по налогообложению, споры государственной администрации и предприятий общественных работ. Высшей инстанцией административной юстиции (и самой главной) стал Государственный совет. Он был создан Конституцией 1799 г. в качестве чисто политического органа. Законом 11 июня 1806 г. его состав и статус были преобразованы. В Совете была сформирована Комиссия спорных дел из 6 расследователей-судей и 6 аудиторов, которым поручалось разбирать споры частных лиц с центральными органами административного аппарата. Первоначально Совет только представлял результаты своих расследований на утверждение властных органов. Но с 1872 г. Государственному совету было предоставлено полное право юрисдикции, т. е. право самостоятельно выносить решения по делам.
31
Французское административное право. М, 1988. С. 362. Цит. по: . Административная юстиция и Административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001 г. С. 10. Брэбан Г. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю
32
. Административная юстиция в России. СПб., 1910. К., 3. С. 403—404. Цит. по: . Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во НУВД, 2001.С. 265. Корф С. А Бандурка А. М., Тищенко Н. М
33
Цит по: Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М, 2001. 60 с. Салищева Н. Г., Хаманева Н.
34
Подр. см.: . Указ. работа. 60 с. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю
35
Предшественниками современных региональных административных трибуналов были советы префектур.
36
Франция разделена на 101 департамент из них 5 заморских (См.: Административно-территориальное деление Франции. Материал из Википедии – свободной энциклопедии // http://ru.wikipedia.org/wiki/
37
Подр. см.: Введение в публичное право. М., 1995. С. 83. Гунель М.
38
Закон о реформе судебного административного разбирательства от 31 декабря 1987 г. См.: Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 268—272.
39
В отдельных источниках этот отдел называется «судебной секцией» либо «судебно-юрисдикционной секцией», по сути выполняющий роль высшего административного суда.
40
Французское административное право. М, 1988. С. 457. Цит. по: . Административная юстиция и Административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001 г. С. 10. Брэбан Г. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю
41
Подр. см.: . Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М, 2001. 60 с. Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю
42
В Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно.