Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации

Авторский коллектив:

А.А. Гравина, канд. юрид. наук, доцент – § 2 и 6 гл. 2, § 4 гл. 3, § 2 гл. 4, § 1 гл. 5;

В.П. Кашепов, докт. юрид. наук, профессор – введение, гл. 1, § 1, 3–5 гл. 2, § 2 гл. 4, § 2 гл. 5, заключение;

О.В. Макарова, канд. юрид. наук – § 1–3 гл. 3

Ответственный редактор – д.ю.н. В.П. Кашепов

Рецензенты: Н.А. Голованова, к.ю.н.; Н.М. Колосова, д.ю.н.

Institute of Legislation and Comparative Law under the Russian Federation Government

А.А. Gravina V.P. Kashepov О.V. Makarova

The constitutional Principles of judicial Power of the Russian Federation

Under editorship of professor V.P. Kashepov

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2011

© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2011

Введение

Конституция Российской Федерации (далее – Конституция) утвердила в системе государственной власти страны самостоятельное положение судебной власти как независимой, суверенной отрасли, равновеликой законодательной и исполнительной отраслям государственной власти.

Указав основные признаки, задачи провозглашаемой отрасли, средства ее реализации, компетенцию ее органов, Конституция наметила программу законодательных работ по утверждению ее структуры и организации деятельности. Определение конституционных начал организации судебной власти отразило федеральные основы построения Российского государства, распределение содержания и пределов нормотворческой компетенции в сфере судоустройства, основные направления и формы его законодательного регулирования.

Эти установления и их претворение в жизнь составили первый этап проводимой в стране судебной реформы.

Судоустройство как сфера организации носителей судебной власти, основной функцией которых является разрешение социально-правовых конфликтов посредством осуществления правосудия по гражданским, уголовным, административным делам, а также путем конституционного контроля нормативных актов посредством конституционного судопроизводства, относится Конституцией к ведению Российской Федерации.

Основы правового регулирования этой отрасли государственной власти должны содержаться в Конституции, в федеральных конституционных законах, в федеральных законах.

Этим законодательством устанавливаются основные институты, устройство и организация деятельности судебной системы, ее инфраструктуры, т. е. всех элементов, составляющих общую сферу судебной власти.

К подлежащим правовому регулированию составляющим элементам общей сферы судебной власти относятся: система судебных органов, принципы ее организации и основные начала правосудия, формы судопроизводства и их особенности, основы статуса судей и формирования судейского корпуса, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности судей, исполнение судебных актов, функционирование органов судейского сообщества. Таким образом, теоретическое понимание категории сферы судебной власти, составляющей комплекс правоотношений и представляющей собой предмет настоящего исследования, охватывает совокупность судебных органов и учреждений, непосредственно обеспечивающих их деятельность, объединенных единством принципов и задач, руководствующихся в своей деятельности общими правовыми основами. Вместе с тем анализ общественной и законотворческой практики последних десятилетий показал, что между конституционным определением цели построения государственно-правового института судебной власти в соответствии с концепцией разделения властей и достижением результатов его реального и полного формирования, обеспечением успешного функционирования лежит длительный и трудный период становления судебной власти, ее органов и учреждений, соответствующей правовой базы. В ходе социальных и политических преобразований, осуществленных в Российской Федерации в конце 20-го – в начале 21-го столетий, существенно изменился облик судебной системы, возросла роль судов в государственной жизни, во многом стало иным отношение общества к судебной деятельности и ее представителям. В значительной мере этому способствовала проводимая в стране судебная реформа.

Известно, что в истории России переломные этапы социально-политического развития страны всегда сопровождались существенными изменениями судебной системы, характера и принципов судоустройства и судопроизводства. Так было в середине XIX в. и в XX в.; аналогичные процессы мы наблюдаем в конце XX в. и начале XXI в. Об этих исторических вехах в истории российского законодательства о судоустройстве не следует забывать, так как преемственность исторической традиции характерна для российского законотворчества. Новые законодательные акты в области судоустройства и судопроизводства всегда в той или иной мере учитывали опыт предшествующих поколений.

Судебная реформа, проводимая в России, не завершена, но очевидна значительность проделанной в этом направлении законодательной и организационной работы.

Начало этой реформаторской деятельности было положено, в частности, в связи с выдвижением и утверждением в общественно-политическом сознании российского общества идеи формирования правового государства и гражданского общества.

Напомним, что уже в середине 80-х годов прошлого столетия все настойчивее стали пробивать дорогу идеи самостоятельности судов, укрепления независимости судей, возрождения демократических форм судопроизводства, необходимости восприятия мировых стандартов цивилизованного правосудия, в частности, суда с участием присяжных заседателей, принципов состязательности, презумпции невиновности, судебной защиты прав и свобод граждан и др. Эти идеи нашли частичное воплощение при реконструкции Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятие новой редакция которых в 1989 г. изменило характер взаимоотношений судов и органов юстиции, сопровождалось некоторыми шагами в утверждении несменяемости судей, допустило утверждение суда присяжных.

Существенное значение для продвижения начавшейся судебной реформы имело также принятие Закона о статусе судей в СССР от 1989 года. Именно в этом Законе, концепция и первоначальный вариант проекта которого были предложены и подготовлены коллективом научных сотрудников Института законодательства (А.Л. Маковский, Т.Г. Морщакова, В.П. Кашепов и др.), нашли отражение и правовое закрепление новые подходы к пониманию судебной демократии; гарантий ее реализации; обеспечения таких основополагающих начал независимости судей, как несменяемость, неприкосновенность; обоснование необходимости формирования, определения оснований компетенции и роли органов судейского сообщества как выразителей интересов носителей судебной власти, отстаивания принципа ее самостоятельности. Этим Законом был впервые определен действующий и в настоящее время алгоритм юридических гарантий независимости судей (в том числе их иммунитеты), ответственность за вмешательство в судебную деятельность и неуважение к суду, перечень прав судей и обязательность их требований для всех государственных и общественных органов и организаций, а также таких институтов внутреннего самоуправления, как конференции и квалификационные коллегии, призванные обеспечивать выдвижение на судебную работу достойных кандидатов, защиту независимости судей и осуществление дисциплинарного производства.

Эти установления заложили основы структуры будущего российского регулирования статуса судей. Основные положения этого законодательного акта были позднее восприняты, развиты и расширены в ходе разработки Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации», в содержании которого центр тяжести был перенесен на правовое регулирование формирования судейского корпуса, на материальное и социальное обеспечение судей (ст. 3–6, 19–20).

Следует также напомнить, что одновременно с проектом Закона о статусе судей СССР коллективом Института законодательства была подготовлена и представлена в законоподготовительные органы развернутая концепция судебной реформы, предлагавшая новые подходы к организации всей судебной системы страны, дифференциации и структурированию судов на основе их специализации, расширения компетенции. Этот проект был обсужден и в своей основе одобрен юридической общественностью г. Москвы[1].

В дальнейшем идея концепции судебной реформы в ее комплексном виде нашла выражение при подготовке группой ученых и практических работников органов юстиции концепции судебной реформы в России. Подготовленный документ в октябре 1991 г. был внесен в парламент Президентом и без обсуждения принят постановлением Верховного Совета РСФСР.

Однако многие положения, касающиеся построения судебной системы, обеспечения самостоятельности судов и независимости судей, создания дополнительных социальных и правовых гарантий судей, новых видов судопроизводства, расширения судебной юрисдикции, введения судебного контроля за законностью арестов на предварительном следствии, участия защитника на ранних этапах предварительного расследования и других немаловажных положений нашли отражение в нормах принятой в 1993 г. Конституции РФ, в ряде федеральных законов об изменениях и дополнениях ранее принятых законов о судоустройстве, УПК РФ И ГПК РФ.

В последующие годы парламент России принял ряд иных федеральных конституционных и федеральных законодательных актов о судебной системе в целом и отдельных ее звеньях. Вместе с тем многие исследователи обоснованно отмечали довольно вялый процесс подготовки и принятия законодательных актов в порядке осуществления первого этапа судебной реформы, ее хаотический характер, непоследовательность принимаемых решений и половинчатость реализации утвержденных законом нововведений.

Отмеченное состояние осуществления судебной реформы объясняется, с нашей точки зрения, фактическим отсутствием ее государственного планирования парламентом и президентскими структурами, несовершенством законоподготовительного процесса, когда многие проекты, принятые Государственной Думой в первом чтении, долгое время остаются без дальнейшего движения, затруднениями с финансированием реализации уже решенных законодателем установлений и другими причинами.

Состояние строительства судебной власти и осуществления судебной реформы традиционно оценивается на проходящих каждые четыре года Всероссийских съездах судей Российской Федерации. Так, на VII Всероссийском съезде судей, отвечая на критику по организации и деятельности судебной системы, его участники напомнили, что за истекшие годы с момента принятия российским парламентом Концепции судебной реформы в 1991 г., явившейся в известной мере идеологической основой преобразований судебной системы и провозгласившей в качестве приоритетных направлений ее развития обеспечение доступности правосудия, эффективную защиту прав и свобод человека, была проведена значительная организационная и законодательная работа.

К достижениям судебной реформы на втором этапе ее реализации, утвержденным Конституцией РФ и закрепленным рядом федеральных конституционных и федеральных законов, можно отнести следующие преобразования.

В Конституции РФ было закреплено построение судебной системы на основе признания трех самостоятельных ветвей судебной власти. Полицентризм структуры судебной системы предопределен объективными условиями существования и деятельности системы судов в Российской Федерации.

Конституция РФ определила формы осуществления судебной власти, которая реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В системе судов общей юрисдикции возрождены суды с участием присяжных заседателей и мировая юстиция.

Образована четырехзвенная система арбитражных судов, включающая в себя апелляционные и кассационные суды. В системе судов субъектов Российской Федерации уже функционируют 16 конституционных и уставных судов. Несмотря на отмеченные недостатки в истекшие с момента принятия парламентом Концепции судебной реформы десятилетия, практическими судебными и научными работниками была проделана значительная работа по подготовке, принятию и внедрению в практику многих новых институтов и норм, направленных на расширение демократических начал организации судов и осуществления правосудия, учета международного опыта судебного строительства и высоких стандартов организации судебной деятельности.

В основном сформирована система федеральных судов и продолжается создание системы судов субъектов Российской Федерации (учреждение должностей мировых судей и увеличение количества участков мировых судей, образование уставных судов), совершенствование форм судопроизводства вплоть до создания новых отраслей процессуального права, в частности, предусмотренного Конституцией административного судопроизводства и соответствующего ему административно-процессуального законодательства.

Сюда относятся также частичные, но немаловажные для внутренней организации отдельных звеньев судебной системы изменения их внутренней организации: создание Кассационной коллегии в Верховном Суде РФ, организация президиумов и составов в военных судах; создание арбитражных судов округов и апелляционных судов в системе арбитражной юстиции; изменение всей структуры организационного и материально-технического обеспечения судов в связи с созданием Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов в субъектах Российской Федерации.

К ним относятся установление порядка назначения председателей судов общей юрисдикции и их заместителей, законодательное закрепление возможности создания специализированных судов, расширение функций органов судейского сообщества, создание условий для возможного расширения апелляционного начала в инстанционной системе и др.

Таким образом, судебная система обогащается не только созданием новых образований, но и формированием внутренних контролирующих структур, компенсирующих недостатки организационного обеспечения деятельности судов. На федеральном и региональном уровнях сформированы и активно действуют органы судейского сообщества. Создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и система его региональных органов, контролирующих финансирование судов и их материально-техническое обеспечение.

Неуклонно возрастает объем работы по осуществлению правосудия судами общей юрисдикции. Так, за 2007 г. судами общей юрисдикции рассмотрено по первой инстанции свыше 9 млн гражданских дел, около 2 млн уголовных дел и более 5,5 млн дел об административных правонарушениях. Арбитражными судами рассмотрено свыше 1,3 млн дел по экономическим спорам, Конституционным Судом РФ рассмотрено 971 обращение[2].

В 2008 г. объем проделанной судами общей юрисдикции работы по осуществлению правосудия еще более возрос. По данным статистической отчетности, за 2008 г. судами общей юрисдикции рассмотрено по первой инстанции 1 млн 166 тыс. уголовных дел в отношении 1 млн 809 тыс. лиц, 10 млн 721 тыс. гражданских дел, 5 млн 415 тыс. дел об административных правонарушениях, а также 2 млн 550 тыс. материалов, в том числе в порядке судебного контроля и исполнения судебных решений[3].

Реализация основных задач судебной власти, создание в сущности новой судебной системы в России, формирование ее материально-правовой базы, необходимой инфраструктуры в лице системы органов судейского сообщества и учреждений Судебного департамента при Верховном Суде РФ для организационного обеспечения судейской деятельности и, прежде всего, самостоятельного государственного ее финансирования, широкое учреждение новых судебных органов и правовое обеспечение организации осуществления правосудия в них на демократических основах позволяют утверждать, что в результате проведения первого этапа судебной реформы в конце XX в. и начале XXI в. в Российской Федерации была создана самоорганизующаяся, в значительной мере самоуправляемая, многофункциональная судебная система, имеющая необходимое и самостоятельное организационно-правовое, материально-правовое и процессуально-правовое обеспечение.

Вместе с тем эти положительные результаты не снимают убеждение общественности, подтверждаемое неоднократными социологическими опросами, в недостаточности судебной защиты прав граждан, в отсутствии убедительного проявления судебной системой самостоятельности судов и независимости судей, а также неэффективности судебной деятельности.

Отмечая незыблемость основ судебной системы, заложенных Конституцией РФ и конституциями республик, уставами краев, областей, уже принятыми федеральными законами, Президент РФ обращает внимание законодателей и судейского сообщества на необходимость отладки действия норм механизма организации правосудия, дальнейшей модернизации законодательства о суде, направленного на повышение качества его работы.

Приоритетными направлениями дальнейшего совершенствования функционирования судебной системы Президентом определяются: повышение качества деятельности судов, укрепление их независимости, обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах, гуманизация правосудия, безусловное исполнение судебных решений, создание системы возмещения гражданам вреда, причиненного нарушением прав на судопроизводство, улучшение подготовки и переподготовки судей.

Указанные направления должны быть положены в основу устранения отмеченных недостатков в организации судебной деятельности и явиться новым этапом в развитии судебной реформы на ближайшие годы.

Для реализации этих направлений судейское сообщество считает необходимым осуществление следующих мероприятий для повышения качества правосудия, его гуманизации, создания условий по обеспечению судебной защиты и права каждого на разбирательство его дела независимым и беспристрастным судом, созданным в соответствии с законом, включая право на безусловное и своевременное исполнение судебных актов. Для выполнения этих требований должны быть созданы соответствующие условия на государственном уровне, позволяющие судам и судьям стабильно и эффективно осуществлять свои полномочия.

Непременным общим условием выполнения этой задачи является более полное законодательное обеспечение судебной деятельности. Существенное обновление судоустройственного и судопроизводственного законодательства в последнее десятилетие создало значительно более благоприятные возможности для поднятия уровня правосудия в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. Вместе с тем поспешное принятие во многих случаях новых законоположений, частое и далеко не всегда оправданное изменение законодательства под влиянием сиюминутных общественных настроений, отсутствие межотраслевой внутренней согласованности вновь принимаемых правовых норм приводили к нарушению системности в структуре целых отраслей права, к дестабилизации судебной деятельности и правоприменительной практики.

В литературе неоднократно отмечалось, что принятый в 2001 г. УПК РФ был несовершенен как в плане воплощения новых правовых институтов (речь идет о регулировании новых форм производства по уголовным делам, например, особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением (разд. 10), производстве по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц (разд. 17) и др.), так и в плане юридической техники его построения. Со дня принятия УПК РФ до 2009 г., по некоторым данным, внесены изменения в тексты более 400 его статей. За этот период постановлениями Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции РФ полностью или частично 19 статей УПК РФ[4]. При этом многие обозначенные Конституционным Судом РФ проблемы до сих пор не решены и многие годы не решаются законодателем, на что неоднократно обращал внимание Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин.

Все эти изменения и дополнения носят, как правило, точечный, частный характер, отражая интересы ведомств, тех или иных экономических структур. В то же время не были приняты такие давно ожидаемые федеральные конституционные законы, как закон об общих судах, о Верховном Суде РФ, об административных судах. Предусмотренная Конституционным Судом РФ идея создания специализированных судов (в частности, ювенальных, патентных, финансовых) осталась нереализованной. До настоящего времени суды общей юрисдикции вынуждены руководствоваться Законом РСФСР 1981 г. «О судоустройстве РСФСР», который безнадежно устарел и находится в противоречии с действующим федеральным законодательством. Такое положение не позволяет завершить формирование в Российской Федерации судебной системы в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти посредством предусмотренных Конституцией РФ видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного[5].

Достижение полноты реализации основополагающих конституционных принципов организации судебной системы и принципов судопроизводства, конституционных основ осуществления правосудия требует продолжения научного исследования проблем организации судебной системы, дальнейшего обновления законодательной базы и совершенствования правоприменительной практики.

Для преобразования судоустройственного и процессуального законодательства, регулирующего новые изменения в организации судебной системы и назревшие преобразования в судебных стадиях гражданского и уголовного процесса, необходимо, по нашему мнению, разработать и обсудить доктринальную концепцию предлагаемых изменений в конструкции судебного права в целом. Эта концепция должна отражать совокупность современных теоретических воззрений на актуальные проблемы организации судебной деятельности, критический анализ выдвигаемых предложений по ее совершенствованию, должна быть объединена общей целью и направлена на достижение качественного повышения эффективности современного российского судопроизводства. Доктринальная концепция должна опираться на принципы комплексности, научности, адекватность современным потребностям судебной политики, учитывать международный опыт организации судебной деятельности и не только общепринятые стандарты в сфере отправления правосудия, но и явно выраженные тенденции развития законодательства о судоустройстве.

При обсуждении проблем дальнейшего совершенствования организации судебной системы и ее правового регулирования особое внимание привлекали не только задачи восполнения явных и давно известных пробелов в системе законодательства о судебной власти в целом как конституционного института и структуры судебной системы, так и относительно новых предложений о реформирования системы судебных инстанций, в частности, вызванных осложнением отношений с Европейским судом по правам человека, выявлением точек несоответствия российского законодательства европейским стандартам, возникших проблем в сфере реализации гарантий конституционного принципа несменяемости судей, обеспечения независимости судей, усиления гарантий защиты их прав в отношениях с органами судейского сообщества в условиях последовательного соблюдения принципа несменяемости, с одной стороны, и беспристрастной оценки складывающейся практики привлечения судей к ответственности за ненадлежащее поведение, умаляющего авторитет судебной власти, и нарушение требований безупречного соблюдения закона при осуществлении правосудия, с другой стороны. Особый интерес авторского коллектива вызвали рассмотрение и анализ тенденций развития законодательства о судоустройстве и уголовном процессе новообразованных государств на постсоветском пространстве после упразднения Советского Союза. Эти государства в противоположность Российской Федерации решительно и в ряде случаев оригинально и своевременно учитывают современный опыт формирования законодательства об организации и обеспечении судебной деятельности.

Учитывая критику общественностью и специалистами состояния судебной власти в Российской Федерации, государственное руководство страны неоднократно обращалось к формулированию актуальных задач в этой сфере государственного строительства. Так, постановка Президентом РФ вопроса о квалифицированном правосудии связана с решением как организационных вопросов (определением норм нагрузки на судей и аппарат судов, обеспечение самостоятельности судов и независимости судей, открытости судебной деятельности), так и судопроизводственных (уточнения подсудности дел различным категориям судов, их подведомственности и территориальной подсудности).

Обеспечение стабильности состава судебного корпуса и ответственности судей за качество правосудия выдвигает вопросы более объективного и научно обоснованного определения критериев качества осуществления правосудия, устранения некомпетентности судей, исправления их ошибок в квалификации и решении иных вопросов (процедурных). Отсутствие нормативно закрепленных организационных технологий применения процессуальных норм неоднократно обоснованно отмечалось многими авторами.